Понятие, виды и задачи экологического контроля

     Понятие, виды и задачи экологического контроля

     Экологический контроль - важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных  воздействий, функция государственного управления и правовой институт права  окружающей среды. Основываясь на роли экологического контроля в механизме  охраны окружающей среды, его можно  оценивать как важнейшую правовую меру. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов  права окружающей среды к исполнению экологических требований. Меры юридической  ответственности за экологические  правонарушения применяются либо в  процессе экологического контроля, либо с привлечением иных государственных  органов.

     Ранее подчеркивалось, что функция экологического контроля выполняется и при осуществлении  иных правовых мер обеспечения рационального  природопользования и охраны окружающей среды - экологического нормирования, экологической экспертизы, экологического лицензирования, экологической сертификации. Но в рамках всех этих направлений  деятельности экологический контроль, т.е. обеспечение выполнения эколого-правовых требований, осуществляется объективно, попутно, применительно к каждому  из названных видов деятельности. Реализация любой из таких мер, как  и проведение экологического контроля, представляет собой целенаправленную деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной для их процедуры, на основе специальных правовых норм.

     Представляется  необоснованным включение в систему  экологического контроля государственной  службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды (ст. 68 Закона «Об  охране окружающей природной среды»), поскольку наблюдение - самостоятельная  функция государственного управления охраной окружающей среды. Причем в  отличие от государственной экологической  экспертизы или экологического лицензирования, выполняющих функции контроля, мониторинг не выполняет такой функции, мониторинг - пассивная функция государственного управления, в рамках которой не реализуются государственно-властные полномочия, государственное принуждение.

     Российское  административное право выделяет два  вида контрольной деятельности - контроль и надзор. Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил*. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан.

     При этом некоторые государственные  органы осуществляют одновременно и  контроль, и надзор. Различие между  этими видами деятельности уловить  трудно. Так, в соответствии с Законом  РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обеспечении  единства измерений»* таким органом  является Государственная метрологическая  служба Госстандарта России. Государственный метрологический контроль и надзор имеет целью проверку соблюдения метрологических правил и норм, которые распространяются, в частности, и на охрану окружающей среды (ст. 12 Закона).  

     Экологический контроль как правовая мера выполняет  ряд функций - предупредительную, информационную и карательную.

     Роль  предупредительной функции заключается  в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке соблюдения ими правовых экологических  требований, заинтересованы в выполнении законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция  связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и  лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется  в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных  законодательством санкций по результатам  соответствующих проверок.

     В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный. Критериями такой классификации являются субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

     ____________________________

     * Алехин А.П., Козлов  Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть II. М., 1995. С. 252.

     * ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 23. Ст. 811. 

     Государственный экологический контроль

     Задачей государственного экологического контроля является обеспечение выполнения правовых требований по рациональному использованию  природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями  и гражданами, которым такие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер.

     Существенной  особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется  от имени государства. Осуществляемый в рамках экологической функции  государства государственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально государственный  экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс  исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления  экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов - прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия).

     Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и  текущего. Задачей предупредительного контроля является недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стадиях планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

     Соответственно  подразделению органов государственного управления природопользованием и  охраной окружающей среды на органы общей и специальной компетенции  государственный экологический  контроль можно подразделить на общий  и специальный (надведомственный). Общий экологический контроль осуществляется органами общей компетенции, специальный - органами специальной компетенции. Подразделение государственного экологического контроля на общий и специальный предопределяет специфику форм и способов его проведения.

     Государственный экологический контроль проводится на определенных принципах. Основные из них - законность, объективность, разделение хозяйственных и контрольных  функций. Принцип законности проявляется  в том, что такой контроль могут  проводить лишь уполномоченные органы в пределах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми  актами. Объективность основывается на достоверных данных о деятельности контролируемого объекта. Принцип  разделения хозяйственных и контрольных  функций характерен лишь для специально уполномоченных органов государственного экологического контроля. Он носит  в основном доктринальный характер и в законодательстве прямо не закреплен. Его суть заключается  в том, что функция проведения специального государственного экологического контроля не может возлагаться на органы, эксплуатирующие природные  ресурсы.

