Развитие кадастрового учета в эпоху Роснедвижимости с 9.03.2004г. по 1.03.2009г

Министерство образования и науки Российской Федерации

РОСТОВСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  СТРОИТЕЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Институт  градостроительства и архитектуры

Кафедра экономики природопользования и кадастра 
 
 
 
 
 

РЕФЕРАТ

по дисциплине: «Ведение государственного земельного кадастра»

на тему:

«Развитие кадастрового учета  в эпоху Роснедвижимости

  с 9.03.2004г. по 1.03.2009г.» 
 
 

Выполнили: студ. гр. ГК-596

Бурдовицына А.М.

Гусаренко Н.П.

Проверили:

                                                                                                    Гейдор 

                                                                                               Мозговой  
 
 
 
 

Ростов-на-Дону, 2011

     Введение  и история вопроса 

     Земля является основой социального и  экономического развития страны. Ее важнейшие  функции можно рассматривать  в различных аспектах:

- физическое пространство (питание и кров, культурное наследие);

- экономический  ресурс (рынки земли, права и  обязательства).

     Несмотря  на то, что начало российской земельной реформы приходится на 1990 г., когда был принят Закон «О земельной реформе»“ (от 23.11.90 № 374-1), многие вопросы все еще остаются неясными. Конституция РФ признала право собственности на землю, а в Гражданском кодексе РФ содержится подробное описание этого права, а также его применения гражданами. Впрочем, процесс земельной реформы приобрел реальные очертания, а задачи этого процесса стали понятными только после того, как в 2001 г. была принята «Конституция земли» - Земельный кодекс РФ, а также после того, как в 2000 г. вступил в силу Закон о земельном кадастре, определяющий орган, ответственный за государственный кадастровый учет земельных участков.

     В действительности, можно сказать, что  возраст решающего этапа российской земельной реформы не превышает 10 лет. Масштаб этого нововведения поистине огромен, поскольку:

- необходимо принять и привести в соответствие принятые законы и постановления в области права, имеющего отношение к собственности, пользованию недвижимым имуществом, институциональному устройству и процессуальным нормам;

- для  надлежащего использования прав  на недвижимое имущество такие  права должны быть понятны  как органам власти, так и обладателям  этих прав;

- для  осуществления прав и связанных  с ними процедур необходимо  создать соответствующие учреждения;

- для  установления объектов недвижимости  и определения их стоимости  необходимо разработать соответствующие  методики;

- для  того, чтобы убедиться в реальном функционировании новой системы, необходимо обеспечить прозрачный процесс создания процедур пользования недвижимым имуществом, подачи заявок в органы власти, передаче прав и регистрации объектов недвижимости.

     С учетом огромной территории страны, а  также масштаба нововведения, качества и количества ресурсов, необходимых  для реализации различных элементов  земельной реформы за сравнительно короткий период времени (т.е. за десятилетие), данное начинание является беспрецедентным.

     Впрочем, ввиду колоссальных изменений в  системе земельных отношений, одной  из сложнейших задач российской земельной  реформы является демонстрация ее обоснованности россиянам, которые в течение 80 лет  жили при другой социальной и экономической  системе. Ввиду вышеупомянутых причин, достижения российской земельной реформы, несмотря на многочисленные неудачи  и ошибки, должны быть признаны и  оценены как огромный и весьма успешный шаг вперед по направлению  к современному, рыночно ориентированному обществу, имеющему социально и экономически сбалансированную структуру.

     Земельный кодекс, обычно называемый «Конституция земли», определяет роль земли в  жизни российского общества. Земля  считается природным ресурсом и  объектом права собственности и  других прав, а это предполагает защиту и признание земли в  качестве объекта хозяйственной  деятельности. В дальнейшем свод законов  устанавливает правила землепользования для землевладельцев и налагает ограничения в случае нанесения  ущерба окружающей среде. Кроме того, он создает хрупкий баланс между  интересами общества и интересами частных  собственников и землепользователей. В то же время закон предусматривает  обеспечение прав собственников, а  также пользователей земель и  недвижимого имущества.

     В частности, упомянутый свод законов  предусматривает следующее:

- единство земли и всех элементов ее благоустройства (все находящееся на земельном участке принадлежит собственнику этого участка), широко применяемого в большинстве западных стран), все сведения о которых подлежат включению в земельный кадастр, а также роль Бюро технической инвентаризации (БТИ);

- признание  земли в качестве объекта коммерческих  операций;

- классификация  земель по 7 категориям, используемым  в качестве основы политики  землепользования, оценки земель  и других применимых нормативных  документов;

- демаркация (либо распределение, отвод) государственной  собственности на различных административных  уровнях государственной власти (федеральном, региональном и  муниципальном), узаконивающая дальнейшую  приватизацию земли на муниципальном  уровне, вследствие чего становится  реальной концепция совместного  владения;

- идентификация  и государственная кадастровая  регистрация федеральной собственности,  а также дополняющие ее системы  государственной регистрации прав  на недвижимое имущество.

     Закон о государственном земельном  кадастре (вступивший в силу в 2000 г.) учредил единый земельный кадастр  с едиными правилами. Было разработано  единое программное обеспечение  и успешно внедрено приблизительно в 80% всех региональных органов государственного кадастрового учета Российской Федерации. Впрочем, данный закон не разрешил проблему разделения земли и зданий (объектов).

     Федеральная целевая программа «Создание  автоматизированной системы государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на 2002-2007 годы» содержит описание действий, которые необходимо предпринять  для внедрения единого земельного кадастра, системы государственной  регистрации прав, а также для  создания необходимых технических  систем. Ввиду того, что Национальное кадастровое агентство было реорганизовано в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости («Роснедвижимость»), а также поскольку его функции получили новое определение, возникла необходимость внести поправки в упомянутую выше Федеральную программу. Новая Федеральная целевая программа (2006-11 гг.), принятая Правительством в августе 2005 г., определила политику, реализация которой приведет к внедрению нового кадастра недвижимости и реализации всех сопутствующих бюджетов. Этот вопрос более подробно рассматривается далее.

     Непрерывный процесс земельной реформы предполагает участие значительного числа  учреждений. Вследствие относительно быстрого темпа реформ, накладки функций  и потенциальные конфликты между  учреждениями считаются неизбежными. Тем не менее важнейшим учреждением, наделенным огромной ответственностью за создание основ реформирования, является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.  

     Проект  закона о государственном  кадастре и создание «Роснедвижимости» 

     Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация) была образована в ходе административной реформы Указом Президента РФ В. Путина от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Росрегистрация является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В сущности, оно приняло на себя обязанности своего предшественника, Федеральной службы земельного кадастра («Росземкадастра»); однако его функции были значительно расширены. Агентство работает через посредство сети своих региональных представительств и местных кадастровых палат (осуществляющих государственную кадастровую регистрацию). Федеральный кадастровый центр «Земля», имеющий 12 представительств, считается технической «правой рукой» Агентства.

     Преобразование  бывшего «Росземкадастра» (Федеральной службы земельного кадастра) в «Роснедвижимость» (Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости), а также позиционирование этого агентства в качестве составной части Министерства экономического развития и торговли, стало качественным скачком российской земельной реформы.

     Во-первых, как это происходило во всех государствах Европы, в результате создания нового агентства прекратилось разделение земли и строительных (а также  иных) объектов, при этом была заложена основа современного государственного кадастра объектов недвижимости. Таким  образом, предполагается, что государственный  кадастр станет полным реестром всех объектов недвижимости, охватывающим всю территорию Российской Федерации. Более того, проектируемый закон  содержит формулировки функций кадастра, а также предусмотренные им процедуры  идентификации и государственной  регистрации объектов, а также  функции массовой оценки имущества  и учета результатов оценки в  кадастре для использования в  качестве основы налогообложения недвижимого  имущества. Согласно западноевропейским моделям, в данном законе также содержится формулировка роли частных инженеров-землеустроителей (кадастровых инженеров).

     Во-вторых, необходимо отметить, что экономическое  и налогово-бюджетное значение кадастра было признано Правительством. В результате, агентство «Роснедвижимость» было позиционировано в качестве составной части Министерства экономического развития и торговли.

     С момента своего назначения в марте 2004 г. новое руководство «Роснедвижимости» энергично и последовательно осуществляло свои важнейшие задачи. 

     Новая российская система  кадастрового учета 

     До  недавнего времени в Российской Федерации существовала довольно сложная  и неустойчивая система, объединяющая 40 различных государственных кадастров  и реестров. Эта система включала государственный земельный кадастр, государственный лесной кадастр, государственный водный кадастр, государственный градостроительный кадастр, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, государственный кадастр отходов, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственный реестр лечебно-оздоровительных местностей и курортов, государственный реестр земельных участков, используемых для добычи полезных ископаемых и лицензий на использование ископаемых, государственный экологический мониторинг, а также российский регистр гидротехнических сооружений.

     Существует  принципиальная разница между вышеупомянутыми  кадастрами и реестрами. В некоторых из них единицы собственности фигурируют в качестве объектов прав, а сами кадастры ведутся в целях государственного учета собственности, т.е. признания государством единицы собственности, вновь создаваемой, существующей либо прекращающей свое существование в качестве объекта гражданско-правовых отношений (например, государственный земельный кадастр, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним). В других единицы собственности фигурируют в качестве объектов управления, а кадастры ведутся в целях эффективного управления и рационального использования собственности (например, государственный градостроительный, лесной, водный и другие кадастры и реестры).

     Такая ситуация требовала реформ. Новый  кадастр недвижимого имущества  основывается на системе государственного земельного кадастра. Именно эта система  включает в себя действующую информационно-технологическую  инфраструктуру, охватывающую всю территорию Российской Федерации без пробелов и накладок, что позволяет свести к минимуму общие расходы на развитие и ведение государственного кадастра недвижимости.

     Принципиальное  значение имеет использование положения  Земельного кодекса РФ в рамках разработки государственного земельного кадастра. Данное положение дает определение  земельного участка и соединенного с ним движимого имущества  как единицы государственного кадастрового учета. Таким образом, в российском законодательстве впервые реализуется  принцип «superficies solo cedit»1, означающий, что «здание принадлежит земле» и означающий переход к повсеместно признанной трактовке понятия «недвижимое имущество», охватывающего и земельный участок, и все элементы его благоустройства.

     Ввиду вышеизложенного, государственный  кадастр недвижимого имущества  будет функционировать как единая государственная система, содержащая стандартизованную информацию. Другие кадастры и реестры функционируют  как информационные системы, рассматривающие  вопросы государственного управления в рамках соответствующих министерств  и ведомств.  

     Федеральная социально-экономическая  программа 

     В августе 2005 г. Правительство РФ приняло  новую Федеральную программу  «Развитие системы кадастрового учета объектов недвижимости (2006-2011 гг.)», которая заменяет/дополняет предыдущую Федеральную программу «Создание автоматизированной системы государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на 2002-2007 гг.».

     Основные  цели Федеральной программы отражают перечисленные ниже потребности:

- обеспечить государственную гарантию прав на недвижимое имущество;

- модернизировать систему налогообложения путем создания аутентичной базы данных для использования при налогообложении недвижимого имущества;

- модернизировать государственные кадастровые реестры для того, чтобы обеспечить гражданам и организациям более свободный доступ к содержащимся в системе сведениям посредством современных технологий, позволяющих повысить качество информации и, таким образом, усилить рыночную активность.

     Для достижения вышеперечисленных целей  на первый план выдвигаются следующие  задачи:

- развитие единой/стандартной и полной системы государственных кадастров и реестров, а также идентификация и государственная регистрация объектов недвижимости;

- создание и содействие деятельности учреждений кадастровой оценки, которые будут предоставлять аутентичные оценочные данные для целей налогообложения недвижимого имущества;

- повышение эффективности услуг по кадастровому учету посредством сокращения времени, предназначенного для оказания таких услуг гражданам и организациям;

- развитие технических средств на основе сетевых технологий для обеспечения доступа к информации и обмена такой информацией.

     Необходимо  отметить, что сфера применения данной Федеральной программы и реализация вытекающих из нее задач выходит  далеко за пределы административной организации и регулирования, а  сама программа, скорее, является инструментом ускорения экономического развития России, совершенствования медленно развивающегося рынка недвижимости, а также привлечения инвестиций со стороны как российских, так  и зарубежных инвесторов, благодаря  поставленным перед ней задачам:

- обеспечение и гарантирование прав собственности и других прав в отношении недвижимого имущества (в том числе залоговых прав и прав вещного обременения недвижимости);

- создание законной и объективной нормативной базы налогообложения недвижимого имущества, что, в свою очередь, даст возможность муниципальным единицам стать более устойчивыми и самостоятельными в финансовом отношении. 

Единый/стандартный/централизованный государственный  кадастр объектов недвижимости 

     Единый (что означает наличие единственной системы кадастрового учета по всей территории России), стандартный (что  означает единообразие структуры, формы  и процедур по всей территории России, обеспечивающее доверие к системе, столь необходимое для ее функционирования) и централизованный (как следствие  вышеупомянутых особенностей) кадастр  является единственным законным инструментом идентификации и регистрации  физических характеристик и признаков  недвижимого имущества. Лишь в отношении таких идентифицированных и зарегистрированных объектов недвижимости могут быть установлены права собственности и иные права.

     1 марта 2009г. вступил в силу  Указ Президента РФ от 25 декабря  2008г. № 1847 "О Федеральной  службе государственной регистрации,  кадастра и картографии" в  соответствии с которым были  упразднены, Федеральное агентство  геодезии и картографии (Роскартография), Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация).

     Согласно  Изменению к перечню полных и  сокращённых наименований федеральных  органов исполнительной власти (распоряжение Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства  Российской Федерации от 16 июля 2008 г. № 943/788) от 2 марта 2009 года № П41-6596 сокращённое наименование Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии — Росреестр.

     А на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) возложены функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.

     Также Указ: а) упраздняет Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное   агентство кадастра объектов недвижимости;

б) передает Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии функции упраздняемых Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости; в) установить, что Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии является правопреемником Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

     Росреестр подведомственен Министерству экономического развития РФ, ранее Министерству юстиции РФ (по указу Президента РФ №724 от 12.05.08 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти)

     Важнейшее значение нового Закона о кадастре заключается в следующем:

- представлено четкое описание функций кадастра: ведение кадастрового учета, государственной кадастровой регистрации, массовая оценка в целях налогообложения недвижимого имущества, а также итоговая обработка данных и информации;

- закон предусматривает упрощенное и четкое описание объекта недвижимости (участок земли, здание или часть здания);

     приводится  описание процесса формирования объекта  кадастрового учета;

- результатом процесса государственной кадастровой регистрации является законное существование объекта недвижимости;

- приводится подробное описание роли кадастровых инженеров, ввиду отсутствия отдельного закона;

- ведение государственного кадастрового учета;

- приводится описание массовой кадастровой оценки как основы налогообложения недвижимости - ключевой функции нового кадастра, которое, впрочем, нуждается в дальнейшей доработке в других законах и постановлениях;

- кадастровое разделение территорий (разделение территории Российской Федерации на кадастровые округи (области), кадастровые районы и кадастровые кварталы, позволяющее индивидуализировать единицы недвижимости).

     Новый  Закон о кадастре устанавливает основные функции органа кадастрового учета:

- государственная регистрация объектов недвижимости (физических характеристик) в кадастре на основании заявок заинтересованных сторон, поскольку «формирование» объекта недвижимости осуществляется лицензированными частными специалистами (в отношении земельных участков - инженерами-землеустроителями) и компаниями, называемыми «кадастровыми инженерами». С помощью кадастра ведется государственный кадастровый учет в семантической и графической формах;

- учет данных об оценке объектов недвижимости. Сама по себе оценка осуществляется частными оценщиками в соответствии с федеральными правилами, но заказы на оценку издаются муниципалитетами, получающими поступления от налогов на имущество, начисленных на основании полученных оценочных данных. Однако данные положения могут быть пересмотрены (более подробная информация по этому вопросу представлена далее);

- предоставление информации о кадастровых сведениях в другие правительственные органы (в частности, для регистрации прав собственности, а также в налоговые органы), а также для обеспечения доступа общественности к таким сведениям.

     Проект  закона устанавливает также, что  кадастр является единственным свидетельством законного существования объекта  недвижимости (в некоторых западных странах это называется «принципом регистрации»), а также кадастр  охватывает всю территорию Российской Федерации. Кроме того, он содержит требование о регулярном и точном исполнении функций кадастрового учета.

     В настоящий момент структура Росреестра состоит из: 22 управлений центрального аппарата; 39 подведомственных организаций; 83 территориальных органа; 84 кадастровых палаты. На территории всей страны реформирование завершится к 2012 году.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Список  используемой  литературы:

     1. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"

     2. Распоряжение Правительства Российской Федерации № 409-р от 31.03.2009 "Об исполнении Указа Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"

     3. Указ Президента РФ от 25.12.2008 № 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"

     4. Указ Президента РФ от 14.10.2008 № 1476 "О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" 

     5. Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"

     6. Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 456 "О Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости"

     7. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации"

     8. Сравнительное исследование систем управления землями. ЦЗС, Вена, 2003г.

     9. Материал из журнала "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование".