Реформы центрального и местного управления Избранной Рады

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования 

Самарский государственный университет

Кафедра документоведения 
 
 
 
 
 

Реформы центрального и местного управления

  Избранной Рады 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                                                        Реферат                                                          студентки I курса, гр. 21101.50                                                                                                                                                            

      исторического факультета

      Научный руководитель:  
 
 
 
 
 

САМАРА

2011

ОГЛАВЛЕНИЕ 

Введение……………………………………………………………………С.3-5

Глава I. Земский собор - высший совещательный сословно-представительный орган………………………………………………….С.6-9

Глава II. Реорганизация центральных и местных органов

управления…………………………………………………………………С.10-15

Заключение………………………………………………………………....С.16-17

Список источников и литературы………………………………………...С.18 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      . 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                              Введение   

      В истории средневековой России, пожалуй, не было такого десятилетия, в которое было бы проведено столько реформ, как в годы правления Избранной Рады, то есть в 50 - е гг. ХVI в..

      Планы переустройства России вынашивала небольшая  группа людей, окружавших в то время  царя Ивана IV (позже получившего прозвище «Грозный). Среди них были: митрополит Макарий, образованнейший человек своего времени, активно участвовавший в государственной деятельности 40-50-х гг., священник придворного Благовещенского собора Сильвестр, незнатный по происхождению дворянин Алексей Федорович Адашев.

      К началу 1549 г. влияние на царя Сильвестра и Адашева значительно усилилось, и последний становится, по сути, руководителем правительства, названного впоследствии Андреем Курбским "Избранной  Радой". С именем Алексея Адашева  связаны все последующие реформы, а также успехи внешней политики России в середине XVI в.

      В состав Избранной рады входили князья И.Ф. Мстиславский, В.И. Воротынский, Д.Ф. Палецкий, Д.И. Курлятев, дьяк И. Висковатый, печатник Н.А. Фунтиков и другие. Кроме  них в разработке и проведении реформ также участвовали "думцы" Захарьины, И. В.Шереметев, А.И.Курбский.

      Основные  шаги и направления деятельности Избранной рады:

      а) созыв Земских и церковных  соборов;

      б) создание центральных органов государственного управления -приказов;

      в) Судебник 1550 г.;

      г) частичное ограничение местничества в 1550 г.;

      д) Уложение о службе 1555—1556 гг.;

      е) отмена кормлений в результате губной и земской реформы;

      ж) ограничение церковного землевладения. ¹

      Целью данной работы является: рассмотрение реформы центральных и местных органов власти в 50 - е гг. ХVI в.

      Для достижения цели необходимо решить следующие  задачи:

      - выявить значение созыва Земского  собора 1549 г. для реформирования  органов государственной власти;

      - показать сущность реформ центральных  и местных органов власти в  50 - е гг. ХVI в. ( появление приказов, губная и земская реформы).

      Изучение  опыта государственного реформирования страны в различные эпохи при  различных режимах является актуальным, особенно для государственного служащего, так как позволяет увидеть исторические закономерности процесса реформирования в нашей стране, понять причины удач и ошибок тех или иных реформ, извлечь для себя определённые уроки. Следовательно, изучение опыта реформ имеет также и практическую значимость.

      Многие  историки усматривают альтернативу установлению единоличной власти Ивана  IV в том историческом пути развития, который был намечен реформами правительства А. Ф. Адашева в 1549— 1560 гг.², поэтому изучение данных реформ представляет для меня особый интерес.

      Об  эпохе Ивана Грозного написано немало. Зачастую деятельность его рассматривалась  однозначно. Царь изображался тираном, психически неполноценным, приведшим  страну к разорению и социально-политическому  кризису.

      Но  уже в трудах С. М. Соловьева³ и С. Ф. Платонова ⁴ деятельность Ивана Грозного расценивалась как момент решительной схватки “государственного начала”, воплощенного этим грозным государем, с удельной стариной.

      Реформы 50-х годов ХVI в. изучали такие исследователи, как И. А. Исаев,⁵ Л.В. Черепнин⁶ и др.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1. Земский собор - высший совещательный  сословно - представительный орган

27 февраля  1549г. было проведено совещание, которое получило название “Собор примирения”, оно было фактически первым Земским собором. Эта реформа, названная земской, проводилась крайне медленно. Она охватывала лишь районы черносошного крестьянства, где отсутствовало вотчинное и поместное землевладение. Как показал Н. Е. Носов, реформа отвечала интересам зажиточной верхушки деревни, верхов посада, а также дворянства, для которых отныне создавалась возможность участия в сословно-представительных учреждениях на местах. В состав Земского собора входили царь, Боярская дума, Освященный собор в полном составе, представители дворянства, верхов посадских людей (торговые люди, крупное купечество), т.е. кандидаты трех сословий. Земский собор как представительный орган был двухпалатным. В верхнюю палату входили царь, Боярская дума и Освященный собор, которые не избирались, а участвовалив ней в соответствии с занимаемым положением. Члены нижней палаты были выборными. Порядок выборов на Собор был следующим. Из Разрядного приказа воеводы получали предписание о выборах, которое зачитывалось жителям городов и крестьянам. После этого составлялись сословные выборные списки, хотя число представителей не фиксировалось. Избиратели давали своим выборным наказы. Однако выборы проводились не всегда. Бывали случаи, когда при срочном созыве Собора представители приглашались царем или должностными лицами на местах. В Земском соборе значительную роль играли дворяне (главное служилое сословие, основа

царского  войска), и особенно торговые люди, так  как от их участия в этом государственном органе зависело решение денежных проблем для обеспечения средствами государственных нужд, прежде всего оборонных и военных. Таким образом, в Земских соборах нашла проявление политика компромисса между различными слоями господствующего класса. Регулярность и продолжительность заседаний Земских соборов не были заранее регламентированы и зависели от обстоятельств и важности и содержания обсуждавшихся вопросов. В ряде случаев Земские соборы функционировали непрерывно.⁷ Земский собор был (по мысли Н. И. Павленко) тем органом, который позволил верховной власти лавировать между дворянством и боярством. Он ограничил права крупных феодалов, расширив права дворянства.⁸ Его созыв ознаменовал превращение Русского государства в сословно-представительную монархию, создание центрального сословно - представительного учреждения.

      С тех пор для обсуждения важнейших вопросов внешней и внутренней политики с середины XVI в. стали созывать Земские соборы. Исследователи отмечают их генетическую связь с предшествующими институтами.⁹

      Земские соборы, требовавшие участия представителей господствующего класса всей земли, в какой-то мере заменяли княжеские  съезды и вместе с Боярской думой  унаследовали их политическую роль.

      В то же время Земские соборы —  это орган, пришедший на смену  вече, воспринявший “традиции участия  общественных групп в решении  правительственных вопросов, но заменивший присущие ему элементы демократизма началами сословного представительства”, - писал Л. В. Черепнин.¹⁰

      Наименование, некоторые организационные и  процедурные формы Земские соборы получили от церковных, которые появились  раньше их.

      В XVI в. Земский собор как учреждение лишь формировался и первоначально не имел ни четкой структуры, ни четкой компетенции. Практика созыва и порядок заседаний, тем более состав собора не были строго регламентированы и изменялись. Установить четкие различия между собственно Земскими соборами и более или менее широкими совещаниями соборной формы (такие совещания были типичны для правительственной практики той поры) не всегда возможно. Отсюда споры о том, сколько соборов было в XVI—XVII вв. В памятниках XVI в. термин “земский собор” не встречается.

