Природа российского федерализма: принципы особенности

План

   Введение……………………………………………………………….…….……3

   1. Природа российского федерализма: принципы особенности……….……5

   2. Институт федерального  вмешательства: понятие и правовое регулирование…………………………………………………………………12

   3. Актуальные вопросы  правового регулирования и развития федеративных отношений в России…………………………………………………………..18

  Заключение……………………………………………………………………...25

   Список использованной  литературы…………………………………….……27

   Практическое задание……………………………………………………….....28

Введение

   В современном  мире существуют различные формы  государственно-территориального устройства, в том числе более 20 федераций.

   Федеративное устройство - разновидность государственного  устройства, являющегося необходимым  институтом конституционного права  каждой страны.

   Многолетний опыт  формирования качественно новых  федеративных отношений в Российской  Федерации убеждает в том, что  всесторонняя интеграция - это объективно  необходимый для любой Федерации  процесс. Следует совершенствовать  федеративное устройство России  законодательными мерами, с учетом  необходимых и законных потребностей  всех субъектов Федерации. Для  этого необходимо исследование  правовых основ российского федерализма, существующих в современном мире  практик распределения полномочий, бюджетных средств и других  ресурсов между федеральным центром  и субъектами федерации, а также  других проблем федеративных  отношений.

Актуальность темы определяется сложностью и противоречивостью современного периода российской государственности, также заключается в том, что проблема формирования качественно новых федеративных отношений в современной Российской Федерации поставлен на повестку дня самой историей нашего государства. Современный этап становления федерализма во многом выявил основные тенденции этого сложного и противоречивого процесса. В исследованиях, посвященных различным аспектам федерализма в современной Российской Федерации, существует множество подходов в оценке происходящих в обществе перемен, нуждающихся в глубоком научном осмыслении.

Объектом исследования является сложный и динамично развивающийся процесс становления и развития качественно новых федеративных отношений в Российской Федерации как системной целостности.

   Предметом исследования  является специфика федеративных  отношений как фактора социально-политических  процессов в Российской Федерации  в течение последних  лет.

   Цель исследования  – изучить устройство федеративных  отношений в России и выявить  их проблемы на современном  этапе

   Информационной базой  исследования являются учебная  литература по теме, авторские  работы известных политологов, социологов, историков и правоведов.

1. Природа российского  федерализма: принципы и особенности

Концепция российского федерализма определена, прежде всего, Конституцией Российской Федерации 1993 г. Принципиальное значение имеет ст. 5 Конституции, являющаяся составной частью «основ конституционного строя». В этой статье закрепляются принципы федеративного устройства страны: ее государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправие субъектов Российской Федерации, а также принцип равноправия и самоопределения народов Российской Федерации. Эти принципы, поскольку они закреплены в главе «Основы конституционного строя», могут быть изменены не иначе, как путем принятия новой российской Конституции.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции, она имеет прямое действие или, другими словами, является непосредственно действующим правом. И в этом смысле Конституция — органическая составная часть правовой системы и реализуется самостоятельно без каких-либо дополнительных предписаний. Однако многие положения Конституции, в том числе и нормы, регламентирующие федеративные отношения, нуждаются в конкретизации. Конституцией предусматривается принятие ряда конституционных федеральных законов и федеральных законов: о порядке образования и принятия в состав Российской Федерации новых субъектов Федерации, о порядке изменения статуса субъекта Федерации, об общих принципах организации представительных и исполнительных органов субъектов Федерации и др.

Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм.

1. Государственная целостность  Российской Федерации. Государственная  целостность - неотъемлемый признак  суверенного государства. Государственная  целостность федеративного государства  гарантируется тем, что государственный  суверенитет как верховенство  и независимость государственной  власти на всей своей территории  и в международных отношениях  принадлежит только Федерации, но  не ее субъектам. Субъекты Федерации  не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации. Российская  Федерация имеет единую территорию  в пределах государственной границы, единое гражданство, Конституцию, единое экономическое пространство.

2. Единство системы государственной  власти. Данный принцип означает  как общие основы построения  органов государственной власти  Федерации и субъектов, так и  проведение общей государственной  политики.

Принцип единства системы государственной власти выражается прежде всего в единстве системы органов государственной власти. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

3. Провозглашение равноправия  субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит  из равноправных субъектов Российской  Федерации (ч. 1), а также, что во  взаимоотношениях с федеральными  органами государственной власти  все субъекты Российской Федерации  между собой равноправны. Равноправие  субъектов Российской Федерации  означает равные возможности  в обладании и осуществлении  правами и обязанностями. Естественно, различные субъекты Российской  Федерации обладают различными  экономическими, социальными и политическими  особенностями, что создает различие  в их правовом статусе, то есть  наличном объеме реализуемых  субъектом Российской Федерации  прав и обязанностей.

Равноправие субъектов Российской Федерации является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:

1) в ст. 5 Конституция РФ  называет республики государствами, предоставляя им право иметь  свои конституции. Остальные субъекты  Российской Федерации вправе  иметь только уставы. Конституция  РФ (ст. 66) устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено - они могут быть приняты и на республиканском референдуме;

2) в соответствии со  ст. 68 Конституции РФ республики  вправе устанавливать свои государственные  языки. Такое право не предоставлено автономной области и округам, также образованным по национальному признаку;

3) республики в соответствии  с ч. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» вправе иметь свое гражданство: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики;

4) ст. 66 Конституции РФ  предусматривает, что автономные  округа могут входить в состав  края или области, то есть находиться  в составе иного субъекта Российской  Федерации. При этом территория  и население автономного округа  включаются в состав территории  и населения края или области;

5) практика заключения  двухсторонних соглашений о разграничении  предметов ведения и полномочий  между Российской Федерации и  субъектами Российской Федерации. Такие договоры заключены не  со всеми субъектами Российской  Федерации и, таким образом, отношения  с одной группой  субъектов  регулируются помимо Конституции  РФ, многостороннего Федеративного  договора еще и двухсторонними  договорами, а другая группа субъектов  руководствуется только Конституцией  РФ и федеративным договором. Кроме того, содержание двухсторонних  договоров с разными субъектами  Российской федерации существенно  различается между собой.

4. Равноправие и самоопределение  народов в Российской  Федерации. Право народов на самоопределение является общепризнанным принципов международного права, установленным в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям. Право самоопределения народов как принцип российского федерализма следует отграничивать от права наций на самоопределение как принцип международного права. Во втором случае нация выступает как территориально-политическая общность, формирующая суверенное государство. В этом смысле можно говорить о «российской нации», «российском народе» как о совокупности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан (независимо от национальности).

5. Разграничение предметов  ведения и полномочий между  органами государственной власти  Российской Федерации и органами  государственной власти  субъектов  Российской Федерации. Существование  двухуровневой системы органов  государственной власти в Российской  Федерации предполагает определение  перечней вопросов, решаемых на  каждом уровне. В Российской Федерации  предметы ведения между Федерацией  и субъектами разграничиваются  путем установления предметов  исключительного ведения Российской  Федерации и предметов совместного  ведения Российской Федерации  и субъектов, а также заключения  договоров и соглашений.

При разграничении предметов ведения и полномочий должны соблюдаться следующие основные принципы:

1) конституционность: законы  и иные нормативно-правовые акты  РФ и субъектов РФ, договоры, соглашения  не могут передавать, исключать  или иным образом перераспределять  установленные Конституцией РФ  предметы ведения РФ и предметы  совместного ведения. Указанные  акты не могут быть приняты, если их принятие ведет к  изменению конституционно-правового  статуса субъекта РФ, ущемлению  или утрате признаваемых и  гарантируемых Конституцией РФ  прав и свобод человека и  гражданина, нарушению государственной  целостности РФ и единств системы  государственной  власти в РФ;

2) верховенство Конституции  РФ и законов РФ: в случае  несоответствия положений договоров  и соглашений положениям Конституции  РФ и федеральных законов по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения действуют положения Конституции и законов РФ;

3) равноправие субъектов  РФ при разграничении предметов  ведения и полномочий;

4) недопустимость ущемления  прав и интересов субъектов  РФ: при разграничении предметов  ведения и полномочий в отношении  одного из субъектов РФ недопустимо  ущемление прав и интересов  других субъектов РФ;

5) согласование интересов  федерации и интересов субъектов  РФ в процессе принятия федеральных  законов, законов субъектов РФ, заключения  договоров и соглашений;

6) добровольность заключения  договоров и соглашений;

7) обеспеченность ресурсами: при разграничении предметов  ведения и полномочий решается  вопрос об обеспечении соответствующих  органов государственной власти  финансовыми, материально-техническими  и иными ресурсами, необходимыми  для осуществления указанными  органами своих полномочий;

8) гласность заключения  договоров и соглашений.

Так же широко распространилась практика двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Они стали инструментом, обеспечивающим закрепление региональных особенностей, а значит и асимметричность Федерации.

Начало практике двусторонних договоров положил Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г. Этот договор стал итогом напряженных и продолжительных переговоров. В результате была снята напряженность в отношениях между федеральными и республиканскими органами власти, а Татарстан остался в общем политико-правовом пространстве Российской Федерации и субъектов Федерации. Однако этот договор, и на это обратили внимание специалисты, не снял серьезных противоречий между Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан. Ни в Конституции РФ, ни в договоре нет положения о том, что эта республика является субъектом Российской Федерации. Поэтому отношения Российской Федерации и Татарстана де-юре можно охарактеризовать как симбиоз конфедеративных и федеративных отношений. Так, в Договоре в обход федеральной Конституции закреплено право Татарстана на самостоятельную судебную систему, фактически не связанную с федеральной. Судьи республики избираются парламентом этой республики (по федеральному закону — назначаются Президентом). В соответствии с Договором, органы власти республики имеют право самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность, и это привело на практике к заключению Татарстаном договоров с правительствами ряда стран в обход соответствующих федеральных министерств.

Определенные отступления от Конституции Российской Федерации имеются и в Договоре с Республикой Башкортостан. Правда, в этом документе признается, что Башкортостан является полноправным субъектом Российской Федерации.

          Другие договоры в целом соответствуют  Конституции Российской Федерации, определяя льготы и преимущества  в некоторых сферах отношений. В настоящее время подготовлены  проекты договоров между Российской  Федерацией и некоторыми областями  и краями.

2. Институт федерального  вмешательства: понятие и правовое  регулирование

Сущность рассматриваемого института связана с правовой природой федеративного государства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации. При этом федеративное устройство государства не только не исключает, но и создает определенные предпосылки для возникновения конфликтов между федеральным центром и субъектами федерации, заключающихся в неисполнении субъектами федерации обязанности соблюдать федеральную конституцию. В случае неисполнения такой обязанности федерация как суверенное государство должна иметь возможность восстановить конституционную законность и, при определенных обстоятельствах, применить меры воздействия по отношению к субъектам федерации, допустившим подобные нарушения. Такое право является, по нашему мнению, одним из признаков, отличающих федерацию как единое государство, состоящее из субъектов - государственных образований, от конфедерации как союза суверенных государств. Конституционным назначением института федерального вмешательства является защита Конституции Российской Федерации в целом и некоторых особо выделенных конституционно значимых ценностей, таких, как права и свободы человека и гражданина, единство и территориальная целостность Российской Федерации, национальная безопасность и обороноспособность Российской Федерации, единство экономического и правового пространства Российской Федерации и восстановление конституционной законности.

  Институт федерального вмешательства является одним из элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации и субъектов РФ. Однако утверждения ряда авторов о том, что он является признаком иерархически организованной вертикали власти, подчиненности органов государственной власти субъектов федерации федеральным органам государственной власти и представляет собой лишение субъектов федерации государственного статуса, представляются необоснованными, т.к. применение мер федерального вмешательства возможно лишь вследствие установленного в судебном порядке нарушения органами государственной власти субъекта РФ конституционно-правовых норм, что необязательно в условиях иерархической структуры органов, и недопустимо в случае осуществления субъектом РФ государственной власти в пределах своей компетенции.

Любая федерация, хотя и состоит из отдельных государственных образований, представляет собой единое, целостное, союзное государство. Отсутствие суверенитета у субъектов федерации и сосредоточение всей его полноты у союзного государства позволяет федеральной власти при необходимости осуществлять принудительные меры по отношению к членам федерации. Следовательно, как справедливо отмечается в научной литературе данные меры «определяются самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и обеспечение единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации».

Отсюда и правовая природа данного института, который берёт свое начало от федеративного устройства государства, направляя свою суть на предотвращение конфликтов между федерацией и субъектами в целях обеспечения государственного и правового единства государства.

Под федеральным вмешательством следует понимать конституционно-правовой институт, представляющий собой совокупность норм, определяющих основания, формы и порядок действия федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов населения, обеспечения государственного и правового единства государства.

Таким образом, применение мер федерального вмешательства в дела субъектов является одним из правовых инструментов регулирования федеративных отношений. Однако допустимыми данные меры являются только в том случае, если они предварительно закреплены в конституционном законодательстве, и все субъекты федерации осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.

Действующим законодательством, в частности, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[1] предусмотрены две меры федерального вмешательства – роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»[2] также предусматривается применение отдельных мер федерального вмешательства в отношении субъектов федерации - полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и введение особого управления территорией (ст.11).

Следовательно, нужно констатировать правовую регламентацию лишь отдельных мер федерального вмешательства и отсутствие специального закона, который бы всесторонне регулировал институт федерального вмешательства, «стал бы гарантией прав и Российской Федерации, и ее субъектов, так как каждая из сторон хорошо бы представляла свои возможности и последствия в связи с применением той или иной меры федерального вмешательства»

Для достижения целей устойчивого развития Российской Федерации необходимо решение многих задач в экономической, экологической, социальной сферах, в области науки, образования, безопасности, международных отношениях. В сфере развития федерализма и регионального развития в первую очередь стоят следующие задачи:

укрепление государственности через совершенствование институтов государственной власти и общественных структур;

демократизация и дебюрократизация структур государственной власти;

совершенствование законодательства, прежде всего в сфере собственности;

совершенствование законодательства и взаимоотношений между федеральными структурами, регионами и муниципалитетами.

В целом о подлинно федеративных отношениях говорят, когда достигнут баланс интересов всех субъектов федерации, когда степень децентрализации не грозит развалом федерации, а федеральный центр выступает в роли интегрирующего начала, когда, наконец, осуществлено экономическое единство государства, а общество готово немедленно встать на защиту государства.

Конституцией РФ определены количественный состав и виды субъектов федерации. В основу наименования субъектов положен не только территориальный, но и национальный, этнический принцип. Очевидно, что субъекты федерации, в целом представляющие всю страну, решают общую задачу – обустройство народов и территорий в едином государстве. Параметры взаимодействия федерации и ее субъектов определены Конституцией РФ:

Соблюдение Конституции РФ, федеральных законов, их верховенство над законами и нормативными актами субъектов РФ;

Взаимная ответственность и взаимное обеспечение прав федерации и субъектов, учет и баланс интересов и полномочий друг друга;

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов;

Единая система исполнительной власти в Российской Федерации в пределах, определенных конституцией и федеральными законами.

Таким образом, речь идет о пределах власти Федерации и ее субъектов. Эти пределы, если их оценивать как философскую категорию, могут быть различны и в большей мере означают способность действовать с определенными последствиями для реализации поставленных целей. Пространственные пределы власти определяются тем, что она действует в определенных границах, территориях, сообществах, отношениях и умах. Особенность политической власти состоит в том, что в ней активно используются разнообразные санкции: законодательные, политические запреты и обязательства, способные как сдерживать, так и стимулировать политические действия10. В этой связи уместно говорить о праве центральной власти активно действовать и применять конституционные санкции к субъектам для пресечения попыток выйти из-под контроля федерации, не допустить сепаратистских тенденций, которые могут привести к территориальному расчленению России. Поэтому то и обоснованно введение в федеративных государствах института федерального вмешательства.

Федеральное вмешательство есть форма конституционной ответственности субъекта Российской федерации как государственного или административно-политического образования и их высших должностных лиц. Конституционная ответственность – это санкции, установленные Основным законом государства, касающиеся всех субъектов конституционно-правовых отношений; это мера государственного принуждения, применяемая в случае конституционного правонарушения и содержащая его итоговую правовую оценку; это заложенная в конституционной форме возможность (угроза) принуждения по отношению к обязанному лицу на случай неисполнения им обязанности.

Приходится констатировать, что в российской Конституции 1993 г. практически нет упоминаний о контрольной функции государства, об институте федерального вмешательства. Очевидно, что такое положение обусловлено политическими обстоятельствами, сложившимися при принятии конституции, когда «сильные» регионы боролись со «слабым» центром. При всем этом контрольные механизмы за деятельностью субъектов федерации в России все же существуют, хотя они должным образом не закреплены в законодательстве и нуждаются в совершенствовании. Конституция Российской Федерации не содержит норм, прямо устанавливающих основания применения мер вмешательства федеральной власти в сферу полномочий субъектов федерации. Однако она содержит положения, в которых определены общие условия такого вмешательства, прежде всего путем указания на полномочия президента РФ и правительства РФ, закрепленные в ч. 4 ст. 78 («Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации») и особенно в ч. 2 ст. 80 Конституции РФ («Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти»).

Отсутствие должного закрепления порождает ряд проблем при использовании института федерального вмешательства.

3. Актуальные вопросы  правового регулирования и развития  федеративных отношений в России

В российской транзитивной ситуации именно федерализм, как демократический принцип государственного обустройства социума и средство обеспечения стабильности и согласия в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, получивший свое наиболее зримое воплощение в ряде государств Большой Европы, стоит в повестке дня.