Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 – 2016 годы)

6 ноября 2009 гю  в ТПП РФ одобрена концепция  развития туризма до 2016 г.

ПРОЕКТ КОНЦЕПЦИЯ  федеральной целевой программы 

«Развитие внутреннего  и въездного туризма в Российской Федерации (2011 – 2016 годы)»

1. Обоснование  соответствия решаемой проблемы  и целей Программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации

Правовой основой  разработки проекта концепции федеральной  целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)»(далее – Концепция)  являются: Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ (с дополнениями и изменениями) «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года, План действий по реализации Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год (п.77), утвержденный Председателем Правительства Российской Федерации от 19 июня 2009 г. №2802п-П13.

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года одним из главных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития страны является повышение уровня жизни российских граждан, в том числе за счет развития инфраструктуры отдыха и туризма, а также обеспечения качества, доступности и конкурентоспособности туристских услуг на международном рынке.

В эпоху научно-технического прогресса, способствующего интенсификации труда и вызывающего ухудшение экологического состояния биосферы, задача осстановления работоспособности, поддержания и укрепления здоровья людей является одной из важнейших для государства. В этой связи развитие внутреннего туризма и рекреаций становится одним из реальных инструментов оздоровления нации.

Туризм играет важную роль в решении социальных проблем, стимулируя создание дополнительных рабочих мест, обеспечивая занятость и повышение качества жизни населения. ЮНЕСКО признает туризм одним из главных факторов культурного и гуманитарного развития, способствующего сохранению мира и сближению народов путем ведения диалога «между культурами».

Современная туристская индустрия, являясь одной из самых  высокодоходных и наиболее динамично развивающихся отраслей мирового хозяйства, вносит значительный вклад в формирование валового внутреннего продукта, улучшение платежного баланса,гарантирует привлекательную доходность капиталов и значительный уровень ликвидности вложенных средств.

По оценкам  Всемирной туристской организации  при ООН (ЮНВТО) за период 1990-2007 годов  объем доходов от международного туризма вырос с 264,0 до 856,0 млрд.долл. США. На его долю приходится 3,2 % мирового валового продукта, а с учетом сопутствующих отраслей – 9,6 % мирового ВВП,  7,6%  работающего населения планеты.

Туристско-рекреационная  индустрия оказывает стимулирующее  воздействие на развитиесопутствующих  туризму сфер экономической деятельности, таких как транспорт, связь,торговля, производство сувенирной продукции, сфера услуг, общественное питание,сельское  хозяйство, строительство и других, выступает катализатором социально-экономического развития регионов (3-4 туриста, въезжающих на территорию,создают 1 рабочее место, которое, в свою очередь приводит к созданию 4 рабочих мест в смежных отраслях). При этом в отличие от многих других отраслей экономики туризмне приводит к истощению природных ресурсов. Будучи экспортоориентированной сферой,индустрия туризма проявляет большую стабильность по сравнению с другими отраслями в условиях неустойчивой ситуации на мировых рынках.

 Большинство  стран, имеющих туристские ресурсы  и стремящихся развивать туризм,осознавая  его важность для своих экономик, вкладывают значительные средства  в развитие туристской инфраструктуры и в продвижение национального туристского продукта с учетом специфики основных направляющих и принимающих рынков.

Так, несмотря на лидирующие мировые позиции в  развитии туризма, Правительством Испании, выделено в августе 2009г. из бюджета страны  около 1 млрд. евро на поддержку туристской индустрии в условиях мирового финансового кризиса, а в государственных бюджетах Италии и Франции только на продвижение своего национального туристского продукта предусмотрено соответственно 42,0 и 61,2 млн евро. Для сравнения, аналогичный показатель в Российской Федерации составляет порядка 4,1 млн.евро.

