Понятие системы разделения властей в государстве

§ 1. Понятие системы разделения властей  в государстве

Зачатки доктрины разделения власти замечены уже в работах выдающихся мыслителей Древней Эллады и Древнего Рима. Среди них можно выделить Аристотеля (384 — 322 г. к н.э.), Эпикура (ок. 341 — ок. 270 г. до н.э.), Полибия (ок. 201 — ок. 120 г. до н.э.). Однако авторство принадлежит двум мыслителям, которые стали предвестниками революционных изменений в своих странах: англичанину Джону Локку (1632 — 1704) и французу Шарлю Монтескье (1689 - 1755). Ш. Монтескье придал этой концепции целиком завершенный и стройный вид. И, что не менее важно, в его интерпретации концепция разделения власти получила свое отображение в конституционных актах, много из которых сохраняют свое действие и по сегодняшний день.

Среди этих актов особое внимание привлекают два: Декларации независимости Североамериканских Соединенных Штатов от 4 июля 1776 г. и  французская Декларация прав человека и гражданина 1789 года.

Американская  Декларация независимости — это  своего рода апофеоз личной воли.

"Все люди  равны от рождения, — провозглашает  Декларация, - и они наделены Творцом  определенными неотъемлемыми правами;  среди них право на жизнь,  на волю и на стремление  к счастью". Только для ограждения  и защиты этих и других прав  основывается государство. Его  власть оправданна и легитимна,  если она служит народу. Как  только государственная власть  перестает служить этой цели, служить интересам человека, она  перестает быть легитимной. Оправданий  для ее существования больше  нет.

Конечно, многое в этой Декларации продиктовано конкретными  историческими условиями. Ее положения  подтверждали справедливость войны  Североамериканских Штатов, которые  были колониями Великобритании. Сопротивление  колониальному произволу и власти, которая пренебрегала свободой, становилось не только оправданным, но и совсем правомерным. И все-таки было бы неверно сводить положение этой Декларации только к сиюминутным интересам и потребностям. Рационализм этого акта и его практическая направленность очевидны. Но главное состоит в том, что в этой Декларации, возможно, впервые в официальном документе, провозглашенные идеи справедливости освободительной борьбы.

Идеи, положенные в основу американской Декларации, пришли преимущественно из Старого  Света. Вполне естественно, что волна  освободительных революций, начатая  во Франции, несла те же идеи, которые  вдохновляли борцов за свободу и  в Новом Свете. Выдающимся документом той эпохи являлась французская  Декларация прав человека и гражданина 1789 года.

Она начинается со слов, известных каждому: "Все  люди рождаются свободными и равными  в правах". Целью "любой политической ассоциации" (то есть государства) есть представление "естественных и неотъемлемых прав человека". В небольшом по объему документе, который складывается всего из семнадцати статей, сконцентрированы важнейшие идеи и принципы, которые  не утратили своего значения и по сегодняшний  день. Декларация 1789 года является составной  частью нынешней Конституции и действующего права Франции.

Особый интерес  для выяснения того, как законодательно провозглашался и закреплялся принцип  разделения власти, представляет ст. XVI Декларации. "Любое общество, в  котором не обеспечивается осуществление  прав и не закрепляется разделение власти, — говорит эта статья — не имеет конституции".

Конечно, авторы Декларации имели в виду не просто какой-нибудь письменный текст, названный  конституцией или основным законом  государства.

Под словом "конституция" они имели в  виду демократический конституционный  порядок, основанный на признании и  реализации основных прав и свобод человека и принципа разделения властей. Только там, где эти принципы осуществлены на практике, действительная, а не фиктивная конституция. Действительный демократический конституционный правопорядок.

Обращает  на себя внимание, что Декларация в  рамках одной статьи объединяет, казалось бы, два разных принципа: гарантию прав и свобод и принципа разделения власти. На первый взгляд, может показаться, что подобное соединение случайное  или есть результат редакционной погрешности. В действительности это  не так.

Проблема  осуществления прав и свобод и  принцип разделения властей тесно  взаимозависимые. В определенном понимании  можно даже говорить об их органическом единстве.

