Понятие и принципы правотворчества

1. Понятие и принципы  правотворчества.

По своей социальной сути правотворчество  есть процесс возведения государственной  воли в закон, ее оформления в различных  нормативно-правовых актах.

Правотворчество — деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию юридических норм.

Правотворчество охватывает собой  непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению, дополнению или отмене нормативно-правовых актов.

Правотворчество можно рассматривать  в узком и широком смыслах.

В узком смысле правотворчество - это процесс непосредственного создания, изменения или отмены правовых норм компетентными органами (например, принятие Государственной Думой закона, утверждение министром положения или инструкции) либо непосредственно населением (путем референдума).

Такого  рода правотворчество в юридической  литературе нередко называют правотворчеством в собственном(«буквальном») смысле слова. Данным понятием охватывается нормотворческая деятельность всех без исключения органов, уполномоченных на создание, изменение или упразднение правовых норм.

Наряду  с правотворчеством в узком смысле слова в научном юридическом  лексиконе довольно часто используется также термин и понятие «правотворчество в широком смысле слова». В качестве его синонима употребляется термин и понятие «правообразование».

Оно включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования  подготовительного процесса обусловливается  потребностью повышения качества издаваемых актов, которое зависит не только от уровня собственно самой правотворческой  деятельности государственных органов, но и от уровня проводившихся до принятия того или иного правового  акта подготовительных работ. Следует  отметить, что решения, принимаемые  в подготовительных стадиях, юридических  последствий не порождают.

Законотворчество и правотворчество

Составной частью правотворчества  является процесс законотворчества. Данным понятием охватывается правотворческая  деятельность не всех, а только высших законодательных органов того или  иного государства. Соответственно, законотворчество порождает не всю  систему нормативно-правовых актов, а только те из них, которые являются законами. Таким образом, правотворчество  и законотворчество соотносятся, как  целое и часть.

В процессе правотворчества действуют  как объективные, так и субъективные факторы.

Объективные факторы обусловлены назревшей потребностью общества в регулировании социальных отношений.

Например, в начале 90-х годов XX в. возникла объективная потребность  перевести экономику на рыночные отношения. Эта потребность стала  реапизовываться. В частности, были приняты такие законы, как «О предпринимательской деятельности», «Об акционерных обществах».

Субъективные факторы обусловлены тем, что на всех стадиях правотворчества участвуют вполне конкретные люди, и от их субъективного усмотрения зависят содержание правового акта, сроки его принятия и т. д. Так, от персонального состава рабочей группы по составлению законопроекта во многом зависит выбор научной доктрины, которая кладется в основу будущего закона, основные положения будущего нормативного акта. Довольно часто принимаются законы, отражающие интересы определенных групп населения.

В то же время субъективные факторы  действуют в рамках объективных  факторов и субъективные усмотрения законодателей не могут выйти  за определенный рубеж.

Принципы  правотворчества

Процесс правотворчества осуществляется на основании следующих основных принципов.

Демократизм. Данный принцип предполагает выявление и выражение в нормах права воли народа. А это означает, что нормы права должны создаваться в результате учета общественного мнения, предварительного обсуждения соответствующих проектов правовых актов.

Для более широкого учета общественного  мнения желательно наличие альтернативных проектов наиболее важных правовых актов. Так, в России в начале 90-х годов XX в. было опубликовано несколько проектов конституции, тысячи ученых, специалистов, простых граждан высказывали  свои мнения в средствах массовой информации, на конференциях, семинарах, симпозиумах. В конечном итоге, как  известно, конституция была принята  на всероссийском референдуме, который  является высшей формой проявления демократизма.

Что касается подзаконных, локальных  и договорных норм права, то они обсуждаются конечно же в меньших масштабах, соответственно и их роль в жизни общества также гораздо меньше.

Законность. Этот принцип означает, что правотворческая деятельность осуществляется по определенной соответствующей нормам права процедуре.

Так, процесс принятия федеральных  законов достаточно подробно описан в Конституции России (подробнее  об этом будем говорить ниже).

Профессионализм подразумевает, что процесс правотворчества осуществляют, в подавляющем большинстве случаев, профессионалы. Это связано с тем, что нормы права распространяются на большие группы населения (а многие законы, например уголовный, — на всех без исключения), и поэтому их качество должно соответствовать самому высокому уровню. На подготовительном этапе важную роль играют ученые-правоведы и специалисты в определенной сфере, которые, будучи в составе рабочих групп, непосредственно составляют тексты соответствующих правовых актов. В дальнейшем решающее значение имеют лица, наделенные полномочиями принимать правовой акт. Важно, чтобы они обладали соответствующими знаниями.

Научность означает, что правовые акты составляются на основе результатов  научных исследований в соответствующей  сфере общественных отношений. В  частности, используются опросы населения, экспертов по различным вопросам содержания будущих правовых актов.

Для соблюдения этого принципа законопроект должен готовиться при тщательном анализе  социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования  тех или иных сторон общественной жизни и т. д.

При таком анализе используются различные социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование  и т. д.

Планомерность означает, что процесс творчества осуществляется на плановой основе. Например, в Государственной Думе на каждую сессию утверждается график рассмотрения законопроектов.

Своевременность — правильное определение времени подготовки и принятия актов.

Исполнимость — учет финансовых, кадровых, юридических и прочих условий, наличие которых позволит актам реально действовать.

2. Правотворческий процесс.

ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС — совокупность процедур (правил, требований), а также соответствующих им правотворческих действий, связанных с разработкой, обсуждением, принятием и введением в действие нормативных правовых актов. Такие процедуры определены законодательством либо же применяются в соответствии с обыкновениями, сложившимися в правотворческой практике. Процесс принятия нормативного акта связан со множеством таких процедур. Они специализируются в зависимости от вида правотворчества и стадии правотворческого процесса.

3. Этапы правотворческого  процесса. 

Процесс принятия, изменения или отмены различных нормативных актов в широком смысле, который включает в себя два этапа:

• подготовительный этап формирования права;
• этап непосредственного создания правовых норм.

Данные этапы, в свою очередь, подразделяются на соответствующие  стадии.

Подготовительный этап формирования права подразделяется на следующие  стадии (доофициальные стадии):

• предварительные работы, включающие в себя: инициативу внесения изменений в законодательство; включение соответствующих изменений в план правоподготовитсльных работ соответствующих субъектов правотворчества; выявление общественной потребности в правовой регламентации соответствующей сферы общественных отношений; принятие решения о подготовке проекта;
• подготовка первоначального текста проекта;
• предварительное обсуждение проекта;
• доработка проекта акта и внесение его на рассмотрение правотворческого органа.

Этап непосредственного  создания правовых норм подразделяется на следующие стадии (официальные  стадии):

• официальное рассмотрение и принятие проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;
• утверждение (подписание) акта;
• опубликование акта и доведение его до адресата.

Рассмотрим стадии подготовительного  этапа формирования права.

Предварительные работы начинаются с появления соответствующей инициативы об изменении законодательства. Как правило, эта инициатива возникаете целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам. В России инициатива может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Инициатива внесения соответствующих изменений в законодательство может исходить и от Президента, Правительства РФ, постоянных комитетов Государственной Думы, отдельных депутатов, других органов и организаций, обладающих правом законодательной инициативы. Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить субъекты Российской Федерации через их высшие органы государственной власти.

Инициатива внесения изменений  в законодательство должна быть соответствующим  образом оформлена и включена в план правоподготовительных работ.

После этого начинается процесс выявления общественной потребности в правовой регламентации соответствующей сферы общественных отношений. Для этого важно получить подробную информацию о действующем законодательстве в данной сфере. В связи с этим важно ответить на вопросы: принимались ли раньше акты по теме предлагаемого проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки, каким образом они будут связаны с разрабатываемым проектом; как предлагаемый акт впишется в действующее правовое регулирование; как решаются аналогичные проблемы в зарубежном законодательстве.

Для освещения этих вопросов перед  началом разработки проекта нормативного акта целесообразно подготовить справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу. В данной справке должен быть вывод: можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или необходимо подготовить новый нормативный акт.

При подготовительных работах  важно также определить факторы, способствующие или, наоборот, препятствующие подготовке и принятию того или иного  нормативного правового акта. Для  этого нужно спрогнозировать  позитивные и возможные негативные (побочные) последствия принятия и  реализации нормативного правового  акта.

Среди факторов, оказывающих решающее воздействие на процесс подготовки и формирования права (правообразующие факторы), следует выделить материальные (экономические), политические, социальные, экологические и иные факторы.

Каждый нормативный правовой акт должен в максимальной степени  отражать и учитывать наряду с  материальными условиями жизни  всего общества, уровнем развития экономики и уровнем жизни  людей соотношение различных  социальных и политических сил, степень  политической активности политических партий и движений, состояние отношений  между нациями и народностями, взаимоотношений с другими странами и народами.

Завершаются предварительные  работы принятием решения о подготовке проекта, уровень качества которого, а вместе с тем и его эффективности  зависит от того, насколько точно  и всесторонне учитываются все  существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность.

Следующая стадия — это подготовка первоначального текста проекта.

Проекты законов, как правило, готовят соответствующие органы, имеющие право законодательной  инициативы, или компетентные органы по поручению субъектов, имеющих  право законодательной инициативы.

Проекты указов Президента, постановлений Правительства обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами. Такие проекты  могут быть подготовлены также в  аппарате соответственно Президента, Правительства.

В некоторых случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам.

Для выработки важных и  сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей заинтересованных организаций, предпринимателей, ученых-юристов и других специалистов.

Правотворческий орган может  поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это позволяет отразить плюрализм мнений, выработать оптимальное  решение того или иного вопроса.

После подготовки первоначального  текста проекта начинается следующая стадия правотворческого процесса — предварительное обсуждение проекта.

Оно может осуществляться с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Предварительное обсуждение может  осуществляться в различных формах:

• обсуждение на местах с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций;
• обсуждение в печати, радио, на телевидении, проведение теле- и радиодсбатов;
• парламентские чтения;
• обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств;
• рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке;
• гак называемое нулевое чтение, т. е обсуждение проекта с участием представителей парламентского большинства;
• предварительное рассмотрение проекта на заседаниях профильных комитетов законодательного органа и т. д.

Важнейшие законопроекты  могут быть вынесены на всенародное  обсуждение. В этом случае законопроект публикуется в центральных и  местных газетах, в журналах, рассматривается  на заседаниях представительных органов  различных звеньев, в трудовых коллективах  предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства.

Предварительное обсуждение проектов законов весьма важно для  повышения качества как конкретного закона, так и всего законодательного процесса. На данной стадии проект нормативно- правового акта проходит всестороннюю правовую, финансовую, экологическую и иную экспертизу.

Следующая стадия — доработка проекта закона и внесение его на рассмотрение правотворческого органа. На этой стадии проект дорабатывается, редактируется и вносится на рассмотрение соответствующего компетентного органа. Таким компетентным органом для принятия законов является парламент страны. Следует отметить, что право внесения законопроектов в законодательное учреждение (конгресс, национальное собрание, сейм) в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой называется правом законодательной инициативы. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко. В него включается внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложении об издании, изменении или отмене действующих законов.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции  РФ право законодательной инициативы принадлежит:

• Президенту РФ;
• Совету Федерации;
• членам Совета Федерации;
• депутатам Государственной Думы;
• Правительству РФ;
• законодательным (представительным) органам субъектов РФ.

Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему  Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

После внесения проекта нормативного акта в соответствующий правотворческий  орган наступает новый этап правотворческой  процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом; наступает этап непосредственного создания правовых норм.

4. Виды правотворчества.

Правотворчество — богатое  по содержанию явление, сверхсложная деятельность по формулированию общих правил поведения.

В зависимости от субъектов правотворчество  подразделяется на такие виды, как:

• непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
• правотворчество государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ);
• правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента, министра);
• правотворчество органов местного самоуправления;
• локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);
• правотворчество общественных организации (например, профсоюзов).

В различных государствах в правотворческой  деятельности есть как общее, так и особенное. Говоря об общности правотворческой деятельности различных государств, следует обратить внимание прежде всего па общность ее целей, заключающихся в стремлении законодателя каждой страны создать на своей территории единую и эффективную систему права.

Особенно это проявляется, в частности, в наличии у стран  своих видов правотворческой  деятельности, в существовании различной  процедуры принятия и вступления в силу пормативно-правовых актов и т. д.

Так, в Великобритании правотворческая  деятельность осуществляется в таких  ее формах, как:

• законодательная деятельность парламента, принимающего законы (статуты);
• правотворческая деятельность судебных органов, создающих прецеденты (судебная практика);
• правотворческая деятельность центральных органов государственного управления и местных органов государственной власти (самоуправления), издающих свои собственные нормативно-правовые акты и имеющих дело с правовыми обычаями.

В странах романо-германской правовой семьи правотворческая  деятельность осуществляется иначе. Имеются  свои особенности и у других правовых систем.

В зависимости от значимости правотворчество делится на:

1. законотворчество (правотворчество высших представительных органов — парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы — законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой);

2. делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента, по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа);

3. подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам — президентом, правительством, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций). Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

5. Подзаконное правотворчество,  его достоинства и недостатки.

подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим, подзаконное правотворчество имеет как положительные, так и отрицательные стороны. 
К достоинствам его относятся оперативность; гибкость и меньшая формальность; компетентность соответствующих органов, их знание местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения. 
К недостаткам подзаконного правотворчества можно отнести закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой бюрократии и др. представительным органам — президентом, правительством, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций). Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Разумеется