Реформа государственной службы в РФ

Глава 6. Реформа государственной службы в РФ

1. Основы и предпосылки реформы государственной службы РФ

Реформа государственной службы РФ является составной частью спектра  реформ общественного сектора (public sector reforms), в совокупности охватывающих структуру органов исполнительной власти и принципы их функционирования, государственный аппарат, государственный бюджет, государственные учреждения, взаимоотношения государства и гражданского общества, образование и здравоохранение. 

Среди реформ общественного сектора, реформа государственной службы занимает особое место, поскольку государственные служащие являются не только объектом, но и субъектом реформирования.  Государственный аппарат отвечает за реализацию всех реформ общественного сектора, и без его активного участия ни одна из реформ общественного сектора реализована быть не может. Кроме того, система государственной службы как объект реформирования обладает значительно большей инерционностью, нежели объекты реформирования в других реформах общественного сектора (за исключением инерционности системы отношений государства с гражданским обществом, однако и в данном случае источником инерционности является в первую очередь сам государственный аппарат). В рамках реформы государственной службы приходится перестраивать не только правовые нормы, но и менталитет самой бюрократии, привыкшей работать по-иному, ориентироваться на руководство, а не на общество, в целом обладающей низким уровнем профессионально-этического самосознания общественного служения. Проблема не соответствия правоприменительной практики устанавливаемым нормативным правовым актам, с этой точки зрения, только частично является следствием несовершенства принимаемых правовых норм: в первую очередь, это следствие эгоистического группового поведения бюрократии, стремления использовать правовые нормы в своих интересах.

Вследствие указанных особенностей реформирования государственной службы, эта реформа не может, однажды  начавшись, окончательно закончиться  или прекратиться. Во-первых, стагнация  государственного аппарата приведет к окончанию ВСЕХ реформ публичного сектора, остановит развитие России и сделает Россию неконкурентоспособной в сравнении с другими странами, осуществляющими социально-экономические преобразования. Во-вторых, для реформы государственной службы характерен циклический, а иногда частично возвратный процесс реформирования, что зачастую воспринимается как неуспех реформы, ее «поражение». Причинами этого являются недоучет возможностей самой бюрократии интерпретировать принимаемые управленческие решения в своих корпоративных интересах, обратное влияние других реформ публичного сектора на реформу государственной службы  (например, отсутствие прогресса в бюджетной реформе, затруднения во введении бюджетирования по результатам, подрывают мотивацию государственных служащих работать эффективно и результативно; усиление централизации государственного управления приводит к попятным движениям в регламентации должностных обязанностей на средних уровнях аппарата, в установлении обязанностей по принятию решений государственными служащими категории «специалисты» старшей и ведущей групп должностей), а также наличие организационных проблем реализации реформы государственной службы.

Начальные социально-политические и структурно-аппаратные предпосылки и причины реформы государственной службы РФ

В начале 1990-х годов, в связи с  коллапсом СССР, сформировались общественные требования к новой бюрократии, долженствующей заменить собой прежний партийно-советский аппарат. В отличие от прежнего партийно-советского аппарата, новая бюрократия должна быть стать профессиональной, беспартийной, ориентирующейся на демократические правовые ценности, служить обществу. В то же время, в области теории публичного управления имелся ряд теорий и моделей управления, которые давали возможность «теоретически опознать» эти требования как проблемы, с использованием соответствующей терминологии и концепций, т.е. перевести преобразования в русло применения наработанных теоретических моделей, включая ведущую из них,  модель «Нового государственного управления»¹.

К данным проблемам, которые имеют  отчетливое теоретическое звучание, относятся:

• Проблема формирования профессиональной государственной службы, основанной на системе заслуг и достоинств (merit system). В такой постановке прежнее управление признается «непрофессиональным», идеологически ориентированным. Влияние концепций Вебера и NPM (как моделей государственной службы) заключается в понимании профессионализма как аполитического исполнения должностных обязанностей на основе знания соответствующих теорий управления, наличия умений и навыков теоретически фундированного решения проблем, в отделении профессиональных государственных служащих от т.н. «политических назначенцев», в ориентации на оказание государственных услуг;
• Проблемы создания открытой и прозрачной государственной службы. Предполагается, что «советско-партийное» управление было закрыто и непрозрачно вследствие отсутствия демократического правового государства. Терминология «открытости» и «прозрачности» теоретически нагружена, она прямо вытекает из представлений о государстве как машине по оказанию государственных услуг гражданам, о подотчетности бюрократии обществу и разделении бюрократии и политического руководства;
• Проблема усиления эффективности и результативности служебной деятельности государственных служащих. Оценки эффективности и результативности являются теоретическим конструктом, они опираются на индикаторы, показатели и критерии результативности и эффективности служебной деятельности, которые имеют модельный характер и полностью определяются соответствующими теориями государственной службы;
• Проблема формирования системы оплаты труда государственных служащих с учетом их вклада в успешное функционирование государственных органов. Эта проблема связана с проблемой эффективности и результативности служебной деятельности, переводя ее в плоскость материальной оценки эффективности и результативности, с учетом оценки деятельности государственных органов и государства в целом.

Предшествующие этапы реформирования государственной службы России

(1990-е годы)

Начиная с 1991 года, первого этапа формирования системы государственной службы РФ, попытки реформирования заключались в том, чтобы уточнить указанные выше проблемы и решить их в контексте существующих теорий государственной службы. При этом, на каждом из этапов реформирования происходило теоретическое и, отчасти, практическое продвижение в решении проблем на основе транснациональной диффузии норм управления², т.е. использования идей, институтов и практик, которые первоначально происходят из одного или нескольких внешних источников (стран) и которые влияли на выбор того, как должна быть организована новая государственная служба РФ.

Кратко опишем начальные этапы  реформирования государственной службы РФ, относящихся к 1990-м годам³, поскольку без этого особенности современного этапа реформирования (2000-2010 гг.), причины и мотивы действий по проведению современной реформы государственной службы, будет невозможно объяснить. Описание начальных этапов реформирования государственной службы РФ будет дано с учетом разделения диффузии норм управления по уровням (заимствование норм и ценностей; внедрение институтов, обеспечивающих функционирование норм и ценностей; введение правил и процедур, регулирующих институты) и по источникам диффузии (идеи, институты и практики, происходящие из международных организаций и от международных доноров, предоставляющих техническую помощь; собственно идеи административной реформы, в целом существующие под «концептуальным зонтиком» ведущих теорий публичного управления как части общих глобальных тенденций развития государственного управления; лица или группы лиц, «устанавливающие нормы», защищающие политику, программу или практику реформы).

На первом этапе (1991-1995 гг.⁴) попытки решения проблем государственной службы были сосредоточены на проблеме формирования профессиональной государственной службы. Предпринятые усилия затронули, главным образом, «средний», институциональный уровень управленческой диффузии: был сформирован специализированный государственный орган по управлению государственной службой (Роскадры России)⁵, структурно похожий на существующие во многих странах органы по управлению государственной службой. Это было сделано при исходном отсутствии норм и ценностей профессионального управления, без ясного осознания необходимости разработки регулирующих взаимоотношения этого и других государственных органов правил и процедур. Предполагалось, что создание Роскадров приведет к решению трех взаимосвязанных задач: наладить работу по обучению и повышению квалификации гражданских служащих; создать систему управления гражданской службой; провести аттестацию гражданских служащих для установления их профессионального соответствия новым задачам. Однако из этих трех задач была выполнена только первая. Благодаря Роскадрам России появились первые высшие учебные заведения, в которых начали готовить студентов по новой специальности «Государственное и муниципальное управление» и, кроме того, были созданы (на базе бывшей системы Академии общественных наук при ЦК КПСС и ее филиалов) федеральная Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации и система региональных Академий государственной службы. Две другие задачи не были выполнены из-за сопротивления аппарата попыткам проведения оценки его профессиональной пригодности, а также из-за неурегулированности вопросов организационного подчинения Роскадров (Администрации Президента Российской Федерации, или Правительству Российской Федерации).

Следствием работы Роскадров России, уже после прекращения деятельности этого органа, стало принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.). Этот закон ввел в федеральное законодательство понятие государственной службы и определил основные механизмы ее функционирования. Однако имевшаяся неопределенность целей реформирования государственной службы привела к непоследовательности ряда формулировок этого закона, воплотивших в себе несколько несовместимых тенденций развития государственной службы.

На данном этапе реформирования, главными источниками идей и практик реформы государственной службы были группы российских экспертов, имеющие прямой выход на политическое руководство новой России⁶, и международные организации и доноры, предоставляющие техническую помощь в распространении международных идей и практик государственного управления. Непосредственное влияние теорий публичного управления на реформу, экспертная дискуссия относительно их содержания и возможностей применения в российских условиях, отсутствовали вследствие незначительного участия российского экспертного сообщества в международной разработке современных теорий публичного управления, незрелости российской институциональной научной и информационной среды в этой области.

Можно сказать, что на первом этапе  реформирования государственной службы РФ происходила несистемная диффузия норм управления (несбалансированность уровней диффузии), не было определенного желаемого (потребного) теоретического образа государственной службы, имелась ориентация российской политико-бюрократической элиты на эволюционное преобразование старого партийно-советского аппарата в новую государственную службу, призванную функционировать в иных общественных условиях.

На втором этапе реформирования (1997-1998 гг.) был подготовлен проект Концепции реформы государственного управления. Эта попытка, предпринятая группой советников Президента Б.Н. Ельцина, привела к созданию (с учетом международного опыта) теоретического фундамента последующих реформ государственной службы. Именно на этом этапе реформирования были сформулированы принципы построения профессиональной государственной службы, создаваемой на основе системы заслуг и достоинств и призванной служить обществу (государственная служба для гражданского общества). Важным достижением данного этапа было то, что указанные принципы без ощутимого сопротивления были приняты как профессиональным сообществом, так и политическим руководством. Но организационного механизма реализации разработанных предложений не было создано, поэтому реформа вяло "закончилась, не начавшись". Параллельно с разработкой Концепции реформирования государственного управления, в Администрации Президента России и в Аппарате Правительства России группой экспертов был разработан проект Кодекса государственной службы, основанный на тех же принципах. Однако должных организационных усилий по представлению этого проекта в Государственную Думу не было предпринято.

На данном этапе основные попытки  решения проблем государственной  службы, как и на предшествующем этапе, были сосредоточены на проблеме формирования профессиональной государственной службы, рассматриваемой в ракурсе выбора между открытой и закрытой моделями профессиональной государственной службы.

Источники диффузии управленческих норм на втором этапе реформирования были более сбалансированными: наряду с идеями, институтами и практиками, предлагаемыми международными организациями и международными донорами, предоставляющими техническую помощь, а также с наличием заинтересованности политического руководства и экспертного сообщества в осуществлении реформы, впервые в экспертный «оборот» были введены идеи ведущих теорий публичного управления. В то же время, уровни диффузии остались прежними: не были сделаны усилия по изменению норм и ценностей государственного управления, затормозилось и даже пошло вспять развитие институтов, обеспечивающих функционирование норм и ценностей. Введение правил и процедур, регулирующих функционирование государственной службы, осталось не реализованной задачей.

Третий этап реформирования (осень 1999 – весна 2000 года), предшествующий рассматриваемому нами периоду, был связан с подготовкой идей для предвыборной программы кандидата в Президенты России В.В. Путина (Программа модернизации государственной службы, разработанная в Центре стратегических разработок, так называемом «Центре Г. Грефа»).

К этому времени сложилось мнение, что наиболее уязвимым местом реформы  является отсутствие методик и организационных  механизмов ее реализации. Необходимо было закрепить сделанный в 1997-1998 гг. теоретический выбор (приверженность открытой модели государственной службы, укладывающейся в рамки направления New Public Management) механизмами его практической реализации. В предложенной Концепции было описано критическое состояние института государственной службы РФ, сложившееся к концу 1990-х гг., дан прогноз его дальнейшей деградирующей эволюции при отсутствии реальных действий по реформированию (негативный сценарий), рассмотрена «точка критического выбора», т.е. время, после которого преобразования станут бесполезными вследствие необратимой деградации института государственной службы, четыре организационных сценария проведения модернизации государственной службы и выбран оптимальный (с точки зрения пост-кризисной ситуации дефолта 1998 года) сценарий модернизации, включая последовательность необходимых мероприятий. 

Однако начало реализации сформированного  плана мероприятий было отнесено на более поздний период времени  в силу специфики предвыборной и  выборной ситуации в России на пороге 2000-х годов.

Можно сказать, что с позиций  анализа процесса диффузии управленческих норм, и на этом, третьем этапе реформы государственной службы, продвижение было также ограниченным:  необходимость установления  новых этических ценностей государственной службы не была осознана как критическое условие успеха реформы; внедрение институтов, обеспечивающих функционирование норм и этических ценностей, затормозилось; введение правил и процедур, регулирующих такие институты, не было произведено на практике.

Резюмируя, первое десятилетие реформы  государственной службы РФ характеризовалось умеренным прогрессом, главным образом в постановке проблемы формировании профессиональной государственной службы, основанной на системе заслуг и достоинств, в осознании самой необходимости реформы, в принятии ее теоретических оснований. Начальные этапы реформы российской бюрократии в 1990-е гг. следует назвать этапами подготовки практических преобразований, консолидации общественно-экспертных и властных представлений о том, какая государственная служба нужна России, какой международный теоретический и практический опыт существует, и в каких пределах, как методологически и организационно, его следует использовать. В то же время, основные недостатки реформирования государственной службы в 1990-е годы были связаны с непониманием системного характера реформы, в том числе невозможности заменить реформу эволюционной модернизацией партийно-советского аппарата (на первом этапе), с недостаточным вниманием к развитию институтов управления государственной службой, правил и процедур, регулирующих государственную службу (на втором этапе), с недоучетом профессиональной этики государственной службы как критического условия успеха преобразований (на третьем этапе).

Модели государственной службы, которые были взяты за основу современного этапа реформы государственной службы РФ

На каждом из трех начальных этапов реформирования государственной службы выдвигались свои, специфические теоретические вопросы. В свою очередь, ответы на эти вопросы влияли на содержание практических мероприятий по реформированию. Опишем в табличном виде, какие основные теоретические проблемы ставились на начальных этапах реформирования государственной службы России, какие теоретические модели (Веберовская модель «рациональной бюрократии», или модель «нового публичного менеджмента») брались за основу решения этих проблем, и наконец, какие основные практические действия в связи с этим выбором предпринимались.

Видно, что выбор между двумя  указанными теоретическими моделями государственной  службы, либо их синтез в некоей гипотетической «третьей модели», к началу рассматриваемого современного периода реформирования не был совершен. До 2000-го года имелись колебания как в ту, так и в другую сторону. Забегая вперед, выскажем утверждение, что такой выбор не сделан до сих пор, хотя возникают иные подходы, выходящие за пределы обеих моделей.

2. Дизайн современного этапа реформы государственной службы РФ, ее основные цели и планы реализации, менеджмент реформы

Современный период реформирования государственной  службы РФ охватывает с 2000 по 2010 годы. В  это время действия по проведению реформы приобрели качественно  новый характер. Отдельные теоретические разработки и несистемные практические действия сменились последовательными усилиями, осуществляемыми на основе единой концепции. В рамках современного периода можно выделить 4 этапа: этап создания  Концепции реформирования системы государственной службы РФ, определившей цели и направления реформы, ее идеологию, наконец, общественное восприятие этой Концепции (2000-2002 годы), этап первоначального законодательного оформления системы государственной службы и ее важнейшего вида, государственной гражданской службы (2003-2004 годы), этап программно-целевой реализации реформы (осень 2003-2007 годы), этап коррекции программно-целевой реализации реформы (2009– настоящее время). Эти этапы не реализовывались автономно: по содержанию мероприятий имеется их пересечение (например, формулировки новых федеральных законов о систему государственной службы и о государственной гражданской службе воспроизводят многие положения Концепции реформирования системы государственной службы РФ, или же, разработка и принятие большинства Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ о государственной службе приходится на 2004-2009 годы, по сути, относясь к этапу законодательного оформления системы государственной службы, а по времени входя в состав более поздних этапов современного развития и реформирования государственной службы, и т.д.).

Тем не менее, принципиальные акценты реформы в течение  последнего десятилетия реформы  государственной службы в целом  смещались от идеологии (как важнейшего компонента дизайна реформы) к законодательному регулированию, и далее к методикам практических мероприятий и к самим практическим мероприятиям. Отсюда следует и основной недостаток современной реформы: усиление рисков ее превращения в технократический проект, забвение (недоучет) основных идеологических «посылов» принятой в 2001 году Концепции реформирования государственной службы, внутриаппаратная реализация реформы. 

Дизайн реформы

Под дизайном реформы государственной службы далее мы будем понимать комплексное понимание реформы, включая определение ее предназначения, целей и общей направленности преобразований (дизайн идеологии реформы), формирование планов и задач реформы на основе понимания ее предназначения и установленного направления преобразований (программно-целевой дизайн), построение системы управления реформой (организационный дизайн). Понятие дизайна реформы является более широким понятием, чем понятия цели и задач реформы, поскольку дизайн реформы охватывает собой всю проблемную ситуацию реформирования, задавая основные направления практических преобразований и способы их осуществления. Определение целей и задач – только часть дизайна реформы государственной службы, аналогично тому, как план работ по возведению здания является только частью его композиции.

До 2000 года целостного дизайна реформы государственной службы РФ не существовало. Преобразования намечались и совершались, преследуя локальные, зачастую плохо совместимые или неисполнимые цели. Предложения по реформированию зачастую не сопровождались последовательными практическими действиями по их реализации. Управление реформой государственной службы было хаотичным и ситуативным. Главное, в 1990-е годы не был разработан и принят к реализации комплекс нормативных правовых актов, задающих дизайн реформы.

Нельзя утверждать, что целостный дизайн реформы государственной службы РФ полностью сложился в начале 2000-х годов. Корректировка этого дизайна, его уточнение, происходят до сих пор. Однако основные черты дизайна реформы государственной службы были заданы именно в Концепции реформирования системы государственной службы (2001 год). Под ее влиянием сформировалось современное законодательство о государственной службе России, была принята первая федеральная программа реформирования (2003-2005 годы), именно в связи с ее созданием был разработан функционирующий до сих пор, хотя и подвергающийся модификации, механизм управления государственной службой.

Концепция реформирования системы  государственной службы РФ (2001 год): основные контуры дизайна реформы

Основные контуры дизайна реформы системы государственной службы РФ сложились на первом этапе современного периода реформирования государственной службы, с осени 2000 года по осень 2001 года.

Дизайн идеологии реформы включает в себя систему требующих решения проблем и целей реформы. Этот дизайн был задан Концепцией реформирования системы государственной службы РФ⁷. Дизайн идеологии реформы, предложенный в Концепции, состоит из двух элементов: а) оценки существующей государственной службы России (на период до 2000 года) как описания того состояния государственной службы, от которого необходимо «избавиться»,  т.е. задания целей и направления реформирования «от противного»; б) описания должного состояния государственной службы, т.е. положительного задания целей и направления реформирования.

Формулировки целей и направлений  реформирования, предлагаемые Концепцией, отличаются немаловажной особенностью:  они даны таким образом, чтобы  легко трансформироваться в формулировки законов и других нормативных  правовых актов.

В составе основных проблем существующей государственной службы России Концепция реформирования выделила четыре группы проблем: проблемы противоречий в структуре государственной службы (отсутствие системы государственной службы, ее разделения на виды), проблемы наличия противоречий и недостатков в функционировании государственной службы (противоречия в законодательстве о государственной службе, низкая эффективность деятельности государственных органов, слабое использование современных технологий  государственного управления, низкая эффективность кадровой политики, отсутствие надлежащей регламентации деятельности государственных органов и самих государственных служащих, неадекватность социального и правового положения государственных служащих возлагаемым на них обязанностям, неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой), проблемы взаимодействия государственной службы и общества (отсутствие контроля деятельности государственных органов и их аппаратов со стороны гражданского общества, информационная закрытость деятельности государственных органов, снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих), проблемы противодействия коррупции в государственном аппарате, смыкающиеся с проблемами неудовлетворительного взаимодействия с гражданским обществом.

Таким образом, в дизайн идеологии  реформы, задаваемый «от противного», Концепция включает структурно-функциональные и общественно ориентированные  цели и направления реформирования государственной службы России.

Перечень целей и направлений реформирования конкретизируется в Концепции через прямое описание тех целей реформы, которые являются первоочередными. Эти цели – повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание системы государственной службы. Отметим, что понятие эффективности государственной службы здесь оказывается объединяющим для всех требований, относящихся к совершенствованию ее структурно-функциональных характеристик. Следует указать, что через 10 лет после принятия Концепции дизайн идеологии реформы, заложенной в Концепции, до сих пор не устарел. Сформированная в Концепции идеология реформирования государственной службы не исчерпала своего потенциала. Более того, неоднократно высказываемые упреки в адрес несовершенства действующих федеральных законов о государственной службе, других нормативных актов, включая недостаточную эффективность федеральных программ реформирования государственной службы, как правило, противопоставляют замыслы и идеалы реформирования, сформулированные в Концепции, и несовершенство их воплощения в дальнейших актах и действиях. Требования «возврата к истокам» реформирования государственной службы, к положениям Концепции реформирования, означают то, что современный период реформирования государственной службы России еще не закончен. В то же время, это утверждение не относится к программно-целевому и организационному дизайну реформы, предложенному в Концепции.

Программно-целевой дизайн реформирования системы государственной службы, предложенный в Концепции, состоит из задач и планов мероприятий реформирования. Задачи реформирования включали в себя:

• Создание системы государственной службы и формирование новых технологий профессиональной деятельности;
• Создание нового федерального законодательства о государственной службе, состоящего из «рамочного» закона о системе государственной службы. Из видовых законов (о видах государственной службы) и из комплекса Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ, конкретизирующих положения федеральных законов;
• Разработка кадровой политики, включая механизмы конкурсного набора на вакантные должности, аттестацию, проведение квалификационного экзамена, формирование кадрового резерва, ротацию кадров, привлечение новых молодых кадров;
• Создание системы управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ;
• Регламентация служебной деятельности государственных служащих с учетом ее эффективности и результативности, качества оказываемых услуг;
• Обеспечение открытости государственной службы и ее прозрачности, повышения доверия граждан к государственной службе;
• Использование современных информационных технологий на государственной службе;
• Совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы.

Особенностью предлагаемых механизмов реализации поставленных задач стало  предложение в Концепции плана  мероприятий, т.е. принятие программно-целевого метода реализации задач. Эта особенность  Концепции, ее  ориентация на необходимость  четкого планирования конкретных изменений в организации работы государственных служащих, на совершенствование ресурсного обеспечения государственной службы , наиболее ярко представлена в Приложении к Концепции⁸. В проводившихся до этого разработках преимущественное внимание уделялось, как правило, конечным целям преобразований и правовым нормам, которые могли бы зафиксировать желаемое состояние государственной службы. Ранее вопросы ресурсного обеспечения предлагаемых мероприятий, их соответствующего прохождения во времени, выбора оптимальной последовательности и стимулирования позитивных изменений комплексно никогда не прорабатывались. Это препятствовало как непосредственной практической реализации многих разработок, так и их интеграции в единую систему мер. Включение в состав  Концепции плана первоочередных мероприятий стало прообразом федеральных программ реформирования государственной службы, реализуемых начиная с осени 2003 года.