Можно, конечно, по-разному трактовать, что представляет собой человек разумный. Создан ли он Творцом или является венцом естественной биологической эволюции. Но очевидно одно, что каждый человек, соответственно концепции, которая лежит в основе Декларации, имеет права не потому, что они дарованы государством или  какой-нибудь другой властью. Это права, которые органически присущи  человеку. Они неотъемлемые, поскольку  государство не может их отнять.

Поиск наилучших  форм организации власти, исследования механизма ее осуществления пронизывают  всю историю политической мысли. Уже в роботах Аристотеля содержатся определенные элементы договорной теории происхождения государства, выведенные из природы человека. По Аристотелю, человек — это политическое существо. А из разнообразных видов общения  логически выстраивается и его  высшая форма — политическое общество.

"...Человек  по природе своей есть существо  политическое, в силу чего даже  те люди, которые нисколько не  имеют потребности во взаимопомощи, безотчетно стремятся к общему  проживанию".

В основе государства, соответственно Аристотелю, лежит стремления к высшей организации. Но конкретные формы его организации неодинаковы. Они в решающей степени связанные  с порядком осуществления власти. В свою очередь, демократия, олигархия  и другие формы правления неизбежно  проделывают определенный цикл эволюции, которая включает зарождение, подъем и упадок. Этот своеобразный круговорот неминуем и представляет собой общий  закон развития. Древнегреческий  мыслитель старается выяснить причины  упадка и раскрыть условия, при которых  достижима максимальная стабильность государства. При этом он отходит  от чисто правовых начал и применяет, пользуясь сегодняшней терминологией, социологический подход.

В каждом государстве  есть три части населения. Это  очень богатые, очень бедные и  те, кто "стоит посредине между  теми и другими. ...Воздержание и  середина — лучше всего". Поэтому  стойким может быть лишь то государство, где доминируют средние граждане, так как они намного меньше подвергнуты распрям. Даже сама возможность  демократического порядка и его  стойкость зависят от места занимаемого  средними гражданами (по-современному — средним слоем).

"Демократии... пользуются большей в сравнении  с олигархиями безопасностью;  существование их более долговечное  благодаря наличию среднего слоя (их больше, и они более причастные к почетным правам в демократиях, чем в олигархиях). Но когда из-за отсутствия среднего слоя неимущие подавляют своей многочисленностью, государство оказывается в несчастливом состоянии и быстро идет к гибели". Слова, написанные почти две тысячи триста лет тому, звучат довольно актуально.

Аристотель, конечно, еще довольно далекий от принципа разделения власти в том  виде, как мы его знаем сегодня. Однако его соображения про сдерживающие и стабилизирующие элементы, про  опасности господства крайностей оказали  влияние на следующих мыслителей. И не случайно Монтескье настолько  интересовался работами грека.

Проблема  соотношения свободы и власти привлекает внимание видных мыслителей во все следующие столетия. В особенности  большой интерес она вызовет  у выдающихся представителей эпохи  Образования. Именно в этот период получает всестороннюю и глубокую разработку концепция договорного происхождения  государства.

Ее приверженцы  далеко не всегда одинаково подходили  к характеристике источников. Но есть что-то общее, что объединяет практически  все разнообразные концепции. Это  признания того, что естественным состоянием человека есть свобода.

Что же заставило  людей согласиться на частичное  ограничение своей воли? Есть два  типа противоречивых ответа на этот вопрос. Английский философ Томас Гоббс (1588 — 1679) и его последователи  считали, что люди в естественном состоянии находятся в состоянии  войны всех против всех по принципу "человек человеку — волк". Поэтому, чтобы не уничтожить друг друга, они должны были согласиться на ограничение своей свободы.

Принцип довольно простой: жизнь и безопасность в  обмен на свободу. "Такая власть, которая была бы способная защищать людей от вторжения чужестранцев и от несправедливостей, причиняемых людьми друг другу, и, таким образом, доставить им ту безопасность, при которой они могли бы кормиться от работ рук своих и от плодов земли и жить в благосостоянии, — считает Гоббс, — может быть сооружена только одним путем, а именно путем сосредоточения всей власти и силы в руках одного человека или у группы людей, которые большинством голосов могли бы свести все воли граждан в единую волю. ...В этом человеке или группе лиц складывается сущность государства, которое имеет потребность в следующем определении: государство есть единое лицо, ответственным за действия которого сделало себя путем взаимного договора между собою огромное великое множество людей, для того, чтобы это лицо могло использовать силу и средства всех так, как сочтет необходимым для их мира и общей защиты ".

Наилучшее государство, созданное по согласию между людьми и названное Гоббсом Левиафаном, имеет всю полноту власти. А  эта власть для ее эффективного использования  должна быть сосредоточена в руках  одной лица. Вот почему Томас Гоббс  является сторонником и защитником абсолютистской монархии.

К совсем другому, прямо противоположному, выводу приходит один из известнейших творцов и защитников теории общественного договора Жан-Жак  Руссо (1712 — 1778). Человек в его  естественном состоянии свободный  от всяких общественных связей. Однако на определенном этапе развития силы, которые противодействуют этому  естественному состоянию, начинают доминировать. Осознав это, люди добровольно  вступают в союз, укладывая общественный договор (социальный контракт). Главная  цель и назначения общественного  договора складывается в объединении, которое обеспечивает сохранение индивидуальной свободы: "Найти такую форму  ассоциации, которая защищает всею общею силой личность и имущество  каждого из членов ассоциации и благодаря  которой каждый, соединяясь со всеми, подчиняется только самому себе и  остается настолько же свободным, как  и когда-то".

Таким образом, общественный договор служит основанием возникновения и существования  государства и власти. Но настоящий  договор не только не отменяет личную свободу в пользу государства, но, напротив, служит его ограждению и  защите. В результате общественный договор становится гарантией личной свободы, а общая свобода, которая  выражается властью, есть лишь добавление индивидуальных свобод и интересов.

Разделение  власти исторически сложилось на самых ранних этапах формирования государства  и вылилось в специализацию власти разных лиц и институтов, в которой  рано обнаружились две устойчивые тенденции: концентрация власти в одних руках  или в одном институте и  потребность разделить власть, труд и ответственность. Отсюда и два  следствия, вытекающие из этого двойственного  отношения к власти: борьба за власть уже разделённых институтов и против её разделения, с одной стороны и стремление упорядочить отношения разделённых властей и избавить общество от столкновений между ними с другой.

Первое крупное  разделение власти развело политическую и религиозную власти, власть государства  и церкви. Оно же сопровождалось и длительной борьбой за унификацию власти, преобладание светской власти над религиозной, или господство церкви в светской жизни общества. Соперничество между ними продолжалось многие столетия, всё средневековье и начало Нового времени как в России, так и на Западе. Оно далеко не завершено для многих государств и обществ и поныне, при этом исход его далеко не однозначен в разных регионах мира.

Конечно же, теория разделения властей возникла не на пустом месте, она явилась логическим продолжением развития политико-правовых идей, возникших в 17 веке в Англии и Франции, теория разделения властей  стала частью начинавшей формироваться  теории правового государства.

Просвещение во Франции характеризуют как  эпоху безграничной веры в человеческий разум, в возможность перестройки  общества на разумных основаниях, как  эру крушения теологического догматизма, торжества науки над средневековой  схоластикой и церковным мракобесием. Просвещение (17 - 18 век) тесно связано  с Возрождением (13 - 15) и унаследовало от Ренессанса гуманистические идеалы, преклонение перед античностью, исторический оптимизм, свободомыслие. Однако, идеология Просвещения возникла на более зрелой стадии формирования капиталистического уклада и антифеодальной борьбы. Поэтому просветительская критика феодализма была острее и глубже ренессансной, затрагивала всю структуру общества и государства. Идеологи Просвещения поставили вопрос о практическом устройстве будущего общества, считая краеугольным его камнем политическую свободу гражданское равенство, поэтому их критика была направлена не только против деспотизма церкви, но и против деспотизма абсолютной монархии. Они выступили против всего феодального строя с его системой сословных привилегий.

