Понятия, принципы и цели размещения государственных и муниципальных заказов

РАНХиГС              Южно-Российский институт-филиал

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО  ХОЗЯЙСТВА                                                      Центр повышения квалификации

И   Г О С У Д А Р С Т В Е Н Н О Й    С Л У Ж Б Ы

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ                                        Сектор обучения в сфере размещения заказов и                                                                                                                                      

                                                                                                                                                                      проведения торгов

Повышение квалификации по программе

«УПРАВЛЕНИЕ ЗАКУПКАМИ В КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРАКТНЫХ

УПРАВЛЯЮЩИХ»

Тема:  Понятия, принципы и цели размещения государственных и                                         муниципальных      заказов.

 Работу выполнила: Порохня Наталья Ивановна

г. Ростов-на-Дону

2013

Понятие, принципы и особенности размещения заказов  для государственных и муниципальных  нужд субъектами малого предпринимательства.

Принятие 5 апреля 2013 года закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в  сфере закупок товаров, работ, услуг  для обеспечения государственных  и муниципальных нужд» ознаменовало собой ключевой этап реформирования современной системы государственных  и муниципальных закупок в  России. Данный закон, который вступит  в силу 1 января 2014 года, призван регламентировать отношения в сфере закупок  товаров, работ и услуг для  обеспечения государственных и  муниципальных нужд, а также устранить  те существенные недочеты, которые  имеют место в действующем  законодательстве. В данной ситуации особую актуальность приобретает сравнительный  анализ принятого закона с действующим  в настоящее время законом  № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг  для государственных и муниципальных  нужд».

В соответствии со ст.5 Федерального закон РФ "О размещении заказов  на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд" от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ (далее - Закон) [1] под размещением  заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных  или муниципальных нужд понимаются действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях  заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных или муниципальных нужд.

Существует несколько  определений к понятию государственный  заказ:

           1. государственный заказ - выдаваемый государственными органами и оплачиваемый из средств государственного бюджета заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство;

            2. государственный заказ - совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств государственного бюджета;

3. государственный заказ  - предложение, даваемое уполномоченной  государственной организацией другой  организации-поставщику о поставке  товаров, работ, услуг для федеральных  и региональных государственных  нужд.

Под муниципальным заказом, в свою очередь, понимают заказ со стороны органов местного самоуправления и уполномоченных ими муниципальных  учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных  с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных  полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. [2]

Закон о государственных  поставках не охватывает случаи поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг  для государственных и муниципальных  нужд, не превышающих установленного Центральным банком РФ предельного  размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной  сделке. В настоящий момент этот предел равен 100 000 руб. [3] В этих случаях  возможно заключение договоров не только без проведения конкурсов, аукционов, но и без проведения котировок. Несмотря на то, что на практике в этих случаях  стороны не заключают договоры, а  проводят оплату на основании выставленных счетов, такие договоры по смыслу статей 161, 124 Гражданского кодекса Российской Федерации [4] всегда должны заключаться  в письменной форме.

Участниками отношений по размещению заказов для публичных  нужд выступают: государственные и  муниципальные заказчики, уполномоченные органы, комиссия по размещению заказов, участники размещения заказов, а  в некоторых случаях - специализированные организации.

Государственные и муниципальные  заказчики - органы государственной  власти Российской Федерации или  органы государственной власти субъектов  Федерации, органы местного самоуправления, а также уполномоченные указанными органами на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств.

Функции заказчиков могут  осуществлять уполномоченные органы - специально образованные федеральные  органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления для  осуществления функций по размещению заказов для публичных нужд. Например, в Самарской области на уровне субъекта Федерации образовано главное  управление организации торгов Самарской  области, ранее - фонд имущества Самарской  области. [5] Однако непосредственное подписание контрактов по заказам для публичных  нужд осуществляется исключительно  заказчиками. [1]

Специализированные организации - юридические лица, привлекаемые для  осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов. Эти  организации действуют от имени  и в интересах заказчиков, соответственно права и обязанности по этим действиям  возникают лишь у заказчиков или  уполномоченных органов. Ответственность  за деятельность специализированных организаций  солидарно несут заказчики и  уполномоченные организации [1].

Это позволяет сделать  вывод, что специализированные организации  обладают статусом поверенного и  действуют по модели договора поручения, либо в качестве агента по агентскому договору, построенного по модели договора поручения [4]. Выбор специализированной организации осуществляется заказчиком исключительно путем проведения торгов.

Комиссии по размещению заказов - образуемая заказчиком, уполномоченным органом конкурсная, аукционная, котировочная комиссия. В полномочия конкурсной комиссии входит отбор участников конкурса, вскрытие конвертов, рассмотрение и  оценка заявок, определение победителя, ведение протокола. В полномочия аукционной комиссии входит рассмотрение заявок на участие в аукционе, отбор  участников, ведение протокола. В  полномочия котировочной комиссии входит отбор участников, ведение протокола, рассмотрение и оценка заявок, определение  победителя в запросе котировок [1]. Допускается организация единой комиссии, осуществляющей функции конкурсной, аукционной, котировочной комиссий.

В статье 8 Закона [1] указывается, что участниками размещения заказа являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Ими могут быть любые  юридические лица независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места  нахождения, места происхождения  капитала или любые физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Исходя из этого, участниками  размещения заказов могут выступать  потенциальные поставщики, исполнители, подрядчики, готовые выполнить обязательства  по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для публичных  нужд и заявляющие свое участие в  размещении заказа. Ограничение участия  в размещении заказов может быть установлено лишь федеральными законами.

Участники должны отвечать следующим основным требованиям:

1.Соответствовать законодательным требованиям к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, являющиеся предметом торгов;

2.Не находиться в стадии ликвидации или банкротства;

3.Не быть подвергнутыми приостановлению деятельности в порядке, установленном административным законодательством;

4.Не иметь задолженности по начисленным налогам, сборам, иным обязательным платежам в бюджет или государственные внебюджетные фонды за прошедший год в размере более 25% балансовой стоимости активов;

5.Обладать в случае необходимости исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, если исполнение контрактов приводит к приобретению заказчиками прав на объекты интеллектуальной собственности;

6.Не быть включенными в реестр недобросовестных поставщиков, где учитываются участники, уклонившиеся от заключения государственного или муниципального контракта, либо участники, контракты с которыми расторгнуты в связи с существенным нарушением ими контрактов. [1]

Дополнительные требования к участникам - наличие необходимых  производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов - могут устанавливаться  Правительством РФ исключительно в  отношении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для  нужд обороны и безопасности страны. Основу системы удовлетворения государственных  нужд с помощью конкурсных процедур составляют определенные принципы, которые  можно разделить на две группы.

Первую группу принципов  составляют так называемые “свойства  торгов”, т.е. без них будет под  вопросом само существование конкурсной системы.

а) Прозрачность (гласность) подразумевает широкую доступность  информации об объявлении торгов, об их ходе и результатах, о нормативно - правовой базе закупок.

б) Равенство (справедливость) подразумевает, что условия проведения конкурсов, критерии и порядок определения  победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы. Кроме того, эти условия не должны меняться в ходе непосредственного  проведения торгов. Категорическим требованием  является недопущение дискриминационных  мер в отношении к какому-либо из участников. Также подразумевается правовое равенство заказчика и поставщиков.

в) Ответственность означает взаимное выполнение обязательств сторонами друг перед другом при осуществлении закупки, а также законность и цивилизованность построения договорных отношений.

Вторая группа принципов  связана с затратами (издержками), возникающими в ходе конкурсного  размещения заказов и выполнения других процедур, связанных с государственными закупками. Используя данные принципы, можно оценить правильность организации  закупок.

а) Экономичность означает, что затраты на организацию и  проведение конкурсных торгов, при  соблюдении необходимых норм и процедур, включая безусловное обеспечение  гласности, равенства и ответственности, должны быть минимально возможными. Особо  следует подчеркнуть, что снижение затрат должно происходить за счет улучшения управления организацией и проведением торгов.

б) Эффективность является основным критерием результативности проведения закупок. Эффективность  закупки может быть достигнута за счет внедрения конкуренции на рынок. Учитывая специфику рынка государственных  закупок, конкуренция может быть внедрена путем проведения конкурсов (торгов), в которых может принять  участие любой желающий. Она подразумевает  осуществление закупки требуемой  продукции с максимальной выгодой  для покупателя, в качестве которого выступает государство. Причем для  государства выгода может быть прямая (экономия средств) и косвенная (борьба с коррупцией, стимулирование конкуренции, поддержка собственных товаропроизводителей, расширение налоговой базы и т.д.). [6]

Механизм осуществления  контрольных действий включает:

1. Проверку своевременного  проведения конкурсов в соответствии  с извещениями, опубликованными  в СМИ.

2. Проверку соблюдения  организаторами конкурсов требований, предусмотренных в конкурсной  документации.

3. Контроль соответствия  квалификации членов конкурсной  комиссии требованиям законодательства  об организации закупок.

4. Контроль правильности  выбора организаторами конкурса  способа закупок (конкурсное или  внеконкурсное размещение) и вида  конкурса (открытый или закрытый).

5. Контроль правильности  выбора заказчиками (организаторами  конкурса) победителя конкурса, предложившего  наиболее выгодные условия поставки  продукции.

6. Контроль соответствия  процедуры проведения конкурса  требованиям утвержденного регламента  работы конкурсной комиссии.

7. Контроль соответствия  заключенного контракта фактическому  исполнению. [7]

Ранее, в соответствии с  Федеральным законом "О конкурсах  на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг  для государственных нужд" наличие  оборудования, производственных мощностей  и трудовых ресурсов являлось обязательным требованием для всех участников любых конкурсов.

Законом о государственных  поставках впервые сняты действовавшие  жесткие ограничения на привлечение  иностранных поставщиков к поставкам  продукции для государственных  и муниципальных нужд. Ранее это  было возможно лишь в случае, если производство товаров, работ и услуг отсутствует  в Российской Федерации или экономически нецелесообразно. [8]

Снятие названных ограничений  связано с вступлением Российской Федерации в ВТО. В отношении  поставляемых товаров, выполняемых  работ, услуг из иностранных государств устанавливается национальный режим, т.е. равные условия наряду с российскими  товарами, работами, услугами (статья 13 Закона).

Для защиты экономических  интересов Российской Федерации  и отечественных товаропроизводителей предусмотрена оговорка: если в отношении  российских товаров, работ, услуг не установлен аналогичный режим, федеральный  орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное регулирование в  сфере размещения заказов, устанавливает условия допуска иностранных товаров, работ, услуг для заказов для публичных нужд. Кроме того, в целях обеспечения нужд обороны и безопасности государства, Правительство РФ может установить запреты и ограничения на допуск иностранных товаров, работ и услуг.

Обязательным условием является официальное опубликование актов, устанавливающих условия, запреты, ограничения в отношении иностранных  товаров, работ, услуг, а также размещение информации на официальных сайтах Российской Федерации в сети Интернет. На этих сайтах, а также на официальных  сайтах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в официальных  печатных изданиях в обязательном порядке  размещается вся необходимая  информация о размещении заказов (статья 16 Закона). Данная информация должна быть доступна пользователям без взимания платы. Порядок пользования сайтами  и требования к средствам их обеспечения  будут устанавливаться Правительством РФ. До принятия этого акта порядок  пользования сайтами устанавливается  нормативными правовыми актами субъектов  Федерации. [9]

Для субъектов малого предпринимательства  помимо основных условий, указанных  в законе, имеются некоторые льготы и условия для участия в  закупках для государственных или  муниципальных нужд.

Как установлено Федеральным  законом от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ "О  государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" [10] под субъектами малого предпринимательства понимаются коммерческие организации, в уставном капитале которых  доля участия Российской Федерации, субъектов Федерации, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов не превышает 25%, доля, принадлежащая  одному или нескольким юридическим  лицам, не являющимся субъектами малого предпринимательства, не превышает 25% и в которых средняя численность работников за отчетный период не превышает следующих предельных уровней:

в промышленности - 100 человек;

в строительстве - 100 человек;

на транспорте - 100 человек;

в сельском хозяйстве - 60 человек;

в научно-технической сфере - 60 человек;

в оптовой торговле - 50 человек;

в розничной торговле и  бытовом обслуживании населения - 30 человек;

в остальных отраслях и  при осуществлении других видов  деятельности - 50 человек.

Под субъектами малого предпринимательства  понимаются также физические лица, занимающиеся предпринимательской  деятельностью без образования  юридического лица.

Государственные заказчики, за исключением случаев размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства, обязаны  осуществлять размещение не менее 15% заказов  у субъектов малого предпринимательства. В отношении государственных  заказчиков в случае размещения заказов  для нужд обороны страны и безопасности государства, а также в отношении  муниципальных заказчиков такой  обязанности не установлено. Перечень соответствующих товаров и их предельная цена устанавливаются постановлением Правительства РФ. В таких торгах могут участвовать исключительно  субъекты малого предпринимательства.

Между тем, хотя Федеральный  закон Российской Федерации от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства  в Российской Федерации" [11] и устанавливает  определенные параметры отнесения  предприятия к субъектам малого бизнеса, заказчики в большинстве  случаев не могут проверить участника  на предмет соответствия этим требованиям. Основной проблемой является невозможность  потребовать подтверждающие документы  либо в силу отсутствия такого права  по нормам Закона [1], либо в силу отсутствия самих документов.

В отношении всех заключенных  публичных контрактов ведутся соответствующие  реестры (статья 18 Закона). Осуществление  этих функции поручается федеральному органу исполнительной власти, органу исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органу местного самоуправления, уполномоченному на ведение реестров. Порядок ведения реестров устанавливается  Правительством РФ. Сведения о заключенных  контрактах подлежат размещению на соответствующих  официальных Интернет-сайтах. До принятия этого акта порядок ведения реестров контрактов устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Федерации. [12]

Контроль за соблюдением законодательства заказчиком, уполномоченным органом, специализированными организациями, комиссиями по размещению заказов осуществляется уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления (статья 17 Закона). Контрольные мероприятия проводятся на основании плановых и внеплановых проверок (в связи с жалобой участника размещения заказов на действия или бездействие публичных субъектов). По результатам проверки орган может направить:

предложение либо обязательное для исполнения предписание об устранении допущенных нарушений;

предложение либо обязательное для исполнения предписание о  замене члена комиссии;

обратиться в суд с  иском о признании размещения заказа недействительным. [1]

В итоге, следует заключить, что государственный заказ - совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств государственного бюджета. А муниципальный заказом  представляет собой заказ со стороны  органов местного самоуправления и  уполномоченных ими муниципальных  учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных  с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных  полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Государственными и муниципальными заказчиками могут выступать  соответственно органы государственной  власти РФ или органы государственной  власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также уполномоченные получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств.

При этом стоит учитывать, что при размещении государственных  и муниципальных заказов должны соблюдаться определенные принципы: прозрачности, равенства, ответственности, эффективности, экономичности, законности, а также принцип контроля.

Что касается субъектов малого предпринимательства, то существуют определенные льготы и условия способствующие участию данных субъектов.

2. Способы размещения  заказов для государственных  и муниципальных нужд

В соответствии со статьей 10 Закона [1] размещение заказа может осуществляться двумя способами - путем проведения торгов и без их проведения.

Торги могут проводиться  в форме конкурса, аукциона, в  том числе аукциона в электронной  форме. При размещении заказа без  проведения торгов осуществляется процедура  запроса котировок или процедура  закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также  размещение заказов на товарных биржах.

Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями  настоящего Федерального закона.

Конкурс - это торги, победителем  которых признается лицо, которое  предложило лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер. [5]

Конкурс может быть открытым или закрытым.

При проведении открытого  конкурса заказчик должен опубликовать в официальном печатном издании  извещение о проведении открытого  конкурса, а также разместить данное извещение на официальном сайте. Осуществляется это все не менее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе. [1]

Законом предусмотрено, что  в случае невозможности размещения извещения в официальном печатном издании или на официальном сайте  заказчик также вправе опубликовать извещение о проведении открытого  конкурса в любых средствах массовой информации, в том числе в электронных  средствах массовой информации (п.3 ст.21 Закона).

Извещение о проведении открытого  конкурса должно содержать следующие  сведения:

1) форма торгов;

2) наименование, место нахождения, почтовый адрес и адрес электронной  почты, номер контактного телефона  заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации;

3) источник финансирования  заказа;

4) предмет государственного  или муниципального контракта  с указанием количества поставляемого  товара, объема выполняемых работ,  оказываемых услуг и кратких  характеристик такого товара, таких  работ, услуг;

5) место, условия и сроки  (периоды) поставок товара, выполнения  работ, оказания услуг;

6) форма, сроки и порядок  оплаты товара, работ, услуг;

7) начальная цена контракта;

8) срок, место и порядок  предоставления конкурсной документации, официальный сайт, на котором  размещена конкурсная документация, размер, порядок и сроки внесения  платы, взимаемой заказчиком, уполномоченным  органом за предоставление конкурсной  документации, если такая плата  установлена;

9) место, порядок, даты  начала и окончания подачи  заявок на участие в конкурсе. При этом дата окончания срока  подачи заявок на участие в  конкурсе устанавливается в соответствии  с ч.2 ст.26 настоящего Федерального  закона;

10) критерии оценки заявок  на участие в конкурсе;

11) место, дата и время  вскрытия конвертов с заявками  на участие в конкурсе и  открытия доступа к поданным  в форме электронных документов  заявкам на участие в конкурсе, место и дата рассмотрения  таких заявок и подведения  итогов конкурса;

12) преимущества, предоставляемые  осуществляющим производство товаров,  выполнение работ, оказание услуг  учреждениям уголовно-исполнительной  системы и (или) организациям  инвалидов, если такие преимущества  установлены заказчиком, уполномоченным  органом. При этом заказчик, уполномоченный  орган в случаях, предусмотренных  Правительством Российской Федерации,  вправе устанавливать преимущества  указанным категориям лиц в  отношении предлагаемой цены  контракта в размере до пятнадцати  процентов;

13) размер обеспечения  заявки на участие в конкурсе, срок и порядок внесения денежных  средств в качестве обеспечения такой заявки, реквизиты счета для перечисления указанных денежных средств в случае установления заказчиком, уполномоченным органом требования обеспечения заявки на участие в конкурсе;

14) размер обеспечения  исполнения государственного или  муниципального контракта, срок  и порядок его предоставления  в случае, если заказчиком, уполномоченным  органом установлено требование  обеспечения исполнения контракта.   

Размер обеспечения исполнения контракта не может превышать  тридцать процентов начальной цены контракта, указанной в извещении  о проведении открытого конкурса. [1]

Для проведения конкурса заказчиком должна быть разработана конкурсная документация. Требования к содержанию конкурсной документации приведены  в ст.22 Закона [1]. После получения  заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия рассматривает их на соответствие требованиям, установленным конкурсной документацией.

На основании результатов  рассмотрения заявок на участие в  конкурсе конкурсной комиссией принимается  решение о допуске к участию  в конкурсе участника размещения заказа и о признании участника  размещения заказа, подавшего заявку на участие в конкурсе, участником конкурса или об отказе в допуске  такого участника размещения заказа к участию в конкурсе.

Далее конкурсная комиссия осуществляет оценку и сопоставление  заявок на участие в конкурсе, поданных участниками размещения заказа, признанными  участниками конкурса. Для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять такие заявки в соответствии с критериями, указанными в извещении о проведении открытого конкурса и в конкурсной документации. При этом критериями оценки заявок на участие в конкурсе могут быть: