Правовой режим использования и охраны недр

ТЕМА 10. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ  ИСПОЛЬЗОВАНИЯ 

И ОХРАНЫ НЕДР

План 

1.        Понятие правового  режима использования  и охраны недр. Законодательство  о недрах. 

2.        Право собственности  на недра и право  недропользования. 

3.        Правовые меры  охраны недр. 

4.        Управление недропользованием и охраной недр. 

5.        Ответственность  за нарушение законодательства  о недрах. 

1. ПОНЯТИЕ ПРАВОВОГО  РЕЖИМА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ  И  

ОХРАНЫ  НЕДР. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О НЕДРАХ 

В юридическом смысле недра представляют собой часть  земной коры, которая расположена  под поверхностью суши и дном водоемов и простирается до глубин, доступных  для геологического изучения и освоения. 

Из вышеприведенного определения следует, что недра  не имеют четко обозначенной нижней границы. Они простираются вглубь, вплоть до ядра Земли. Таким образом, образуется конус, основанием которого является поверхность  земного шара в пределах территории Украины, заполненный органическими  и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурах или сложных соединениях. На поверхности  земли недра фактически соприкасаются  с землей, например, при осуществлении  открытой разработки угля. Практически  отношения по использованию и  охране недр ограничиваются пределами  глубины возможной досягаемости человека. 

Таким образом, из всего  вышеизложенного можно заключить, что правовой режим использования  и охраны недр представляет собой  совокупность правовых норм, регламентирующих соответствующий круг общественных отношений по использованию, воспроизводству  и охране недр. 

В Украине отношения, связанные с использованием и  охраной недр регламентируются Конституцией Украины, Законом Украины «Об  охране окружающей природной среды», Кодексом Украины о недрах и другими  актами законодательства Украины, которые  принимаются в соответствии с вышеуказанными. Основным законодательным актом, регулирующим указанные отношения, является Кодекс Украины о недрах, который имеет ярко выраженную целевую направленность, основанием которой является рациональное использование, воспроизводство и охрана недр, а также обеспечения комплексного подхода к разрешению многих вопросов, возникающих при регулировании вышеуказанной группы общественных отношений. 

Ст. 2 Кодекса Украины  о недрах (далее КоН Украины) определяет, что задачей законодательства о недрах является регулирование горных отношений с целью обеспечения рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в материальном сырье и других нужд общественного производства, охраны недр, гарантирования при осуществлении пользования недрами безопасности людей, имущества и окружающей природной среды, а также охраны прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан. Таким образом, полезность недр для человека состоит в том, что они являются источником материального сырья, полезных ископаемых и других материалов. Недра служат также объектом для проведения научных исследований. Наряду с этим, они используются для устройства подземных сооружений и коммуникаций, таких, например, как склады, хранилища, линии метро, трубопроводы и т.д. Более подробно этот вопрос будет рассмотрен в последующих параграфах, при изучении отдельных видов пользования недрами. 

Далее следует определить, что представляет собой государственный  фонд недр и государственный фонд месторождений полезных ископаемых. Ст. 5 КоН Украины устанавливает, что государственный фонд недр включает в себя как участки недр, которые используются, так и участки недр, не изъятые для пользования, в том числе континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны. 

В свою очередь, месторождения  полезных ископаемых представляют собой  нагромождения минеральных веществ  в недрах, на поверхности земли, в  источниках вод и газов, на дне  водоемов, которые по количеству, качеству и условиям залегания являются пригодными для промышленного использования. 

В этой статье также  дается определение техногенных  месторождений полезных ископаемых, которые представляют собой места, где накопились отходы добычи, обогащения и переработки минерального сырья, запасы которых оценены и имеют  промышленное значение. Такие месторождения  могут возникнуть также вследствие потерь при сохранении, транспортировке  и использовании продуктов переработки  минерального сырья. 

Таким образом, можно  сделать вывод о том, что все  месторождения полезных ископаемых, в том числе техногенные, с  запасами, оцененными как промышленные, составляют Государственный фонд месторождений  полезных ископаемых, а все предварительно оцененные месторождения полезных ископаемых – резерв данного фонда. Государственный фонд месторождений  полезных ископаемых является частью государственного фонда недр. 

Государственный фонд месторождений полезных ископаемых формируется Государственным комитетом  Украины по геологии и использованию  недр. В свою очередь, Государственный  фонд недр формируется Государственным  комитетом Украины по геологии и  использованию недр совместно с  Государственным комитетом Украины  по надзору за охраной труда. 

Одной из основных составляющих Государственного фонда недр являются полезные ископаемые. Ст. 6 КоН Украины устанавливает, что полезные ископаемые по своему назначению подразделяются на полезные ископаемые общегосударственного и местного значения. Отнесение полезных ископаемых к полезным ископаемым общегосударственного или местного значения осуществляется Кабинетом Министров Украины по представлению Государственного комитета Украины по геологии и использованию недр. 

В соответствии с  Перечнем полезных ископаемых общегосударственного значения, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 12.12.1994 г. №827, к полезным ископаемым общегосударственного значения можно отнести: природный  газ; уголь; горючие сланцы; черные и  цветные металлы (такие, например, как  железо, марганец, алюминий, магний, свинец, сурьма и ряд других); благородные  металлы (платина, серебро, золото); неметаллы (огнеупорное сырье, химическ5ое, агрохимическое сырье, горнорудное сырье, сырье ювелирное

строительное и  т.д.); подземные и поверхностные  воды (минеральные, пресные, промышленные, минеральные грязи и др.); инертные газы (аргон, гелий, криптон, неон). 

Вышеуказанное постановление  устанавливает также Перечень полезных ископаемых местного значения, к числу  которых относятся: сырье для  химической мелиорации почв (известняк, гипс, сапропель и др.); сырье для  строительной извести и гипса (мел, гипс, известняк и др.); сырье для  бутового камня (гранит, мигматит, порфирит, туф и т.д.); сырье песчано-гравийное (ракушка, галька, гравий, песок и  т.д.); кирпично-черепичное сырье (аргиллит, глина легкоплавкая, сланец, суглинок, лес и др.). 

2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ  НА НЕДРА И ПРАВО  

НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ 

В соответствии со ст. 4 КоН Украины, недра являются исключительной собственностью народа Украины и предоставляются только в пользование. Сделки или действия, которые в прямой или косвенной форме нарушают право собственности народа Украины на недра, являются недействительными. Далее подчеркивается, что народ Украины осуществляет право собственности на недра через Верховную Раду Украины, Верховную Раду Автономной Республики Крым и местные Советы. Кроме того, отдельные полномочия по распоряжению недрами законодательством Украины могут предоставляться соответствующим органам государственной исполнительной власти. 

Из всего вышеизложенного  можно сделать вывод о том, что на территории Украины недра  могут предоставляться только в  пользование. Осуществлять это право  недропользования могут: предприятия, учреждения, организации, граждане Украины, а также иностранные граждане и лица без гражданства. 

Недра предоставляются  в пользование для следующих  целей: 

-         геологического изучения, в том  числе исследовательско-промышленной разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения; 

-         добычи полезных ископаемых; 

-         строительства и эксплуатации  подземных сооружений, не связанных  с добычей полезных ископаемых, в том числе сооружений для  подземного хранения нефти, газа  и других веществ и материалов, захоронения вредных веществ  и отходов производства, сброса  сточных вод; 

-         создания геологических территорий  и объектов, которые имеют важное  научное, культурное, санитарно-оздоровительное  значение (научные полигоны, геологические  заповедники, заказники, памятники  природы, лечебные, оздоровительные  учреждения и др.); 

-         удовлетворения иных нужд. 

В соответствии со ст. 15 КоН Украины, недра предоставляются в постоянное или временное пользование. Постоянным признается пользование недрами без заранее установленного срока. Временное пользование недрами может быть краткосрочным (до пяти лет) и долгосрочным (до двадцати лет). В случае необходимости сроки временного пользования недрами могут быть продлены. 

Течение срока пользования  недрами начинается со дня получения  специального разрешения (лицензии) на пользование недрами, если в данном документе не указаны иные сроки. 

Теперь необходимо выяснить, что представляет собой  лицензирование и в чем заключается  порядок предоставления специального разрешения на пользование недрами. Ст. 16 КоН Украины определяет, что лицензирование деятельности пользования недрами – это единый порядок предоставления специальных разрешений (лицензий) на пользование участками недр для соответствующей цели. 

Специальные разрешения (лицензии) на пользование недрами  в пределах конкретных участков предоставляются  специализированным предприятиям, учреждениям  и организациям, а также гражданам, которые имеют соответствующую  квалификацию, материально-технические  и экономические возможности  для пользования недрами. Предоставление лицензий на пользование недрами  осуществляется после предварительного согласования с соответствующим  Советом вопроса о предоставлении земельного участка для определенных нужд, кроме случаев, когда в предоставлении земельного участка нет нужды. 

В случае выполнения отдельных видов работ, связанных  с пользованием недрами, лицами, не указанными в специальном разрешении (лицензии), ответственность за выполнение условий, предусмотренных специальными разрешениями (лицензиями), несет субъект, который получил соответствующую  лицензию. 

Специальные разрешения (лицензии) на пользование недрами  предоставляются Государственным  комитетом Украины по геологии и  использованию недр по согласованию с Министерством охраны окружающей природной среды Украины, как  правило, на конкурсной основе в порядке, установленном Кабинетом Министров  Украины. 

Для осуществления  права пользования недрами необходимо получение горного отвода. Горный отвод – это часть недр, предоставляемая  пользователям для промышленной разработки месторождений полезных ископаемых и целей, не связанных  с добычей полезных ископаемых. Пользование  недрами за пределами горного  отвода запрещается. 

Ст. 17 КоН Украины устанавливает, что горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения, строительства и эксплуатации подземных сооружений и других целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, предоставляются Государственным комитетом Украины по надзору за охраной труда. В свою очередь, горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых местного значения предоставляются Верховной Радой Автономной Республики Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими Советами и подлежат регистрации в органах государственного горного надзора. 

При предоставлении горных отводов решаются вопросы  правильности раздела месторождений  полезных ископаемых на отдельные горные отводы, с целью предупреждения нахождения за пределами горных отводов менее  ценных участков месторождений и  непригодных для самостоятельной  разработки, соблюдения требований безопасности во время проведения горных и взрывных работ при разработке месторождений  полезных ископаемых и при использовании  недр для других целей, не связанных  с добычей полезных ископаемых, недопущения опасности для людей, имущества и окружающей природной среды. Порядок предоставления горных отводов устанавливается Кабинетом Министров Украины. 

В соответствии со ст. 19 КоН Украины, недра предоставляются в пользование предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, при наличии у них специального разрешения (лицензии) на пользование участком недр. Право на пользование недрами удостоверяется актом о предоставлении горного отвода. 

Пользование недрами  осуществляется без предоставления горного отвода или специального разрешения (лицензии) в случаях, предусмотренных  законодательством Украины. Например, ст. 20 КоН Украины устанавливает, что для геологического изучения, в том числе для исследовательско-промышленной разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения, недра предоставляются в пользование без предоставления горного отвода после получения специального разрешения (лицензии) на осуществление указанной деятельности. Также в качестве примера можно привести ст. 23 КоН Украины, в которой устанавливается, что собственники земли и землепользователи в пределах предоставленных им земельных участков имеют право без специального разрешения (лицензии) и горного отвода добывать для своих хозяйственных и бытовых нужд полезные ископаемые местного значения и торф общей глубиной разработки до двух метров и пресные подземные воды до 20 метров, а также использовать недра для хозяйственных и бытовых нужд. 

Далее в указанной  статье подчеркивается, что добыча полезных ископаемых местного значения и торфа с применением специальных  технических средств, которые могут  привести к нежелательным изменениям окружающей природной среды, согласовывается  с местными Советами и органами Министерства охраны окружающей природной среды  Украины на местах. 

Ст. 24 КоН Украины устанавливает основные права и обязанности пользователей недрами. В частности, к числу прав недропользователей можно отнести следующие: 

-         осуществление на предоставленном  им участке недр геологическое  изучение, комплексную разработку  месторождений полезных ископаемых  и других работ в соответствии  с условиями специального разрешения (лицензии); 

-         право распоряжаться добытыми  полезными ископаемыми, если иное  не предусмотрено законодательством  или условиями специального разрешения (лицензии); 

-         право осуществлять на условиях  специального разрешения (лицензии) консервацию предоставленного в  пользование месторождения полезных  ископаемых или его части; 

-         право на первоочередное продление  срока временного пользования  недрами. 

Лица, осуществляющие пользование недрами имеют также  ряд обязанностей, к числу которых  можно отнести следующие: 

-         использовать недра в соответствии  с целями, для которых они были  предоставлены; 

-         обеспечивать полноту геологического  изучения, рациональное, комплексное  использование и охрану недр; 

-         обеспечивать безопасность людей,  имущества и окружающей природной  среды; 

-         приводить земельные участки,  нарушенные при пользовании недрами,  в состояние, пригодное для  дальнейшего их использования  в общественном производстве; 

-         выполнять другие требования, касающиеся  пользования недрами, которые  устанавливаются законодательством  Украины. 

Ст. 26 КоН Украины устанавливает, что право пользования недрами прекращается в следующих случаях: 

-         если на данный момент отсутствует  потребность в осуществлении  права пользования недрами; 

-         в случае окончания установленного  срока пользования недрами; 

-         прекращения деятельности пользователей  недрами, которым они были предоставлены  в пользование; 

-         пользование недрами с применением  методов и способов, которые негативно  влияют на состояние недр, приводят  к загрязнению окружающей природной  среды или вредным последствиям  для здоровья населения; 

-         использование недр не для  тех целей, для которых они  были предоставлены, нарушения  других требований, предусмотренных  разрешением (лицензией) на пользование  участком недр; 

-         если пользователь без уважительных  причин на протяжении двух  лет не приступил к пользованию  недрами; 

-         в случае изъятия в установленном  законодательством порядке предоставленного  в пользование участка недр. 

Право пользования  недрами прекращается органом, который  предоставил недра в пользование, а в вышеуказанных случаях, предусмотренных  пунктами 4,5,6, в случае несогласия со стороны пользователей – в  судебном порядке. При этом вопрос о  прекращении права пользования  земельным участком разрешается  в установленном земельным законодательством  порядке. 

Также указанная  статья устанавливает, что законодательством  могут быть предусмотрены и другие случаи прекращения права пользования  недрами. 

В свою очередь, ст. 27 КоН Украины устанавливает, что собственники земли и землепользователи могут быть лишены права добычи полезных ископаемых местного значения, торфа и пресных подземных вод, а также права пользования недрами для хозяйственных и бытовых нужд в случае нарушения ими порядка и условий пользования недрами на предоставленных им в собственность или пользование земельных участках местными Советами или другими специально уполномоченными органами в порядке, предусмотренном законодательством Украины. 

3. ПРАВОВЫЕ МЕРЫ  ОХРАНЫ НЕДР 

Для правовой охраны недр первостепенное значение имеет  проблема собственности на недра, поскольку  именно от нее в конечном счете зависит размежевание компетенций между специально уполномоченными государственными органами. Как уже подчеркивалось выше, недра являются исключительной собственностью народа Украины, т.е. таким образом, участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, залога и т.д. В свою очередь, лица, осуществляющие право пользования недрами обязаны проводить мероприятия по их охране. 

В частности, ст. 56 КоН Украины предусматривает, что основными требованиями в области охраны недр являются: 

-         обеспечение полного и комплексного  геологического изучения недр; 

-         соблюдение установленного законодательством  порядка предоставления недр  в пользование и недопущение  самовольного пользования недрами; 

-         рациональное изъятие и использование  запасов полезных ископаемых  и имеющихся в них компонентов; 

-         недопущение вредного воздействия  работ, связанных с пользованием  недрами, на хранилища запасов  полезных ископаемых, горных выработок  и скважин, которые эксплуатируются  или законсервированы, а также  подземных сооружений; 

-         охрана месторождений полезных  ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, которые  негативно влияют на качество  полезных ископаемых и промышленную  ценность месторождений или усложняют  их разработку; 

-         предупреждение необоснованной  и самовольной застройки площадей  залегания полезных ископаемых  и соблюдение установленного  законодательством порядка использования  этих площадей для других целей; 

-         предупреждение загрязнения недр  при подземном хранении нефти,  газа и других веществ и  материалов, захоронении вредных  веществ и отходов производства, сбрасывании сточных вод; 

-         а также соблюдение других  требований, предусмотренных законодательством  об охране окружающей природной  среды. 

В случае нарушения  положений, предусмотренных вышеуказанной  статьей, а также других требований в области охраны недр, установленных  законодательством Украины пользование  недрами может быть ограничено, временно запрещено (приостановлено) или прекращено органами Министерства охраны окружающей природной среды Украины, а также  органами государственного горного  надзора, государственного геологического контроля или другими, специально уполномоченными  на то государственными органами в  порядке, установленном законодательством  Украины. 

Наряду с вышеперечисленными требованиями по охране недр, Кодекс Украины  о недрах устанавливает ряд дополнительных условий, при несоблюдении которых  законом предусматривается соответствующая  юридическая ответственность. Например, ст. 58 КоН Украины определяет, что запрещается проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других объектов без предварительного геологического изучения участков недр, которые подлежат застройке. Также устанавливается, что застройка площадей залегания полезных ископаемых общегосударственного значения, а также строительство на участках их залегания сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, допускаются в исключительных случаях только по согласованию с соответствующими территориальными геологическими предприятиями и органами государственного горного надзора. При этом должны осуществляться мероприятия, которые бы обеспечивали возможность добычи из недр полезных ископаемых. 

Порядок застройки  площадей залегания полезных ископаемых общегосударственного значения устанавливается  Кабинетом Министров Украины. 

В свою очередь застройка  площадей залегания полезных ископаемых местного значения, а также размещение на участках их залегания подземных  сооружений, не связанных с добычей  полезных ископаемых, допускается по согласованию с соответствующими местными Советами. 

Законодательство  Украины о недрах устанавливает  особый режим охраны участков недр, которые представляют собой особую научную или культурную ценность. В частности, ст. 59 КоН Украины определяет, что редкие геологические отслоения, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, которые составляют особую научную или культурную ценность, могут быть отнесены в установленном законодательством порядке к объектам природно-заповедного фонда. 

Далее подчеркивается, что в случае выявления при  пользовании недрами редких геологических  отслоений и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических  и других объектов, которые представляют интерес для науки и культуры, пользователи недр обязаны приостановить  работы на соответствующем участке  и поставить в известность  об этом заинтересованные государственные  органы. 

В качестве объекта  особой охраны выступает континентальный  шельф. В Украине отсутствует  комплексный нормативно-правовой документ, регламентирующий порядок использования  и охраны вышеуказанного объекта. Данный пробел ликвидируется за счет применения положений международных договоров  с иностранными государствами, в  качестве одной из сторон которых  выступает Украина. 

Континентальный шельф  Украины включает в себя морское  дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Украины на всем протяжении естественного  продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной  окраины материка. В свою очередь  подводной окраиной материка является продолжение континентального массива  Украины, включающего поверхность  и недра континентального шельфа, склона и подъема. 

В соответствии с  действующими международно-правовыми  договорами и соглашениями, подписанными и ратифицированными нашим государством, Украина обладает следующими полномочиями по распоряжению континентальным шельфом: 

-         имеет суверенные права на  разведку шельфа и разработку  его минеральных и живых ресурсов; 

-         исключительное право разрешать  и регулировать буровые работы  на континентальном шельфе для  любых целей; 

-         исключительное право сооружать,  а также разрешать и регулировать  создание, эксплуатацию и использование  различных установок и сооружений; 

-         имеет юрисдикцию в отношении  морских научных исследований, защиты  и сохранения морской среды,  прокладки и эксплуатации подводных  кабелей и трубопроводов и  т.д. 

4. УПРАВЛЕНИЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЕМ  И ОХРАНОЙ НЕДР 

В соответствии со ст. 11 КоН Украины, государственное управление в области геологического изучения, использования и охраны недр осуществляют: Кабинет Министров Украины, Министерство экологии и природных ресурсов Украины, Государственный комитет Украины по геологии и использованию недр, Государственный комитет Украины по надзору за охраной труда, Совет Министров Республики Крым, другие государственные органы, местные Советы и органы и органы исполнительной власти на местах в соответствии с законодательством Украины.