В 17 и 18 столетиях  во Франции систематически происходят массовые восстания в деревнях и  городах. Если крестьяне и ремесленники выступали против феодально-крепостнического режима при помощи методов непосредственной расправы с привилегированными сословиями дворянством и духовенством, то буржуазия  была неоднородна и её наиболее зажиточная торгово-промышленная и финансовая верхушка, связанная экономически с  абсолютистским государством, предпочитала умеренную оппозиционную деятельность.

В предреволюционный  период буржуазные идеологи, действительно  враждебные феодальному строю, придавали  особое значение идейной борьбе умов.

Рассматривая  истоки теории разделения властей, равно  как и процесс ее становления  и развития, в юридической литературе совершенно справедливо указывается  на то, что, несмотря на общность многих положений, высказанных Монтескье  в отношении рассматриваемой  теории, учение Монтескье о разделении властей "обладало значительной новизной по сравнению с предшествующими  концепциями".¹

В чем это  проявлялось? Во-первых, в том, что  Монтескье соединил либеральное  понимание свободы с идеей  конституционного закрепления механизма  разделения властей. Свобода, доказывал  просветитель, "устанавливается  только законами и даже законами основными".² А во-вторых, в том, что он более определенно высказался за включение в состав властей, подлежащих разграничению, судебных органов. Система государственного управления, построенная на основе принципа разграничения властей, в первую очередь законодательной и исполнительной власти, дополнялась у Монтескье принципом независимости судей.

Рассмотренная им триада в виде законодательной, исполнительной и судебной властей со временем стала  классической формулой теории конституционализма.

Существует  три рода власти: законодательная, исполнительная и судебная, которые должны быть распределены между разными государственными органами. Если же в руках одного органа сконцентрируется власть, различная  по своему содержанию, то появится возможность  для злоупотребления этой властью, а следовательно, свободы граждан будут нарушаться. Каждая ветвь власти предназначена для осуществления определенных функций государства. Основное назначение законодательной власти - "выявить право и сформулировать его в виде положительных законов, обязательных для всех граждан...". "Исполнительная власть в свободном государстве предназначена для исполнения законов, устанавливаемых законодательной властью". "Задача судей в том, чтобы решения и приговоры" всегда были лишь точным применением закона. Судебная власть карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. "Однако, "хотя органы власти действуют самостоятельно, речь идет не об абсолютном обособлении, а лишь об относительной их самостоятельности и одновременном тесном взаимодействии друг с другом, осуществляемом в пределах их полномочий". ³

Должна действовать  система сдержек и противовесов, дабы власти контролировали действия друг друга. "Взаимовлияние законодательной  и исполнительной властей гарантирует  реальность права, которое, в конечном счете, отражает компромисс сталкивающихся воль и интересов различных социальных слоев и сил... За нарушение законов  министры могут быть привлечены законодательным  собранием к ответственности. В  свою очередь, исполнительная власть в  лице государя сдерживает от произвола  законодательную власть, будучи наделена правом налагать вето на решения законодательного собрания, устанавливает регламент его работы и распускает собрание...".⁴ Безусловно, сейчас предусмотрен намного более разнообразный и эффективный механизм "сдержек и противовесов", чем тот, который мы видим в трудах Ш. Монтескье, однако уже в его работах были заложены основные принципы и институты, посредством которых взаимодействуют органы государственной власти. Монтескье писал, "законодательная власть ограничивается референдумом, президентским правом вето, Конституционным Судом, а внутренним ее ограничением является двухпалатное построение Парламента". "Исполнительная власть ограничена ответственностью перед Парламентом и подзаконным характером издаваемых ею нормативных актов; должна сохраняться также внутренняя разделённость между Президентом и Правительством, федеральной и региональной властью. Судебная власть подчинена Конституции и закону, а ее внутреннее разделение воплощается в том, что Конституционный Суд выделяется из всей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системы специальных судов, мировых судей". ⁵

Однако, в конституционном проекте Монтескье недостаточно четко проводится идея равновесия властей. Законодательная власть явно играет доминирующую роль, исполнительную власть Монтескье называет ограниченной по своей природе, а судебную - вообще полу властью. Думается, все это было не столь актуально во времена Монтескье, сколь актуально было следующее положение теории разделения властей: определенная ветвь власти должна представлять интересы определенной социальной группы. Судебная власть представляет интересы народа, исполнительная - монарха, верхняя палата законодательного собрания (предусмотренная конституционным проектом Монтескье) - аристократии, нижняя палата собрания - интересы народа. Таким образом, мы видим стремление достигнуть компромисса в борьбе буржуазии и приверженцев абсолютизма.

Позднее теория разделения властей получила сильное  практическое и теоретическое развитие. Прежде всего, следует упомянуть  труды Ж.-Ж. Руссо. В отличие от Монтескье, Руссо считал, что законодательная, исполнительная и судебная власти - особые проявления единой власти народа. После этого "тезис о единстве власти использовался разными силами. При этом следует отметить, что  речь идет не только о власти определенной социальной общности, даже если это  компромисс различных классов, совместно  осуществляющих политическое господство, политическое руководство обществом, но и об известной степени организационного единства: все органы государства  проводят, в конечном счете, общую  политическую линию, определяемую носителем  реальной власти, и как правило, строятся по вертикали".⁶ Точка зрения Руссо отвечала требованиям времени и обосновывала революционные процессы во Франции конца 18 века; если Монтескье пытался найти компромисс, то Руссо обосновывал необходимость борьбы с феодализмом.

По мнению Руссо, суверенитет неотчуждаем, един и неделим. Исходя из этого, он критикует  идею разделения властей Монтескье, а также тех политиков, которые "разделяют суверенитет в его  проявлениях". Они, как отмечает Руссо, разделяют его на силу и на волю, на власть законодательную и на власть исполнительную; на право облагать налогами, отправлять правосудие, вести  войну, на управление внутренними делами и на полномочия вести внешние  сношения; они-то смешивают все эти  части, то отделяют их друг от друга; они  делают из суверена какое-то фантастическое существо, сложенное из частей, взятых с разных мест.

С точки зрения Руссо, те права, которые нередко  принимают за части суверена, на самом деле все ему подчинены  и всегда предполагают наличие единой высшей воли, гегемонию верховной  власти, которую нельзя разделить, не уничтожив. "Если вся власть оказывается в руках одного человека - тогда частная воля и воля корпоративная полностью соединены и, следовательно, последняя достигает той наивысшей степени силы, какую она только может иметь. Наиболее активным из Правительств является правление единоличное".⁷

В идее Монтескье  о взаимном сдерживании обособленных и противопоставленных друг другу  властей Руссо видел нежелательные  крайности, которые ведут к их враждебным отношениям, дают силу частным  влияниям или ведут даже к раздроблению государства. Отвергая идею разделения властей в трактовке Монтескье, автор "Общественного договора" вместе с тем признает необходимость  разделения государственных функций  и разграничения органов, представляющих в пределах своей компетенции  государственную власть.

Законодательная власть у него тесно связана с  суверенитетом. Это – воля всего  суверенного народа и потому должна регулировать вопросы общего характера, касающиеся всех. Народ, повинующийся законом становиться их творцом. Но "как может слепая толпа, которая  часто не знает, чего она хочет, ибо  редко знает, что ей на пользу, сама совершить столь великое и  столь трудное дело, как создание системы законов?".⁸ Для того, чтобы законы согласовывали в себе волю и разум, были мудрыми, нужен "поводырь", т.е. законодатель, являющийся лишь агентом воли и придающий ей законченную юридическую силу. "Законодатель – во всех отношениях человек необыкновенный в государстве… Это – не магистратура; это не – суверенитет… Это – должность особая и высшая, не имеющая ничего общего с властью человеческой. Ибо если тот, кто повелевает людьми, не должен властвовать над законами, то и тот, кто властвует над законами, также не должен повиливать людьми. Иначе его законы орудия его страстей, часто лишь увеличивали бы совершенные им несправедливости; он никогда не мог бы избежать того, чтобы частные интересы не искажали святости его сознания".⁹ Руссо признает, что тот, кто формулирует закон, знает лучше всех, как этот закон должен приводиться в исполнение и истолковываться. Казалось бы, поэтому не может быть лучшего государственного устройства, чем то, в котором власть исполнительная соединена с законодательной. Тем не менее, автор делает вывод, что во избежание влияния частных интересов на общественные дела необходимо, чтобы превращением закона, как общего правила, в акты индивидуального характера занималась особая правительственная (или исполнительная) власть.