Россия располагает  огромным потенциалом для развития внутреннего  и въездного туризма. Природное и культурно-историческое разнообразие нашей страны позволяет развивать практически все виды туризма, включая наиболее распространенные по потребительским предпочтениям: рекреационный туризм (туризм с целью отдыха и развлечений), культурно-познавательный (включая религиозный и паломнический), деловой, спортивный, экстремальный,  лечебно-оздоровительный, экологический, сельский, образовательный, научный и т.д..

Туристский  комплекс страны составляют 10422 гостиницы, 2368 музеев в 477 исторических городах, 590 театров, почти 99 тысяч памятников истории и культуры, 140 национальных парков и заповедников. В России в настоящее время действуют 103 музея-заповедника и 41 музей-усадьба, которые играют важнейшую роль в формировании привлекательного образа России за рубежом. Из 15 объектов культурного наследия, входящих в список Всемирного наследия ЮНЕСКО, 12 находятся в составемузеев-заповедников.

В настоящее  время в стране функционируют  более 150 горнолыжных комплексов, а количество людей, увлекающихся горнолыжным спортом, приближается к 2,5 млн. человек,из них около 2 млн. человек предпочитают российские горнолыжные курорты. По прогнозу ЮНВТО Россия при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры способна принимать в год до 40 млн. иностранных туристов, а к 2020 году может войти в первую десятку стран - самых популярных направлений туризма.

Однако туристский потенциал страны используется далеко не в полной мере. Основными факторами, сдерживающими развитие внутреннего  и въездного туризма, является неразвитая туристская инфраструктура, отсутствие благоприятных условий для инвестиций, невысокое качество обслуживания туристов и недостаточная государственная реклама туристских возможностей страны, что оказывает негативное влияние на рейтинговые оценки страны.

Так, по данным Всемирного экономического форума (ВЭФ) Россия в 2009 году заняла 59 место среди 133 стран по конкурентоспособности туристского сектора экономики,

по качеству дорог – 104,

по числу  мест в гостиницах – 85, а 

по ценовой  доступности размещения в них  – 115,

по открытости для туризма – 108,

по эффективности маркетинговой политики и брендинга в туризме – 122,

по отношению  местного населения к иностранцам  – 131, то есть почти последнее.

Для изменения  сложившейся ситуации с учетом мирового опыта необходимо государственное участие в решении проблем по созданию условий для привлечения инвестиций в туристскую отрасль на условиях государственно-частного партнерства, обеспечению инженерной инфраструктурой туристских комплексов (сети энергоснабжения, водоснабжения, транспортные сети, очистные сооружений и т.п.).

Это позволит создать  инвестиционные площадки для широкомасштабного  строительства и обустройства средств  размещения и сопутствующей инфраструктуры (предприятий питания, индустрии развлечений, объектов туристского показа и др.) с участием частного капитала.

При создании туристских комплексов будут учитываться как  параметры туристского спроса по видам туризма, так и характер туристского предложения -  наличие  туристских ресурсов, условий для  кадрового обеспечения, в соответствии с экологическими требованиями и экономической целесообразностью проектов. Не менее важным условием увеличения внутреннего и въездного турпотоков является реализация государственной политики, направленной на продвижение России в качестве привлекательной туристской дестинации как внутри страны, так и за рубежом.

Создание положительного образа России в глазах самих россиян  имеет не только экономический, но и стратегический социальный смысл. В этой связи популяризация экскурсионных туров по культурно-познавательным маршрутам будет способствовать повышению образовательного и культурного уровня населения России, уважения к своей национальной культуре и  традициям, развитию патриотического и интернационального воспитания молодого поколения страны, пробуждению у людей чувства национального самосознания.

Таким образом, туризм как  сфера национальной экономики приобретает  на современном этапе статус одного из стратегических направлений социально-экономического развития России.

2. Обоснование целесообразности  решения проблемы программно-целевым методом  

Несмотря на ряд позитивных изменений в индустрии  туризма за последние годы, туристский потенциал России используется малоэффективно. На долю Российской Федерации приходится менее одного процента мирового туристского потока. Следует отметить, что уникальные природные ресурсы и культурное наследие, которыми обладает наша страна, не могут рассматриваться в качестве единственного и достаточного условия для обеспечения успешного развития туризма в стране, так как представляют собой лишь один из элементов туристско-рекреационного потенциала.

В современной  экономике развитие туризма во многом зависит от состояния наиболее конкурентоспособных  туристско-рекреационных кластеров, использующих не только природные и  культурно-исторические ресурсы, но и специализированную инфраструктуру, профессиональные кадры, образовательные и научно-производственные центры, сферу развлечений и анимации  и др.

Процесс формирования и развития индустрии туризма, в  качестве значимой отрасли территориальной специализации, в настоящее время невозможен только за счет использования действующих рыночных механизмов без реальной поддержки со стороны государства, являющегося катализатором формирования государственно-частного партнерства, предусматривающее эффективное взаимодействие всех органов власти, туристского бизнеса, научных и общественных организаций в реализации инновационно-значимых проектов и программ, направленных на развитие экономики регионов и улучшение качества жизни населения.

Решение существующих проблем в сфере туризма требует применения эффективных механизмов и методов их преодоления.

Учитывая масштабность задач, связанных с развитием  индустрии туризма, наиболее действенным  инструментом для их решения является программно-целевой метод, поскольку позволяет охватить значительный комплекс проблем с учетом рационального использования ресурсного потенциала (бюджетных и внебюджетных средств) на развитие приоритетных направлений сферы туризма на основе межведомственной координации деятельности органов исполнительной власти всех уровней, туристского бизнеса и других заинтересованных сторон.

Программно-целевой  метод доказал свою эффективность  как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Принята и успешно  реализуется федеральная целевая программа «Юг России (2008–2012гг.)», созданы семь особых экономических зон туристско-рекреационного типа, в ряде субъектов Российской Федерации действуют региональные программы развития туризма, в которых расширяются действующие и строятся новые туристско-рекреационные комплексы.

При этом  средства федерального бюджета направляются на строительство инженерной и обеспечивающей инфраструктуры, а строительство  самих туристских комплексов осуществляется за счет внебюджетных источников.

Однако этого  явно недостаточно, так как создание условий для развития государственно-частного партнерства и привлечения инвестиций в развитие туристской инфраструктуры носит локальный характер.

Решение проблем  на региональном уровне ограничивается дотационным характером бюджетов большинства субъектов Российской Федерации. Привлечение инвестиций для финансирования туристских проектов сдерживается несовершенством нормативно-правовой базы, отсутствием готовых инвестиционных площадок, наличием местных административных барьеров, невыгодными условиями аренды земли и другими причинами.

Анализ ситуации свидетельствует о необходимости  государственного подхода к комплексному решению накопившихся проблем в сфере внутреннего и въездного туризма в рамках специальной федеральной целевой программы с входящими в нее подпрограммами по отдельным направлениям туризма.

Мероприятия Программы  носят межотраслевой характер и  затрагивают почти все сферы  экономики. Объекты и стройки  находятся в ведении различных  федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Сложность и взаимосвязанность различных мероприятий, строительство сопряженных объектов, относящихся к разным государственным заказчикам и частным инвесторам (транспортная инфраструктура и системы связи, инженерные сети и энергоснабжение, природоохранные мероприятия), делают решение поставленных задач невозможным без объединения их в рамках федерально-целевой программы, принятие которой будет способствовать формированию конкурентоспособного отечественного туристского комплекса.

3. Характеристика  и прогноз развития сложившейся  проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода. Отсутствие специальной федеральной целевой программы развития туризма в Российской Федерации является сдерживающим фактором социально-экономического развития регионов и негативно отражается на развитии внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации, не обеспечивает реализацию ключевых проектов по формированию инфраструктуры и  созданию конкурентоспособных туристско-рекреационных кластеров, не способствует привлечению частных инвестиций. 

Основными проблемами, сдерживающими рост туристских потоков, являются:

– слабо развитая, а в ряде регионов отсутствующая  инженерная инфраструктура (сети энергоснабжения, водоснабжения, транспортные сети, очистные сооружения, дноуглубление и  берегоукрепление и т.д.), что является препятствием для привлечения инвестиций в туристскую сферу;

– низкий уровень  развития туристской инфраструктуры (недостаточность, а в ряде регионов отсутствие средств размещения туристского класса и объектов досуга);

– отсутствие мероприятий  по обустройству и реконструкции  заповедных и

природоохранных  зон туристско-рекреационного типа, а также   туристских объектов показа; 

– невысокое  качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии из-за низкого уровня подготовки кадров. Проблема качественного сервиса недостаточно эффективно решается не только в рамках подготовки работников гостиничного и туристского бизнеса, но и специалистов смежных отраслей, обслуживающих туристов;

– несоответствие качества оказываемых туристских услуг  их стоимости;

– отсутствие глубинных  и очистных работ на реках для  судоходства, строительства и реконструкции причалов, пристаней и причальных территорий для маломерных судов туристского класса;

– отсутствие временных  водных пассажирских сезонных пунктов  пропуска через государственную границу Российской Федерации;

– недостаточность  круизных судов класса «река-море» и туристических автобусов;

– недостаточность  специализированного оборудования для горнолыжных комплексов; 

– недостаточная  государственная некоммерческая реклама  туристских возможностей страны, что связано с низким уровнем бюджетного финансирования;

– несовершенство нормативно-правового  регулирования туристской отрасли;

– отсутствие регионального  стимулирования развития материально-технической  базы туристско-рекреационного сектора путем устранения административных барьеров  и совершенствования земельных и имущественных отношений;

– действующий порядок  выдачи российских виз гражданам  иностранных государств, безопасных в миграционном отношении, не способствующий росту въездного туризма;

– несовершенство системы  государственного статистического  учета данных о состоянии, развитии туризма и его мультипликативного эффекта на экономику страны и ее регионов.

При условии сохранения сложившейся  ситуации в сфере туризма в  ближайшие годы может произойти снижение туристских потоков в России, что приведет:

– к снижению доходности и инвестиционной привлекательности туристской отрасли;

– к дальнейшему износу объектов туристской инфраструктуры и  снижению качества предоставляемых туристских услуг, что влечет за собой падение конкурентоспособности российского туристского продукта;

– к росту цен на туристские услуги и снижению доступности туризма  для широких слоев населения;

– к увеличению выездного  турпотока и вывозу капитала из страны;

– к сокращению субъектов  малого и среднего предпринимательства  в сфере туризма;

– к снижению уровня занятости населения и повышению социальной напряженности;

– оттоку молодых и перспективных  кадров за рубеж, где за счет российского  трудового ресурса будет повышаться качество туристского продукта  конкурирующих стран и направлений;

– к снижению налоговых поступлений от туристской деятельности в бюджеты всех уровней и уменьшению доходов населения;

– к возможному закреплению  положения «ущербной» страны в сознании молодежи.

Вероятными последствиями  отказа от использования программно-целевого метода при решении вопросов улучшения положения могут стать:

– разрозненные действия федеральных  органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, снижение их ответственности и появление бессистемности в решении стоящих перед государством задач в этой области;

– распыление бюджетных  средств, незначительное привлечение  средств внебюджетных источников для решения проблем в сфере туризма.

В этом случае государственная  политика развития туристско-рекреационного комплекса страны может свестись преимущественно к совершенствованию нормативно-правовых основ его функционирования, что способно дать определенные положительные результаты и создать предпосылки для более полного использования имеющихся туристско-рекреационных ресурсов.

Однако без внедрения  эффективных механизмов государственной  поддержки, включая государственно-частное  партнерство и стимулирование инвестиционной активности, невозможно обеспечить благоприятные условия для устойчивого развития туризма в Российской Федерации, направленные на формирование современного конкурентоспособного туристского рынка.