      Крупнейший  специалист по истории ХVI в. Л.В. Черепнин считает, что для современников Земский собор являлся совещанием представителей “земли”, посвященным государственному строительству: “советом” “о устроении земском”, “отчинах, судах и управах земских”. Л.В. Черепнин считает, что Земские соборы условно можно разделить в зависимости от того:

      1) кто и с какой целью собрал  собор; 

      2) характера представительства. 

      Исходя  из первого критерия автор делит  Земские соборы на:

      а) созванные царем — большинство  соборов;

      б) созванные царем по инициативе сословий — ряд соборов времени Михаила  Романова и собор 1648 г.;

      в) созванные сословиями или по инициативе сословий в отсутствие царя — соборы 1565, 1611 — 1613 гг.;

      г) избирательные на царство — соборы по избранию Бориса Годунова, Василия  Шуйского, Михаила Романова и других.

      Говоря  о втором критерии, необходимо помнить  следующее. Три пути вели в состав Земского собора:

      а) по общественно-политическому положению (освященный собор и боярская Дума);

      б) по назначению (по приглашению) — представители  феодальных и изредка “третьего” сословий;

      в) по выбору — представители сословий.

      Состав  большинства общегосударственных  Земских соборов, прежде всего в  XVI в., определяли первые два фактора. Ко второй, небольшой по численности группе соборов, относятся те, в работе которых принимали участие выборные от “своих” земель, регионов, территорий.

      Состав  участников собора зависел в значительной мере от причин его созыва и от содержания его деятельности. Как правило, это были: духовенство; боярство; дворянство; дьячество и приказный аппарат; иногда купечество (верхушка посада).

      Исследователи отмечают, что участники соборов  не пользовались равными правами. Обсуждение вопросов нередко проходило раздельно  — по чинам или сословиям.

      Как правило, земские соборы рассматривали  судебные, административные, финансовые и военные (включая международные) вопросы.

      Таким образом, первым шагом Ивана IV на пути реформирования бал созыв Земского собора - высшего совещательного сословно - представительного органа 
 
 
 
 
 
 

Глава 3. Реорганизация центральных  и местных органов  управления 

В середине 50-х  гг. завершается реорганизация центральных  органов управления (“изб”), за которым  позднее закрепилось наименование приказов. Если раньше текущее управление в стране осуществлял Большой (центральный) и областной дворцы, причем каждый из них на определенной территории, то теперь управление начинает строиться  не по территориальному, а по ведомственному принципу. В каждом приказе сосредоточивалась  какая -либо одна отрасль управления: Челобитная изба как высшее апелляционное ведомство и контрольный орган осуществляла контроль над другими правительственными учреждениями, боролась со злоупотреблениями наместников.

Вторым центральным  органом управления была Посольская изба, ведавшая дипломатическими сношениями Русского государства. Во главе ее стоял  И. М. Висковатый. Для организации  ямского дела (службы связи) в 1550 г. была учреждена Ямская изба. Население  отныне переставало выполнять ямскую повинность, поставляя подводы и  сооружая дворы, но должно было приискивать  особых лиц (ямских охотников), на содержание которых оно платило наряду с  ямскими деньгами еще и дополнительную «подмогу». Специальные ямские слободы  содействовали налаживанию службы связи. Из ведения казны, которой  раньше подлежали все дела дворцового ведомства, выделились Сытный дворец (1547–1548 гг.), Конюшенная изба (1548 г.) и др. Постепенно территориальный принцип управления заменялся функциональным. Лишь управление вновь присоединенными землями  оставалось в руках территориальных  ведомств (Казанский, Сибирский дворец). ¹¹

        В работе приказов вырабатывался  бюрократический стиль: жесткое  подчинение (по вертикали) и строгое  следование инструкциям и предписаниям (по горизонтали). Во главе каждого  приказа стоял начальник (боярин), который назначался из состава Боярской думы. Делопроизводством ведали дьяки, происходившие из рядов духовенства, мелкого дворянства и купечества. Дьяки вместе с начальниками рассматривали дела и принимали решения.