     Правовые  основы организации и осуществления  государственного экологического контроля установлены Конституцией РФ, законами, регулирующими статус Президента РФ, Правительства России и правительств субъектов РФ, экологическим законодательством, а также рядом специальных  подзаконных актов. Законом «Об  охране окружающей природной среды» (ст. 68, 70) определены задачи, органы государственного экологического контроля, а также  полномочия должностных лиц этих органов (ст. 68, 70). Задачи и органы государственного контроля за использованием и охраной природных ресурсов определяются соответствующими природоресурсными актами. К специальным актам в рассматриваемой сфере относятся:

• Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и его территориальных органов, утвержденные приказом Минприроды России от 17 апреля 1996 г.;
• Порядок осуществления государственного экологического контроля за охраной окружающей природной среды и соблюдением требований экологической безопасности при производстве, использовании, хранении, захоронении радиоактивных материалов и источников ионизирующего излучения, утвержденный приказом Минприроды России от 8 октября 1993г.;
• приказ Минприроды России от 23 июля 1996 г. «О совершенствовании технического и методического обеспечения экологического контроля и использования новых экономических механизмов при осуществлении природоохранной деятельности»;
• Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»;
• Положение о порядке осуществления государственными органами управления лесным хозяйством государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 мая 1994г.;
• Положение об органах государственного геологического контроля Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 20 ноября 1995 г.;
• Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г.;
• Соглашение о взаимодействии органов Минприроды России и Роскомнедра в части государственного контроля за охраной окружающей природной среды на объектах недропользования, утвержденное Минприроды России и Роскомнедра от 27 марта 1995 г.;
• Инструкция о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции Госстроя России, утвержденная приказом Госстроя России от 2 марта 1994 г.;
• Положение о порядке осуществления в г. Москве экологического контроля автотранспортных средств с введением экологического сертификата автотранспортного средства единого образца, утвержденное постановление правительства Москвы от 18 июня 1996 г., и др.

     Государственный общий экологический  контроль

     Государственный общий экологический контроль проводится Президентом России, Федеральным  Собранием РФ, представительными  органами субъектов РФ, Правительством РФ, правительствами субъектов РФ, администрацией субъектов РФ и органами местного самоуправления.

     Полномочия Президента России как главы государства по проведению экологического контроля регулируются Конституцией РФ, другими актами. Такой контроль проводится в форме непосредственного контроля Президента РФ и опосредованного - через подразделения его администрации*. 

     Непосредственный  контроль Президент РФ осуществляет через подбор и расстановку на федеральном уровне кадров, имеющих  отношение к решению экологических  проблем в стране. По представлению  Председателя Правительства РФ он назначает  на должности министров, председателей  государственных комитетов, руководителей  федеральных служб. При этом в  соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных  органов исполнительной власти»  ряд федеральных органов, выполняющих, в частности, природоохранные функции, подчинен и подотчетен Президенту РФ. Это - МВД РФ, Федеральная пограничная  служба России, Федеральная служба безопасности России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

     Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, что позволяет  ему контролировать обоснованность и целесообразность принятия экологически значимых решений.

     Президентский контроль реализуется также через  Контрольное управление Президента РФ и его территориальные подразделения (окружные инспекции), полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации. От имени и по поручению Президента РФ Контрольное управление осуществляет контроль за исполнением федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  РФ Конституции РФ, законов, указов и распоряжений Президента РФ. Свои задачи Контрольное управление решает посредством проверок. По их результатам  оно вправе вносить Президенту РФ предложения, направлять предписания  руководителям федеральных органов  и главам исполнительной власти субъектов  РФ об устранении выявленных нарушений, а также направлять соответствующие  материалы в Прокуратуру РФ и  контрольные органы.

     Хотя  государственный экологический  контроль осуществляется преимущественно  в системе органов исполнительной власти, федеральное Собрание РФ, представительные органы субъектов РФ также обладают рядом имеющих отношение к охране окружающей среды контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией России, конституциями (уставами) субъектов РФ. Контроль органов представительной власти проводится с соблюдением ст.10 Конституции РФ о самостоятельности органов всех трех ветвей власти.

     На  федеральном уровне контрольные  полномочия принадлежат главным  образом Государственной Думе. Они  проявляются в том, что Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства России и решает вопрос о доверии Правительству  РФ. Весьма значимым может быть контроль Государственной Думы за деятельностью  Правительства РФ при формировании бюджета. В соответствии с Законом  «Об охране окружающей природной  среды» финансирование природоохранных  мероприятий должно предусматриваться  в государственном бюджете отдельной  строкой. Контроль за выполнением этого  требования - задача Государственной  Думы. Важным является также контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды: он относится  к совместному ведению обеих  палат Федерального Собрания РФ. На регулярной основе такой контроль от имени Федерального Собрания РФ осуществляет специально созданный орган - Счетная  палата. Контрольная деятельность Счетной  палаты регулируется Федеральным законом  от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации»*. Она, в частности, проводит оперативный контроль за исполнением  федерального бюджета в отчетном году; комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета и др. (ст. 9 названного Федерального закона). 

