Реформы 60-70-х годов 19 века. Развитие системы местного самоуправления

Крестьянская реформа 1861 г.

Крестьянская реформа 1861 г. - буржуазная реформа, отменившая крепостное право и способствовавшая развитию капитализма в России.

Была вызвана рядом объективных социально-экономических предпосылок — крепостничество препятствовало индустриальной модернизации страны, необходимой для ее экономического развития. Субъективные политические предпосылки обусловили поражение России в Крымской войне 1853—1856 гг., а также нравственная готовность императора Александра II стать одним из инициаторов реформы в качестве первого лица в государстве.

Подготовка реформы началась в январе 1857 г. в традиционном для России Секретном комитете по крестьянскому делу, однако его медлительность и, главное, недовольство дворянства, обеспокоенного непроверенными слухами о программе реформы, вызвали необходимость ее проведения в условиях большей гласности.

20 ноября 1857 г. в рескрипте виленскому губернатору В. И. Назимову дворянству было рекомендовано создавать местные губернские комитеты для разработки своих проектов реформы и изложен план правительства: уничтожение личной зависимости крестьян; сохранение помещичьей собственности на землю и обязанности крестьян выполнять барщину или платить оброк за отданную им землю; предоставление крестьянину права выкупа своей усадьбы (жилой дом и хозяйственные постройки). Рескрипт положил начало открытой подготовки реформы, возложенной на созданный в феврале 1858 г. Главный комитет по крестьянскому делу. Комитету поручалось выработать общую программу реформы, которая должна была максимально удовлетворить интересы дворянства и обеспечить спокойствие в государстве.

Основным предметом споров в губернских комитетах между консервативными и либеральными помещиками (крестьяне от обсуждения были отстранены) стал вопрос о размере наделов, предоставляемых крестьянам, и объеме их повинностей. В итоге было выработано два варианта проектов, в которых решение спорных вопросов зависело от плодородия почвы: в черноземных районах помещики стремились максимально сократить крестьянские наделы, увеличив при этом стоимость каждой десятины земли; в нечерноземной зоне дворяне были готовы увеличить крестьянские наделы, но за большой выкуп.

Оба варианта проекта реформы поступили в Редакционные комиссии (пред. Я. И. Ростовцев), учрежденные в марте 1859 г. при Главном комитете для обобщения всех предложений. При их обсуждении в угоду консерваторам размеры наделов крестьян были урезаны, а их повинности увеличены. 10 октября 1860 г. проект реформы поступил в Главный комитет, 28 января — в Государственный совет, утвердивший проект 16 февраля 1861 г.

19 февраля 1961 г. Александр II подписал  два законодательных документа, положивших начало проведению  реформы: Манифест «О всемилостивейшем  даровании крепостным людям прав  состояния свободных сельских  обывателей и об устройстве  их быта» и «Положения о  крестьянах, выходящих из крепостной  зависимости».

В тот же день Главный комитет по крестьянскому делу был заменен Главным комитетом «Об устройстве сельского состояния» (пред. — великий князь Константин Николаевич). Его задача — осуществлять высшее наблюдение за введением в действие «Положений» 19 февраля, рассматривать проекты законов, дополнявших и развивавших основные установления этого документа, изменявших правовое и поземельное состояние удельных и государственных крестьян, а также принимать решения по спорным и административным делам. На местах были учреждены губернские по крестьянским делам присутствия.

Обнародование Манифеста и «Положений» 19 февраля в Петербурге и Москве состоялось 5 марта, в провинции растянулось до 2 апреля.

В Манифесте и «Положениях» рассматривались три основных вопроса: личное освобождение крестьян, наделение их землей и порядок совершения выкупной сделки между помещиком и «сельским обществом» (общиной).

Манифест лицемерно акцентировал «добровольность» и «жертвенность» Дворянства, по инициативе которого царь даровал крестьянам личную свободу и общегражданские права. Крестьянин мог владеть движимым и недвижимым имуществом, самостоятельно заключать сделки, выступать как юридическое лицо, защищать свои права в суде, поступать на службу и в учебные заведения, жениться по своему выбору, менять место жительства, переходить в сословие мещан и купцов. Освободив крестьян, правительство начало создавать в деревне выборные органы их местного самоуправления.

Вместе с тем права крестьян ограничивались, так как сохранялось общинное землепользование, переделы наделов, круговая порука (особенно при выплате налогов и выполнении государственных повинностей). Крестьяне оставались единственным сословием, которое платило подушную подать, несло рекрутскую повинность и могло быть подвергнуто телесному наказанию. Кроме того, полное освобождение крестьян откладывалось на два года — они обязаны были выполнять прежние повинности до 19 февраля 1863 г.

«Положения» регламентировали процесс выделения крестьянам земли и размер наделов. Территория России была условно разделена на три полосы: черноземную, нечерноземную и степную. В каждой устанавливался «высший» и «низший» размеры крестьянского полевого надела. В этих пределах заключалась добровольная сделка крестьянской общины с помещиком. Их поземельные отношения и объем повинностей закреплялись уставной грамотой на каждое имение. Для урегулирования споров между помещиком и крестьянской общиной привлекались мировые посредники (они же проверяли правильность составления уставной грамоты).

При решении земельного вопроса крестьянские наделы были значительно урезаны. Если до реформы крестьянин пользовался наделом, превышающим высшую норму в полосе, то этот «излишек» отчуждался в пользу помещика. В целом по стране крестьяне получили на 20% земли меньше, чем они обрабатывали раньше. Так образовались «отрезки», отобранные помещиками у крестьян.

Освобождение крестьян и получение ими надельной (общинной) земли было тесно увязано с оплатой ее стоимости, т. е. фактически крестьяне платили не только за землю, но и за личное освобождение. Исключение составляли так называемые дарственные наделы, полученные бесплатно и составлявшие !/4 высшей нормы надела. Получение дарственного надела освобождало от выкупных платежей, но перейти «на дар» крестьянин мог только с разрешения помещика, от власти которого он сразу же освобождался. Большинство дарственников, получивших «нищенские» (или «сиротские») наделы, оказались в крайне бедственном положении и впоследствии неоднократно обращались за помощью к земствам.

 Выкупная сделка осуществлялась между помещиком и всей общиной. Накануне реформы стоимость земли была завышена в 1,5 раза по сравнению с прежней рыночной ценой. У крестьян не было денег, необходимых для выплаты всей стоимости земли. Чтобы помещики получили выкупные суммы единовременно, была разработана схема, выгодная и помещикам, и государству. По ней крестьяне должны были сами выплатить владельцу земли 20% ее стоимости (деньгами или отработками), а на выплату остальных 80% они получали от правительства ссуду, которую должны были ежегодно возвращать в течение 49 лет в форме выкупных платежей с начислением 6% годовых. К 1906 г., когда крестьяне упорной борьбой добились отмены выкупных платежей, они выплатили государству 1,54 млрд руб., в 3 раза больше реальной рыночной стоимости земли в 1861 г.

До уплаты помещику 20% стоимости земли крестьяне назывались временнообязанными — они должны были платить оброк и выполнять барщину. Поскольку помещики не торопились терять даровой труд крестьянства, они во многих случаях тормозили совершение выкупной сделки. Поэтому в ряде районов перевод крестьян на выкуп растянулся на 20 лет. Лишь 28 декабря 1881 г. было издано «Положение», предусматривавшее обязательность перевода крестьян на выкуп и прекращение их временнообязнного состояния.

Реформа 1861 г. имела очень большое значение: она принесла свободу 23 млн крепостных крестьян; расчистила дорогу для социально-экономической эволюции России по капиталистическому пути и модернизации экономики; создала импульс для проведения либеральных социально-политических преобразований и совершенствования системы государственного управления. Современники справедливо называли реформу Великой.

Вместе с тем реформа имела половинчатый характер: тяжесть выкупных платежей обрекала крестьян на нищету; они фактически не получили земли и остались в экономической зависимости от помещиков, сохранивших свою главную собственность. Следовательно, реформа не сняла аграрного вопроса в России, который сохранял свою остроту до начала XX в.

Преобразование волостного и сельского управления

Образования волостных управлений была завершена одновременно с сельскими до декабря 1861 года. Всего в 45 губерниях, на которые расповсюджувалась действие Положений 19 февраля 1861 г., было образовано 8751 волость.

Статья 69 фиксирует состав волостного управления. В волостном управлении соединялись распорядительная, исполнительная и судебная власть в волости. Распорядительную власть осуществлял волостной сход, исполнительную - волостной старшина, судебную - волостной крестьянский суд. Волостное правление выполняло роль совещательного органа при волостном старшине.

Статьи 70-80 регламентируют состав волостного схода, порядок его созыва, круг его компетенции и условия, при которых решение востока получают законную силу. Согласно ст. 73, круг вопросов, который имел право обсуждать волостной сход и по которым мог выносить решение, был строго ограничен сугубо хозяйственно-административными делами данной волости. Среди них - раскладка рекрутской повинности, мирских и других сборов по сельских обществах (далее подворные раскладку делали уже сельские сходы), основания волостных училищ и право принесения жалоб и просьб по делам волости в высшие инстанции. Волостном востока (как и сельском) строго забронялося выходить за рамки своей компетенции. За нарушение наступала санкция - вплоть до привлечения к судебной ответственности. В обязанность мирового судьи входило, согласно ст. 27 Положения о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях, контролировать действия крестьянского общественного управления.

Статьи 81-86 определяют права и обязанности волостного старшины, главной задачей которого была охрана общего порядка, спокойствия и благочиния в волости есть выполнение полицейских функций (ст. 81 и 85).

Волостной старшина исполнял также и административные функции: ему были подчинены сельские старосты, сотские и десятские, что обязаны были беспрекословно выполнять его распоряжения. Волостной старшина имел и контрольные функции (ст. 82).Он был подотчетен как волостном востока (ст. 78), так и местной администрации -мировому посреднику, полицейскому исправник и судебному следователю, чьи распоряжения он беспрекословно обязан выполнять (ст. 85).

Состав и функции волости управления определены в ст. 87-92. Круг вопросов, подлежащих решению волостного правления, был ограничен рассмотрением денежных расходов, утвержденных волостным сходом на нужды волости, продажей имущества крестьян за недоимки или долги, принятием или освобождением должностных лиц в волости, служащих по найму. Впрочем, и решение этих дел волостным правлением выливалось в чистейшую формальность, поскольку в конечном счете все решалось волею волостного старшины. Публиицист Н. М. Астирев, изучавший в должности волостного писаря практику волостного правления в одной из волостей Воронежской губернии, писал: «В нашей волости, как и в большинстве других, издавна существует правило для сельских старост собираться каждое воскресенье для составления так называемого в общем положении волостного правления. Но уже самим Положением обязанности этого правления ограничены одними пустыми формальностями: каждое 1-е число приложить печати к денежным книгам в доказательство будто бы произведенного учету, Который за неграмотностью членов правления Никогда не производился, Назначить день для продажи с торгов имущества какого-либо неплательщика, дать старшины доверенность на получение с почты денежного пакета и только. Но единовременные созыв старост тем удобен, что при нём гораздо легче исполнить присылаемые в волость разного рода поручения и запросы от начальствующий мест и лиц. Старостам в указанный выше день читаются начальственные предписания, относящиеся к всех или к одному из них, выдаются повестки вот мирового судьи и на волостной суд, делается распоряжение о высылке в волость лиц в которых есть дело, назначаются дни для созыв сельских лестничную, если есть надобность в них ».

Известный либеральный земский деятель В. Ю. Скалоп писал: «волостное правление обращено в низшую, чисто полицейскую инстанции, зараженную всеми пороками, свойственными такого рода учреждениям, смотря по тому, кто из них поумнее и изворотливее».

Согласно ст. 91, волостные правления выполняли и функции тоталитарного учреждения на селе: они совершали удостоверения различного рода имущественных сделок, обязательств и договоров в пределах до 300 руб., Выдавали заверенные копии с этих документов. Циркуляром министра внутренних дел от 23 января 1883 эти функции волостных правлений были существенно ограничены.

Роль областного писаря (иногда единственной грамотного человека в волостном правлении), который вел все делопроизводство как в самом этом правлении, так и в волостном суде, на практике была исключительно велика. Современники постоянно писали о большом влиянии волостного писаря на волостное правление, старшину, волостной суд, если при этом писарь был к тому же достаточно зворотливий, хорошо разбирался в законах и распоряжениях администрации. Нередко такой волостной писарь заправлял всеми делами в волости. Н. М. Астирев писал: «Этот человек ... ведёт денежные и прочие книги волости, которых более 30 штук, пишет разные приговоры, выдаёт паспорта, составляет разного рода акты, состоит секретарём (а, скажу в скобках, главным заправилой) в волостным суде, производит статистические описания и исследования, принимает две-три тысячи дворов на страх (ование) на сумму 200-300 тыс.. руб., составляет ежегодно призывные списки для прохождения воинской повинности (на) 100-150 чел., производит поверку торговых документов и преследует всякие нарушения закона в области торговли и промышленности, опекает сирот, следит за делом обучения в земских школах, за оспопрививания в земской аптечке, следит за санитарным состоянием 10-тысячного населения, делает распоряжения в области гигиены, заведует военно-конским участком, прекращает падежа скота, составляет списки лицам, могущих быть присяжнымы заседателей, производит описания, аукционы и судебные взыскания, преследует нарушителей судебного устава, получает в год до тысячи входящих и выпускает до двух тысяч исходящих бумаг ». Такое широкое поле деятельности волостного писаря, служивший по найму, и одновременно возможности, при безграмотности населения, злоупотреблений с целью наживы. Комиссия под председательством М. С. Каханова, занимавшейся в 1881-1885 годах разработкой проекта преобразования местного управления, по собранным с мест возведением констатировала: «Волостные писаря хотя и не пользуются по закону никакой властью, в действительное жизни нередко Имеют такое значение, что старшина является покорным Орудием заправляющего волостного писаря ».

В целях предотвращения злоупотребления со стороны волости писаря в. 92 предусматривала привлечение его к судебной ответственности за подделки с применением в этом случае к нему ст. 404 Уложения о наказаниях, гласила: «Кто при отправления своей должности учинить фальшивую подпись, приведёт вымышленное свидетельское показание, допустить подставных свидетелей или заочно составит акт от имени отсутствующих, или совершит иной задним числом, или с намерением, из видов, нарушать правила, для засвидетельствования им актов сего рода постановленные, или же вполне или частью, также с намерением скроет истину в докладах, рапортах, протоколах, журналах, свидетельствах, гражданских или торговых обязательствах или прочих каких-либо официальных актах, или включить в них вымышленные обстоятельства или заведомо ложные сведения, или выдаст мнимую копию с акта предшествующего или же ложную с настоящего акта копию, или же позволить себе подделку, злонамеренную переправку или подчистку актов, отданных ему на сохранение, или похитит, истребит или же утаить такие акты, то за сие, смотря по важности подлог или второй обстоятельствам более или менее увеличивающей вину его, подвергается:

или лишениям всех прав состояния и ссылке в Сибирь на поселение, а будет он по закону не изъять вот наказаний телесных, и наказание плетьми через палачей; или потере всех, лично и по состоянию, присвоенных ему особенных прав и преимуществ, к ссылке на житье в Томскую и Тобольскую губернии, с заключением на время от двух до трёх лет, или, будет он по закону не изъять вот наказаний телесных, наказанию розгами и отдачу в исправительные арестантские роты гражданского ведомства на время от четырех до шести лет.

Если же вследствие сделанного им подлог невинный понес наказание Уголовное, то виновный приговаривается: к лишениям всех прав состояния и к ссылке в каторжную работу на заводах вот шести до восьми лет, а будет он по закону не изъять вот наказаний телесных, то и к наказанию плетьми за палачей с наложение клейм ».

Крестьянской реформой в бывшем помещичьем селе вводился волостной суд, состав которого и круг рассмотренных дел, регламентировались ст. 93-110. Сословный характер суда подчеркивался тем, что его юрисдикция распространялась только на крестьянское население той или иной волости. Указом Сената 19 февраля 1861 предполагалось, что со времени вступления в должность волостных должностных лиц «бязанность суда и расправы слагается с владельцев и предоставляется, по принадлежности, волостными судам и управления на точном основании правил, постановленных в общем о крестьянах положении». Согласно ст. 93, устанавливается выборность волостных судов. Как зизмисту ст. 95-102, компетенция волостного суда ограничивается рассмотрением мелких споров и тяжб между крестьянами по имущественным делам и проступкам. Меры наказания, что мог определить волостной суд, ограничивались назначением: денежных штрафов до трех рублей, ареста на срок до семи дней и телесных наказаний розгами до 20 ударов. Все приговоры по этим делам волостных судов были окончательными и не подлежали обжалованию. Однако указ 14 февраля 1866 «О порядке отмены решений волостных судов» предсказал отмену приговоров волостных судов: если меры наказания, определенные судом, превышали те, что были определены ст. 102 Общего положения, и если «решение волостного суда состоялось без вызова на суд хотя бы одной из участвующих сторон», решение волостного суда отменялось уездным мировым съездом.

Примечание 1 к ст. 102 предусматривает наказание за проступки, применяясь с правилами, определенными сельским судебным уставом для государственных крестьян, включенным в Свод законов Российской империи. Статьи 450-536 сельского судебного устава для государственных крестьян выделяли различные меры наказания в зависимости от пяти родов преступлений: 1) против веры, 2) против власти, 3) против личной безопасности, 4) имущественные преступления и 5) полов преступления. Статьи определяли и условия, смягчали или увеличивали степень вины или освобождали от наказания. Наказание смягчались: «по малолетству» и «по преклонных летах» (если те, совершивших преступление или проступок были в возрасте менее 15 и более 70 лет), по неосторожности, в случае явки с повинной. Увеличивалась вина, если преступление было совершено с особой жестокостью или вызывал тяжелые последствия. Прекращалась дело: если преступление или проступок совершены в состоянии необходимой обороны, «случайно» (нечаянно), психически больными людьми, если был исчерпан срок давности (10 лет), в случае прощения пострадавшим виновного и за смертью того, кто совершил преступление. При этом специально подчеркивалось, что «пьянство в оправдание подсудимого не принимается, и проступок, в оном соделанный, подлежит тому же рода наказания». Наказуемыми были и такие проступки: «Неповиновение работников своим хозяевам», «непочтение и грубость против лиц, обеспеченных вот правительства властью», появление в нетрезвом виде в церкви, на лестницах и в других общественных местах, неуважение к родителям и старшим, лень и систематическое пьянство, расстройство своего хозяйства, самовольные семейные разделы. Перечисленные проступки, входящих в юрисдикцию волостного суда, конечно влекли за собой наказание розгами виновного. Наказанию розгами подвергались и те, «кои станут покупать вино под залог одежды и проч домашней утвари, а также под залог Своих земледельческих орудий, запасов хлеба, посевов и пр.». Разумеется, все эти меры диктовались не столько заботой о «нравственности» и охрану «благосостояния» крестьян, сколько интересами сохранения платежеспособности крестьянского двора.

В дополнение к прим. 2 ст. 102 6 августа 1861 было установлено освобождение от телесных наказаний женщин, достигших 50-летнего возраста, а также тех, которые получили образование в высших учебных заведениях, занимающих должности повитух, смотрительниц больниц, сельских училищ и школ, а также принадлежащих к семей сельских старост и волостных старшин.

При осуществлении и решении дел волостные суды руководствовались местными обычаями.

По закону волостной старшина, как представитель исполнительной власти в волости, не должен был вмешиваться в действия и решения волостных судов (ст. 104), но ему предоставлялось право наблюдения за выполнением решений (приговоров) этих судов (ст. 110). Волостные старшины и сельские старосты не имели даже права присутствовать в волостных судах при рассмотрении дел, тем самым предусматривалась определенная независимость волостного суда от исполнительной власти в волости. Однако на практике решение волостного суда в значительной степени зависели от давления волостного старшины, мирового посредника, помещика (если имение еще находился во временно забовьзаному состоянии), но особенно от давления волостного писаря, который вел все делопроизводство суда и формулировал его решения. Как писал Н. М. Астирев, «писарь является как бы председателем независимого суда, законотолкователем, единственным лицом, знающим, что разрешено суда, и накладывающих на то или другое решение суда Свое вето ... Местная власть узаконяет беззаконие, даете простор действиям волостного писаря, т.е. сознательно подчиняет суд писарь, не выпускает этого последнего из Своих ежовых рукавиц, и властвуй, таким образом, над судом через посредство своего вполне зависимого подчиненному, вольнонаёмного бесправного лица. "

В 1872 году под председательством сенатора М. И. Любощинського была учреждена специальная комиссия по преобразованию волостных судов. Хотя в результате ее работы и не было принято никакого законодательного акта, Комиссия собрала большой и ценный материал о том, как функционировали волостные суды на протяжении первого писляреформенного десятилетия, то есть как на практике применялись статьи Общего положения о волостные суды. Бравший участие в работе Комиссии М. И. Зарудный на основе собранных материалов и своих личных наблюдений опубликовал специальное исследование о писляреформенний крестьянский суд, где отмечал такие недостатки волостного суда: 1) безграмотность судов, 2) засилья в суде волостных писарей, 3) формальное решение дел, 4) давление на волостной суд со стороны местной администрации: «разнообразие воззрений РАЗЛИчНЫХ губернских по крестьянски делам присутствий на обязательность для волостных судов того или иного из действующих узаконений», так что «применение волостными судами сельско устава различно в разных губерниях и, по -видимому, зависит от личных воззрений губернских по крестьянски делам присутствий », 5)« отсутствие в самом законе всяких, хотя бы самых кратких, положительных указаний на порядок производства дел, что именно нередко и порождает на практике полнейший В этом деле произвол волостных писарем » , 6) «неопределенности порядка обжалования решений волостного суда, ставящая крестьян, по собственным их показаниям, в самое безвыходное положение». В этой связи Комиссия, как отмечает М. И. Зарудный, встретила множество различных «сельских общих судилищ» независимо от волостных судов

Сельский сход

Сельское общественное управление] состояло из сельского схода и сельского старосты.

Сельский сход (мирская сходка, мирской сход) — орган крестьянского самоуправления во 2-й половине XIX — начале XX веков. Объединял всех крестьян-домохозяев, составлявших сельское общество, избирал сельского старосту и других должностных лиц. Обладал судебно-полицейской властью. Долговременно отсутствующие крестьяне могли передавать своё право голоса другому лицу.

Ведению сельского схода подлежали:

• Выборы сельского старосты и других должностных лиц (если они имелись).

• Замещение должностей десятских и сотских (местные чины полиции, содержимые за счёт крестьян), до 1903 года.

• Все дела, относящиеся к общинному пользованию мирской землёй: передел земель, выделение земель в частную собственность, определение правил пользования общими землями, продажа и покупка обществом земли и т. д.

• Раскладка между крестьянами земских и государственных сборов.

• Установление и раскладка мирских сборов в пользу самих обществ.

• Исключение из крестьянских обществ тех, чье пребывание угрожает местному благосостоянию и безопасности (практически высылка, требовало утверждения губернским присутствием);

• Увольнение из общества и прием новых членов.

• Разрешение семейных разделов.

• Управление общественными продовольственными капиталами и хлебными запасами.

Постановления сельского схода требовали большинства голосов. Особо важные постановления (продажа и покупка общинной земли, переход от общинного пользования землёй к участковому или подворному, передел земли) требовали двух третей голосов.

В тех случаях, когда в одном селении было несколько сельских обществ, для решения общих для селения вопросов созывались также и селенные сходы.

Сельский староста

Сельский староста избирался большинством голосов сельского схода. Обязанности сельских старост были следующими:

• Участие в волостном правлении.

• Созыв и ведение сельского схода.

• Заведование мирским хозяйством и мирскими суммами.

• Наблюдение за уплатой всех видов налогов и сборов.

• Наблюдение за исправным содержанием дорог, мостов, неприкосновенностью межевых знаков.

• Принятие всех необходимых мер по охране благочиния и порядка, предупреждение потрав, порубок, лесных пожаров.

• Задержание бродяг и беглых.

• Распоряжение при подаче помощи при пожарах, наводнениях и других чрезвычайных ситуациях.

• В случае уголовных преступлений — охрана места преступления и улик до прибытия полиции.

За «маловажные поступки» сельский староста мог своей властью подвергнуть виновных следующим наказаниям: общественным работам или аресту до двух дней, штрафу до одного рубля.