      Документы, издаваемые приказами, были разнообразны. Это жалованные грамоты (содержали  различные пожалования), указы от имени царя в форме решения  по конкретному делу, изложенному  в отписке (докладной записке  должностного лица), памяти (документе, исходящем от другого приказа) или  челобитной. Также издавались наказы - инструкции должностным лицам, доклады - проекты решения по делу, расспросные  и пыточные грамоты

      Создание  приказов представляло собой только начальный этап централизации государственного аппарата. Порой отсутствовало четкое разграничение функций между  отдельными учреждениями. Для многих приказов было характерно совмещение судебных, административных и финансовых функций, а также соединение функционального  управления с территориальным. Но в  целом разветвленная приказная  система с ее бюрократическим  аппаратом явилась сильным орудием  укрепления централизованного государства.

        В 1552 г. была создана дворцовая  тетрадь в которой содержались  данные о 4000 служащих государственного  двора; из них черпались основные  кадры для формирования командного  состава армии, для замещения  высших правительственных должностей  и т.д.. Дворцовая тетрадь была  действующим документом,, к которому  приписывались на протяжении 50 годов  XVI в. все новые данные о составе государева двора вплоть до начала 1562 г. Составление Дворцовой тетради оформляло выделение привилегированной части общества, служащих по дворовому списку.

      Дворовые  дети (боярские) составляли основной контингент представителей господствующего класса, который назначался на высшие военные  и административные должности. Поэтому  составление Дворцовой тетради отвечало интересам верхов русского дворянства и являлось попыткой осуществить в иных формах проект 1550 г. о выделении из числа дворян “тысячников” , без применения для этой цели каких - либо массовых земельных пожалований.

      Значительные  изменения произошли в системе  местных органов власти. Институт кормлений постепенно был ликвидирован. К этому результату привели следующие  шаги. В ходе губной реформы 1539—1541 гг. важнейшие уголовные дела (в то время это борьба с разбойниками и антифеодальными выступлениями) были изъяты из ведения наместников  и волостелей и переданы в руки выборных дворян из губных старост. Но реформа проводилась не повсеместно, а в отдельных округах, по челобитью  местного дворянства и верхушки посада. В 1549 г. из компетенции наместнического  суда исключены были дворяне. По Судебнику 1550 г., как уже говорилось выше, суд  наместников вообще был ограничен  участием на нем выборных представителей местного населения. В 1555— 1556 гг. происходит широкое осуществление губной реформы.

      Губная  реформа проводилась на территории, где было развито феодальное землевладение. Земская реформа осуществлялась в районах, где вотчинное и  поместное землевладение, как правило, отсутствовало. Вводимое в городах  выборное самоуправление не распространялось на Москву (столица), Псков и Новгород (исконные вольности которых традиционно  внушали царю опасения), Казань (в  только что завоеванном крае было еще неспокойно) и пограничные  города-крепости. В перечисленных  городах власть находилась в руках  назначаемых государством воевод.

        Местное управление, таким образом,  не представляло собой единообразия  а принимало различные формы  в зависимости от социального  состава той или иной местности.  В центральных уездах где было  развито частное землевладение  вводилось губное управление, а  дворяне выбирали из своей  среды губных старост. Вместе  с тоже выборными городовыми  приказчиками они возглавили уездную администрацию.

        Выборные власти стали появляться  и в тех уездах где не  было частного землевладения.  Здесь из зажиточных слоев  черносошного населения выбирались  земские старосты. Впрочем, черносошные  общины и прежде имели свои  выборные мирские власти в  лице старост, сотских, пятидесятских,  десятских и т.д. Эти волостные  администраторы генетически восходили  к представителям старинной сотенной  общинной организации Киевской  Руси. Они традиционно осуществляли  надзор за общинными землями,  распределяли и собирали налоги, разрешали мелкие судебные дела, решали другие вопросы, затрагивающие  интересы общины в целом. И  раньше мирские власти состояли  из представителей наиболее зажиточного  крестьянства: «лучших» и «средних»  людей. Кстати сказать, черные  волости, даже становясь частновладельческими  землями, сохраняли структуру  мирского управления. Земская реформа,  наряду с черносошными землями,  затронула и города, где тоже (но  из зажиточного посадского населения)  выбирались земские старосты. Губные  и земские старосты, в отличие  от кормленщиков, пришлых людей,  действовали в интересах и  на пользу своих уездов, городов  и общин. 