     Контрольные полномочия представительных органов  субъектов РФ, как правило, шире федеральных. Так, согласно конституциям республик  Татарстана и Башкортостана представительные органы являются высшими законодательными и контрольными органами. Они контролируют деятельность всех подотчетных им государственных  органов, каковыми являются, в частности, правительства.

     Государственный общий экологический контроль осуществляют также органы исполнительной власти общей компетенции - Правительство РФ, правительства субъектов Федерации. Экологический контроль проводится ими путем заслушивания на своих заседаниях отчетов и докладов руководителей государственных структур исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды; контроля за исполнением законов, иных нормативных правовых актов в данной сфере соответствующими органами исполнительной власти; отмены принимаемых министерствами и ведомствами актов, если они противоречат Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям правительств.Администрации краев, областей и других субъектов РФ осуществляют контроль за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды, радиационным состоянием территорий, соблюдением утвержденных проектов строительства, состоянием учета и отчетности на предприятиях и в организациях, находящихся в собственности субъекта РФ.

     ___________________________

     * Алехин В.П, Козлов  Ю.М. Указ. соч. С. 243-244.

     * СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167. 

     Государственный специальный экологический  контроль

     Государственный специальный (надведомственный) экологический контроль проводится преимущественно органами надведомственной компетенции. Данный вид контроля характеризуется, во-первых, тем, что эти органы в пределах своей компетенции контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, а также граждан по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Во-вторых, между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность*. 

     Круг  органов, уполномоченных на проведение государственного надведомственного экологического контроля, широк. В систему таких органов входят специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов:

• Государственный комитет РФ по охране окружающей среды;
• Министерство природных ресурсов РФ;
• Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству;
• Федеральная служба лесного хозяйства России.

     Специально  уполномоченные органы проводят государственный  экологический контроль в форме  предупредительного и текущего. При  этом предупредительный контроль осуществляется применительно к различным видам  экологически значимой деятельности и  различными способами. Основными из них являются согласования с природоохранительными  органами, дача ими заключений на проекты  решений. Так, в соответствии со ст. 65 ЛК РФ места строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство  лесов, согласовываются с органом  государственной власти субъекта РФ и соответствующим территориальным  органом федерального органа управления лесным хозяйством с обязательным проведением  государственной экологической  экспертизы. Согласно ст. 25 Закона «0 недрах», проектирование и строительство  промышленных комплексов и других хозяйственных  объектов разрешается только после  получения заключения федерального органа управления государственным  фондом недр или его территориального подразделения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Эффективным  способом проведения превентивного  экологического контроля может служить  участие представителей специально уполномоченных государственных органов  в области охраны окружающей среды  в государственных приемочных комиссиях.

     К специфическим способам осуществления  предупредительного экологического контроля относится также проведение государственной  экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, что представляет собой проверку ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству (ст. 80 ВК РФ).

     Полагаем  необходимым отметить, что не можем  рассматривать государственную  экологическую экспертизу, экологическое  лицензирование, экологическую сертификацию как способы проведения экологического контроля, хотя и подчеркиваем, что  все названные меры служат правовыми  средствами, имеющими целью обеспечить выполнение правовых экологических  требований. Но, как отмечалось, это - самостоятельные функции государственного управления, осуществляемые разными  структурными подразделениями в  системе специально уполномоченных органов, имеющие собственные правовые основы и собственные процедуры. Не случайно в соответствии с Положением о государственной экологической  экспертизе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г., контроль за исполнением требований заключения государственной экологической  экспертизы осуществляют органы государственного экологического контроля. Федеральный  закон «Об экологической экспертизе»  предусматривает в п. 6 ст. 18, что  для осуществления соответствующих  контрольных функций информация о заключении государственной экологической  экспертизы направляется территориальным  специально уполномоченным на то государственным  органам в области охраны окружающей природной среды (в случае проведения государственной экологической  экспертизы федеральным специально уполномоченным государственным органом  в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов  Федерации и органам местного самоуправления, а в случаях, определяемых специально уполномоченным государственным  органом в области экологической  экспертизы, - банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной  экологической экспертизы. И именно в этом проявляется предупредительный  характер государственного экологического контроля.

     Текущий государственный экологический  контроль осуществляется специально уполномоченными  органами на стадии эксплуатации предприятий  и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

     Поскольку в систему специально уполномоченных органов управления природопользованием  и охраной окружающей среды входит ряд министерств и ведомств, необходимо выяснить, в каких сферах они осуществляют контроль.

     В соответствии с постановлением Правительства  РФ от 25 октября 1996 г. «Вопросы Государственного комитета РФ по охране окружающей среды» на данный Комитет возложено осуществление  государственного экологического контроля. Что понимается под экологическим  контролем? Его содержание определяется Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 70). Это - проверка выполнения планов и мероприятий  по охране природы, рациональному использованию  природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдению требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной  среды. Таким образом, Госкомэкология России и ее территориальные органы призваны осуществлять государственный контроль не только за охраной окружающей среды, но и за рациональным использованием природных ресурсов и охраной отдельных природных ресурсов. Контроль за использованием и охраной отдельных природных ресурсов осуществляется также природоресурсными государственными органами. Тем самым Правительство РФ планирует дублирование государственного экологического контроля. Однако при этом им не регулируются отношения по координации осуществления государственного экологического контроля в системе специально уполномоченных государственных органов.

     Наряду  с Законом «Об охране окружающей природной среды», основным нормативным  документом, регулирующим контрольную  деятельность Госкомэкологии РФ, являются Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации* и его территориальных органов, утвержденные приказом Минприроды России от 17 апреля 1996 г.  

     В части осуществления экологического контроля главной задачей Госкомэкологии является обеспечение соблюдения всеми юридическими и физическими лицами (в том числе должностными лицами, гражданами, лицами, не имеющими гражданства, и иностранными лицами) требований природоохранительного законодательства, нормативных правовых актов, экологических норм, правил и других нормативных документов по охране окружающей среды. Для повышения эффективности государственного экологического контроля Госкомэкология России при его осуществлении в пределах своей компетенции обеспечивает:

• координацию деятельности специально уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей среды и их территориальных органов в части осуществления ими государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов и координацию деятельности других министерств и ведомств и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством решают вопросы в области охраны окружающей среды. Координация контрольной деятельности Госкомэкологии РФ с другими государственными органами регулируется специальными актами, к примеру Соглашением о взаимодействии органов Минприроды России и Роскомнедра в части государственного контроля за охраной окружающей природной среды на объектах недропользования, утвержденное Минприроды РФ и Роскомнедра от 27 марта 1995 г.;
• взаимодействие с органами Госсанэпиднадзора, МВД РФ, Прокуратуры РФ, другими заинтересованными министерствами и ведомствами, а также с общественными объединениями.

     На  государственных инспекторов по охране природы Госкомэкологии России и его территориальных органов при осуществлении государственного экологического контроля возложены следующие обязанности:

• самостоятельно или во взаимодействии с должностными лицами министерств, ведомств, их территориальных органов, выполняющих функции по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов, и с привлечением в установленном порядке специалистов по вопросам охраны окружающей природной среды систематически осуществлять проверки хозяйственной и иной деятельности юридических, физических и должностных лиц по соблюдению ими экологических требований;
• принимать меры по предотвращению и устранению экологических правонарушений и их негативных последствий, привлечению в установленном порядке юридических и физических лиц к ответственности за нарушение экологических требований;
• осуществлять сбор информации о состоянии и изменениях окружающей природной среды, необходимой для организации и осуществления государственного экологического контроля, анализировать и проверять ее достоверность; вносить в установленном порядке предложения по оздоровлению и улучшению качества окружающей природной среды и повышению эффективности государственного экологического контроля.

     Важнейшим условием решения задач, возложенных  на органы государственного экологического контроля, служит наличие достаточного объема правомочий государственных  инспекторов по охране природы. Наиболее важные их правомочия предусмотрены  Законом «Об охране окружающей природной  среды» (ст. 70). Некоторыми дополнительными  правами наделяют их Правила осуществления  государственного экологического контроля должностными лицами Госкомэкологии России и его территориальных органов. Так, при осуществлении государственного экологического контроля инспектора в пределах своей компетенции имеют право: