Понятие и структура экологического лицензирования

Введение 

По общему правилу  специальное природопользование возникает  на основе распорядительного акта уполномоченного  органа.

Основания прекращения  природопользования:

Ликвидация юридического лица, смерть гражданина, переезд гражданина на другое место жительства.

Истечение срока  природопользования, минование надобности в природопользовании.

Изъятие природного ресурса (объекта): для государственных (муниципальных) нужд в порядке выкупа или как санкция за совершение экологического правонарушения.

Возникновение чрезвычайно ситуации.

Возникновение условий, предусмотренных лицензией.

Роль лицензирования в охране окружающей среды.

Осуществляя в  административно-правовом порядке  лицензирование, государство выступает  как imperium, осуществляя высшую юридическую  власть над всеми видами природных  ресурсов. 

Экологическое лицензирование 

Экологическое лицензирование - деятельность уполномоченных на то государственных органов, связанная  с выдачей лицензий (или других разрешительных документов) на природопользование или осуществление хозяйственных  и иных работ, касающихся охраны окружающей среды. Лицензионные органы могут приостановить  действие лицензии или аннулировать ее в случаях, предусмотренных нормативным  актом . Обосновывающая документация для  приостановления действия или аннулирования  лицензии готовится подразделением по лицензированию. Официальным документом, удостоверяющим приостановление действия или аннулирование лицензии, является Решение лицензионного органа об аннулировании (приостановлении) действия лицензии, в котором приводится мотивированное обоснование принятого решения и указывается дата вступления его в силу. Лицензионный орган в течение 3 дней со дня принятия решения в письменной форме информирует о нем лицензиата и органы государственной налоговой службы. Информация о приостановлении действия или аннулировании лицензии вводится в Реестр регистрации выданных лицензий и регистрации решений об аннулировании или приостановлении действия лицензии выбросов и сбросов загрязняющих веществ оформлялось разрешениями, право на заготовку древесины - лесорубочными билетами, право на заготовку второстепенных лесных ресурсов - ордерами. Правовое регулирование экологического лицензирования на сегодняшний день отличается определенной сложностью: Во-первых, неоднозначно определяется система законодательства, регулирующего вопросы экологического лицензирования. Так, ст. 30Федерального закона "Об охране окружающей среды" говорит о том, что перечень отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, подлежащих лицензированию, устанавливается

федеральными  законами. Специальным законом в  данной сфере является Федеральный  закон "О лицензировании отдельных  видов деятельности" от 8 августа 2001 г. (далее - Федеральный закон "О  лицензировании"). Но ст. 1 данного  закона исключает его действие лишь на использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира. Следовательно, лицензированию в сфере  охраны окружающей среды подлежат только те виды деятельности, которые названы  в ст. 17 указанного закона. Лицензирование в сфере использования отдельных  природных ресурсов определяется в  лесном законодательстве, законодательстве о недрах и о животном мире. Все  иные виды деятельности, связанные  с охраной окружающей среды или  использованием природных ресурсов, и не названные в указанных  нормативных правовых актах, лицензированию не подлежат. Во-вторых, в настоящее  время наблюдается тенденция  к сок-

ращению лицензируемых  видов деятельности в сфере охраны окружающей среды и использования  природных ресурсов. Так, например, принятые в 2006 году Водный и Лесной кодексы полностью отказались  от разрешительной системы водо- и -лесопользования. Единственный вид деятельности, подлежащий лицензированию в сфере водопользования - это сброс загрязняющих веществ  в водные объекты, который регулируется не водным, а экологическим законодательством. На смену лесорубочным билетам пришли лесная декларация, т. е. заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов, и отчет об использовании лесов. На смену лицензированию постепенно должна прийти обязательная сертификация, т. е. подтверждение соответствия требованиям технических регламентов. Об этом свидетельствует п. 7 ст. 18 Федерального закона "О лицензировании", в котором говорится, что со дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, прекращается лицензирование следующих видов деятельности: 

o эксплуатация  взрывоопасных производственных  объектов;

o эксплуатация  пожароопасных производственных  объектов;

o эксплуатация  химически опасных производственных  объектов;

o производство  маркшейдерских работ;

o геодезическая  деятельность;

o картографическая  деятельность. 

Такой подход представляется вполне обоснованным, поскольку

институты лицензирования и технического регулирования в  определенной степени дублируют  друг друга. Государственными органами, специально уполномоченными на выдачу лицензий в сфере охраны окружающей среды и природопользования являются: 

o Федеральная  служа по экологическому, технологическому  и

атомному надзору;

o Федеральная  служба по надзору в сфере  природопользования;

o Федеральная  служба по гидрометеорологии  и мониторингу

окружающей среды;

o Федеральное  агентство по недропользованию;

o Федеральное  агентство по рыболовству;

o Федеральное  агентство по геодезии и картографии  при Министерстве экономического  развития. 

Виды деятельности, подлежащие лицензированию. 

 Виды экологически  значимой деятельности, на осуществление  которой требуется лицензия, можно  подразделить на две группы: 

I. -  касается непосредственно деятельности по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий. 

В нее включаются прежде всего все виды деятельности по специальному природопользованию - землепользованию, лесопользованию, пользованию  недрами, водами, животным миром, а также  иные ее виды, в том числе: выбросы  и сбросы загрязняющих веществ в  окружающую среду и вредные физические воздействия на атмосферный воздух; недропользование; производство маркшейдерских работ; охота; рыболовство; добывание  и оборот объектов животного и  растительного мира, занесенных в  Красную книгу Российской Федерации; добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и  рыболовства, и пользование ими; ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию  зоологических коллекций; ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию диких  животных, их частей и полученной из них продукции(кроме объектов охоты  и рыболовства); экспорт диких  животных, дикорастущих растений, костей ископаемых животных, слоновой кости , рогов, копыт, кораллов и аналогичных  материалов; картографическая деятельность; выполнение работ по активному воздействию  на гидрометеорологические процессы и  явления; выполнение работ по активному  воздействию на геофизические процессы и явления; деятельность в области  гидрометеорологии и смежных  с ней областях. 

II. - относится деятельность, не являющаяся изначально природоохранной, но имеющая отношение к охране окружающей среды.  

Речь идет о  таких лицензионных видах деятельности, как: эксплуатация взрывоопасных производственных объектов; эксплуатация пожароопасных  производственных объектов; эксплуатация химически опасных производственных объектов; производство взрывчатых материалов промышленного назначения по распространению  взрывчатых материалов промышленного  назначения; деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов; деятельность по обращению  с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при  разведке и добыче урановых руд, при  производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных  материалов и радиоактивных веществ; деятельность по обращению с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении; трансграничное перемещение отходов, озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции. 

Процесс экологического лицензирования 

Участниками процесса лицензирования являются предприятия, организации и учреждения независимо от организационно-правовой формы, а  также физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, требующую получения лицензии, с  одной стороны, и государственные  органы, уполномоченные на выдачу таких  лицензий, - с другой. Процесс лицензирования в сфере природопользования и  охраны окружающей среды включает ряд  стадий: 

1) представление заявления и других необходимых документов;

2) регистрацию документов органом, уполномоченным на ведение лицензионной деятельности;

3) принятие решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии;

4) решение уполномоченного органа о приостановлении действия лицензии или ее аннулировании. 

Начинается процесс  экологического лицензирования с представления  заинтересованным предприятием или  лицом заявления и других необходимых  документов в орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности. В законодательстве определяются достаточно строгие требования к содержанию заявления и перечню документов. Так, в заявлении о выдаче лицензии должны быть указаны: для юридических  лиц - наименование и организационно-правовая форма, юридический адрес, номер  расчетного счета и соответствующего банка; для физических лиц - фамилия, имя, отчество, паспортные данные (серия, номер, когда и кем выдан, место  жительства); вид деятельности; срок действия лицензии. Наряду с заявлением представляются:

" копии учредительных документов, и если они не заверены нотариусом - с предъявлением оригиналов;

" копия свидетельства о государственной регистрации предприятия;

" документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления;

" справка налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа. 

В зависимости  от специфики деятельности по охране окружающей среды в положении  о лицензировании соответствующего вида деятельности может быть предусмотрено  представление иных документов. Так, в соответствии с Положением о  лицензировании отдельных видов  деятельности в области охраны окружающей среды требуется представить: 

" сведения о профессиональной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности. При отсутствии указанных сведений лицензионный орган может потребовать проведения аттестации специалистов на профессиональнyю пригодность;

" данные о нормативно-методическом обеспечении, об организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для выполнения заявляемых видов деятельности, информацию о предыдущей деятельности и опыте работы;

" экологическое обоснование деятельности (для видов деятельности, связанных с обращением с отходами и проведением природоохранных работ на территориях (акваториях) природных и хозяйственных объектов, а также рекультивацией и санацией указанных территорий). 

Следующей стадией  процесса лицензирования является регистрация  документов, представленных для получения  лицензии. Они регистрируются органом, уполномоченным на ведение лицензионной деятельности. Регистрация означает, что заявление на получение лицензии принято к рассмотрению. Наиболее ответственная стадия касается принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Такое решение  должно быть принято в течение 30 дней со дня получения заявления  со всеми необходимыми документами. В некоторых случаях решение  не может быть принято в течение  этого времени. Отчасти это связано  с тем, что материалы обоснования  лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие  на окружающую природную среду, в  соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" относятся к объектам обязательной государственной экологической  экспертизы (ст. 11, 12). Хотя Закон безоговорочно  относит данный вид деятельности к объектам обязательной государственной  экологической экспертизы, на практике в ряде ситуаций в такой экспертизе нет необходимости. Например, к объектам экспертизы не относятся заявления  и другие материалы, касающиеся разрешений на выброс загрязняющих веществ. Принятие здесь соответствующего решения  может не требовать государственной  экспертизы. В отношении же материалов обоснования лицензии, которые становятся объектом экспертизы, в зависимости  от их сложности и объема, срок для  принятия решения о выдаче или  об отказе в выдаче лицензии может  быть продлен до 90 дней руководителем  органа, уполномоченного на ведение  лицензионной деятельности. Если государственный  орган принимает решение об отказе в выдаче лицензии, такое решение  должно быть мотивированным и обоснованным, т.е. должно иметь законные основания. Согласно законодательству такими основаниями  являются:  

1. наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации;

2. отрицательное экспертное заключение, установившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, и условиям безопасности.  

Положение о  порядке лицензирования экологической  деятельности в г. Москве одним из оснований для отказа в выдаче лицензии признает несоответствие квалификационного  состава специалистов и материально-технической  базы (для юридических лиц) или  базового образования, квалификации, стажа  и характера выполняемой работы (для физических лиц) заявленному  виду экологической деятельности. В  процессе природопользования и осуществления  иных видов деятельности, связанных  с возможным воздействием на окружающую природную среду, может причиняться  экологический вред. Если такая деятельность допускается на лицензионной основе, то совершенно естественно, что на стадии, предшествующей выдаче лицензии, важно  получить гарантии компенсации этого  вреда. Гарантии в любой форме  должны быть предоставлены предприятием или гражданином, претендующими  на получение лицензии, государственным  органам, уполномоченным выдавать лицензии. В законодательстве такие требования пока не сформулированы, но их общественная значимость очевидна. Важным для принятия решения о выдаче лицензии на природопользование и охрану окружающей среды является вопрос о ее содержании. Он решен  в законодательстве с учетом видов  лицензий. Требования к содержанию лицензии определяются в постановлении  Правительства РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности". В лицензии указываются: 

" наименование органа, выдавшего лицензию;

" для юридических лиц - наименование и юридический адрес предприятия, организации, учреждения, получающего лицензию;

" для физических лиц - фамилия, имя, отчество, паспортные данные (серия, номер, кем и когда выдан, место жительства);

" вид деятельности по природопользованию и охране окружающей среды, на осуществление которой выдается лицензия;

" срок действия лицензии;

" условия осуществления данного вида деятельности;

" регистрационный номер лицензии и дата выдачи.  

По нашему мнению, с учетом места и значения лицензирования в механизме природопользования и охраны окружающей среды и в  целях наиболее полной реализации их регулятивного потенциала лицензии в данной сфере должны содержать  более развернутые условия той  или иной деятельности. Они должны касаться: 

а) конкретных перечней и объемов используемых природных  ресурсов и (или) допустимых объемов  выбросов (сбросов) загрязняющих веществ  в окружающую среду и иных воздействий  на нее;

б) экологических  требований, при которых допускается  хозяйственная или иная деятельность;

в) нормативов (ставок), размеров, сроков и порядка платежей за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды;

г) порядка охраны сопутствующих видов природных  ресурсов;

д) особых требований к применяемым технологиям . 

Требования к  содержанию лицензий должны быть сформулированы в головном акте отрасли экологического права - в Законе "Об охране окружающей природной среды", в котором  их пока нет. Срок действия лицензии устанавливается  в зависимости от специфики вида деятельности, но он не может быть менее  трех лет. Однако по заявлению лица, обратившегося за получением лицензии, она может быть выдана и на срок менее трех лет. Продление срока  действия лицензии производится в порядке, установленном для ее получения. Продолжительность действия лицензии - один из важных факторов обеспечения  принципа устойчивости права природопользования. Длительный срок действия лицензии создает  природопользователю, обладателю лицензии, необходимые условия для осуществления  его деятельности, гарантию его интересов, связанных с природопользованием. Так как лицензирование в рассматриваемой  сфере является одной из основных правовых мер обеспечения рационального  использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, при определении содержания лицензии необходимо обеспечить соблюдение в процессе природопользования и других соответствующих видов деятельности всех требований, предусмотренных действующим экологическим законодательством. Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается. Рассмотрение заявления о выдаче лицензии и выдача лицензии осуществляются на платной основе. Размеры платы за рассмотрение заявления и за выдачу лицензии определяются исходя из соответствующих затрат органа, уполномоченного на ведение лицензионной деятельности. Порядок определения размера платы устанавливается в положениях о лицензировании отдельных видов деятельности. Плата за рассмотрение заявления и за выдачу лицензии поступает в доход бюджета, за счет средств которого содержится орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности. Соответственно лицензия выдается после представления заявителем документа, подтверждающего ее оплату. Хотя одним из обязательных элементов содержания лицензии является ее регистрационный номер, вопрос о регистрации в нормативных актах решен недостаточно последовательно. Регистрация как элемент процесса лицензирования важен с той точки зрения, что результатом регистрации является банк данных о том, какие виды экологически значимой деятельности осуществляются на лицензионной основе и кто обладает такими лицензиями. Нельзя при этом недооценивать и то, что в процессе лицензирования собирается информация о масштабах и видах вредного воздействия на окружающую среду и мерах по ее охране. В утвержденном постановлением Правительства РФ Положении о порядке ведения лицензионной деятельности указывается, что лицензия подписывается руководителем (в случае его отсутствия - заместителем руководителя) органа, уполномоченного на ведение лицензионной деятельности, и заверяется печатью этого органа.  

Разграничение функций в процессе лицензирования. Порядок выполнения работ по лицензированию 

Структурные подразделения  центрального аппарата министерства осуществляют следующие функции:  

(1) рассмотрение  проектов нормативно-правовых актов  по лицензированию деятельности, подлежащих согласованию Минприроды  России, подготовка по ним предложений  и замечаний; 

(2) обобщение  и анализ лицензионной деятельности  Минприроды России и его территориальных  органов, подготовка предложений  по ее совершенствованию; 

(3) предоставление  информации заинтересованным юридическим  и физическим лицам по вопросам  лицензионной деятельности, осуществляемой  Минприроды России и его территориальными  органами;

(4) организация  и проведение совещаний и семинаров  по вопросам лицензирования отдельных  видов деятельности;

(5) прием, рассмотрение  заявления на получение лицензии  и поступивших с ним документов  и материалов на соответствие  установленным требованиям, подготовка  заключения для принятия решения  об их регистрации или отказе  в регистрации, регистрация и  хранение документов;

(6) регистрация  и хранение документов об оплате  работ за рассмотрение заявления  и выдачу лицензии;

(7) организация  проверки компетентности заявителя  и подготовка заключения по  результатам проверки;

(8) организация  проведения дополнительной экспертизы  поступивших с заявлением материалов (в случае необходимости);

(9) организация  проведения экологического аудирования  заявителя (в случае необходимости);

(10) подготовка  лицензионных условий; 

(11) оформление  и выдача лицензии (отказа в  ее выдаче);

(12) формирование  и ведение Реестров;

(13) формирование  и ведение банка нормативно-методических  документов по лицензированию;

(14) организация  разработки нормативных и инструктивно - методических документов по  лицензированию;

(15) организация  и координация работ по подготовке  и аттестации экоаудиторов по  лицензируемым видам деятельности;

(16) организация  обучения (повышения квалификации) специалистов министерства и  лицензиатов по вопросам лицензирования, экологического аудирования при  проведении работ по лицензированию  видов деятельности;

(17) координация  работ по лицензированию и  их информационно - методическое  обеспечение; 

(18) формирование  раздела по лицензированию деятельности  для включения в годовой отчет  Минприроды России и государственный  доклад "О состоянии окружающей  природной среды в Российской  Федерации";

(19) организация  контроля за соблюдением лицензионных  условий.  

Функции, связанные  с проверкой заявителя, подготовкой  заключения по проверке компетентности, подготовкой лицензионных условий, организацией контроля за соблюдением  лицензионных условий , осуществляются структурными подразделениями в  соответствии с закрепленными за ними направлениями работ. Территориальные  органы министерства осуществляют функции  в пределах своей компетенции.  

Прием заявлений  на получение лицензий.  

Для получения  лицензии заявитель представляет в  подразделение по лицензированию лицензионного  органа заявление по установленной  форме документы и материалы  в соответствии с требованиями нормативного акта.Подразделение по лицензированию в пятидневный срок проверяет  поступившие документы и материалы  на соответствие их по составу и  оформлению требованиям  готовит  по результатам проверки заключение и принимает решение о регистрации  и передаче их для проверки заявителя  в соответствующее структурное  подразделение министерства или  отказе в приеме заявления, документов и материалов в связи с их несоответствием. Уведомление об отказе в приеме заявления, документов и материалов направляется заявителю в письменном виде в 3-дневный  срок после принятия соответствующего решения с указанием причины  отказа. Поступление заявления, прилагаемых  документов и материалов, передача их или оформление отказа с уведомлением заявителя фиксируются в журнале регистрации материалов по лицензированию видов деятельности. В случае регистрации регистрационный номер и дата регистрации проставляются на лицевой стороне скоросшивателя, включая оба экземпляра заявления, один экземпляр которого возвращается заявителю. Повторное рассмотрение заявления, документов и материалов производится по указанной выше процедуре с взиманием платы за рассмотрение заявления в установленном Положением размере. Регистрация и хранение документов, подтверждающих оплату за рассмотрение заявления и выдачу лицензии. Размер платы за рассмотрение заявления и выдачу лицензии устанавливается фиксированным, кратным величине минимального размера оплаты труда, определяемого законодательством Российской Федерации:  

1. за рассмотрение заявления плата взимается в размере одной десятой (1/10) установленного законом минимального размера оплаты труда;

2. за выдачу лицензии (или ее копии) плата взимается в пределах трех (3) установленных законом минимальных размеров оплаты труда.  

Взимание платы  за рассмотрение заявления производится в предварительном порядке. В  связи с вышеуказанным документ, подтверждающий оплату за рассмотрение заявления, представляется с заявлением  документ, подтверждающий оплату за выдачу лицензии, представляется заявителем до ее получения. Документы, подтверждающие оплату за рассмотрение заявления и  выдачу лицензии, регистрируются в  журнале регистрации материалов по лицензированию, а их копии хранятся в специальной папке с описью хранящихся в ней документов.  
 

Переоформление  лицензии.  

Переоформление  лицензии производится в случаях, предусмотренных  нормативным актом . Для переоформления лицензии лицензиат подает заявление  в выдавший лицензию лицензионный орган. В заявлении указывается причина, по которой необходимо переоформить лицензию. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие имевшее место изменение, а также квитанция об уплате лицензионного сбора. Заявление должно быть подано в течение 15 дней с момента происшедшего изменения.  

Заключение 

Таким образом, деятельность на основании лицензии, выданной органами исполнительной власти субъектов РФ, на территории иных субъектов  РФ может осуществляться после регистрации  таких лицензий органами исполнительной власти соответствующих субъектов  РФ. Регистрация проводится в течение 30 дней по предъявлении оригинала лицензии с проверкой, при необходимости, указанных в лицензии данных, условий  осуществления соответствующего вида деятельности и условий безопасности. О проведенной регистрации в  лицензии делается отметка о занесении  в реестр выданных, зарегистрированных, приостановленных и аннулированных лицензий. Специфической стадией  процесса экологического лицензирования является приостановление действия лицензии или ее аннулирование. Правом на такие действия наделены государственные  органы, выдавшие лицензию. Основания  для принятия решения о приостановлении  действия лицензии или ее аннулировании  предусмотрены нормативными правовыми  актами, регулирующими порядок лицензирования соответствующего вида экологически значимой деятельности. Общие основания такого рода определены в постановлении  Правительства РФ " О лицензировании отдельных видов деятельности".