Исполнительная  власть "как сила политического  организма" устанавливается решением суверенного народа, а потому выступает  только в качестве его доверенного  слуги. Народ поручает осуществление  этой власти конкретным уполномоченным лицам, которые должны действовать  в строгих рамках закона и подлежат неусыпному контролю со стороны верховной  законодательной власти. Более того, полномочия исполнительной власти исчезают сами собой, как только народ на законном основании собрался в качестве суверена для ведения своих дел.

Отсюда видно, что, проводя различие между законодательной  и исполнительной властью, Руссо  ни в коем случае не допускает независимость  правительства от народа-законодателя.

Руссо исходит  из того, что равновесие сфер власти в государстве, их согласованная  деятельность должны обеспечиваться не обособлением или противопоставлением  их друг другу, не с помощью взаимных сдержек и противовесов, как это  предлагал Монтескье, а благодаря  преобладанию верховной законодательной  власти, воплощающей суверенитет  народа.

Любая власть, любая система законов должна обеспечивать гражданам максимум свободы  и равноправия. "К свободе, –  поскольку всякая зависимость от частного лица настолько же уменьшает  силу Государства; к равенству, потому что свобода не может существовать без него".¹⁰

Руссо не настаивает на той или иной форме государственного правления. Он считает, например: республиканско-демократическое  устройство годным исключительно для  маленьких национальных территорий, вроде его родной Женевы; для средних  по величине государств он предпочитает аристократическую республику, а  для государств больших и могущественных – монархию. Во всех этих случаях  для Руссо важна не форма, а  существо власти, ее природа и характер ее отношений с населением.

Принцип разделения властей отнесен к числу основных конституционных принципов всех современных демократических государств. Это вовсе не означает, что он обязательно упоминается в тексте основного закона. Этот принцип находит  свое отражение в построении механизма  осуществления власти. А реальность существования разделения властей  подтверждается (или опровергается) практикой формирования и функционирования последнего.

Составными  частями механизма власти повсеместно  признаётся законодательная, исполнительная и судебная власти, каждая из которых, воплощая единство власти, принадлежащей  народу, остается самостоятельной.

Во всех странах  демократии существуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако способы их разделения и взаимодействия далеко не одинаковы. Иначе говоря, принцип один, а способы его  реализации различны. В каждой стране государственный механизм отличается несомненной спецификой и многочисленными  особенностями.

Конкретное претворение  в жизнь принципа разделения властей  зависит от воздействия многочисленных факторов. Среди них можно отметить такие, как исторические особенности  становления и эволюции государства, уровень социально-экономического развития, естественно-географические условия существования, этнонациональный состав населения и многие другие.

Можно выделить этнонациональный состав, так как от этнонационального фактора зависит претворение в жизнь принципа разделения властей. Так же можно выделить социально-экономический уровень развития общества. Еще одно важное значение имеет расстановка политических сил в стране. Практика показывает, что очень часто те или иные положения, зафиксированные в конституции, могут по-разному трактоваться и применяться в зависимости от того, что собой представляет партийная система страны, и какие именно политические партии находятся у власти.

¹ История политических и правовых учений / Под ред. О.Э. Лейста. -М.,1997. С. 233

² Ш. Монтескье Избранные произведения.- М., 1955. С. 289

³ Ш. Монтескье Избранные произведения.- М., 1955. С. 289

⁴ Там же С.289.

⁵ Там же С. 290.

⁶ Венгеров А.Б. Теория государства и права.- М., 1998, С. 33-36.

⁷ Жан-Жак Руссо Трактаты. -М.,1969.С.199

⁸ Там же с.201

⁹ Там же С.357

¹⁰ Жан-Жак Руссо Трактаты.- М.,1969.С.204