      Справедливости  ради, необходимо отметить, что полностью  местные реформы были осуществлены лишь на Севере.

      Считается что губная и земская реформы  являются шагом на пути централизации. При этом, однако, не учитывается  тот факт, что власти на местах становились  выборными, а, следовательно, на местах развивалось самоуправление. Институты  самоуправления XVI в. представляются продолжением демократических вечевых традиций Древней Руси в новых условиях формирования единого государства. Традиции эти оказались действенными и потом - в Смутное время.

      Губная  и земская реформы, а также  введение воеводского управления ослабляли  власть феодальной знати и усиливали  позиции дворянства. Созданное выборное губное управление стало сословно-представительным органом дворянства. Местное земское управление было органом верхов посада и зажиточного черносошного крестьянства, низовым звеном правительственного аппарата.

      Изменения в системе управления дополнялись  преобразованиями в судебной сфере. Наиболее значимым было категорическое требование Судебника 1550 г. об участии  “судных мужей” — своеобразных присяжных заседателей — при  каждом судебном разбирательстве. “Судные  мужи” — выборные представители  в наместничьем суде — существовали и в XV в. Однако их участие в суде представлялось великим князем как пожалование, как привилегия. Ни всеобщего характера, ни серьезного значения прежние “судные мужи”, по мнению некоторых исследователей, не имели. Введение на местах в середине XVI в. “праведного”, т.е. справедливого, суда, контролируемого “лучшими людьми” из данного сословия, было важным шагом в направлении создания сословно-представительной государственной системы.¹²

      Проведение  реформы управления, введение единого  законодательства (Судебник 1550 г.) не могло  быть осуществлено при сохранении прежней  системы феодальных иммунитетов  — системы исключительных прав тех  или иных светских и церковных  феодалов, освобождавшей их от подчинения общим нормам закона, прежде всего  от уплаты налогов. Несмотря на колебания  в этом вопросе, общая политика государства  в первой половине, и особенно в  середине XVI в., была направлена на уничтожение феодального иммунитета.

      Укреплению  власти царя способствовали ограничение  с 1550 г. на время военных походов  местничества и, особенно, создание постоянного  стрелецкого войска. Порядок несения  воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянами) определялся “Уложением о службе”, принятым в 1555—1556 гг.

      Процесс централизации власти неизбежно  выдвигал вопрос о положении церкви в государстве. Сильвестр и его единомышленники — нестяжатели - идеологически обосновали необходимость ликвидации земельных богатств церкви. Этот вопрос среди других важных проблем обсуждался на церковном соборе, проходившем в январе—феврале 1551 г. и получившем название Стоглавый. Иосифлянское большинство собора во главе с митрополитом Макарием не приняло правительственную программу секуляризации церковных земель. Это вызвало открытое недовольство Ивана Грозного. Приговором 11 мая 1551 г. покупка духовными феодалами вотчинных земель без “доклада” Ивану IV запрещалась под угрозой конфискации объекта продажи. На царя отписывались поместные и черные земли, которые были захвачены монастырями у дворян и крестьян “насильством” за долги, а также все владения бояр, переданные монастырям в малолетство Ивана IV. Этот шаг укрепил центральную власть и ограничил возможности церкви. В 1560 г. произошел разрыв Ивана IV с Избранной радой, и она прекратила свое существование.

      Таким образом, реформы центральных и местных органов государственной власти должны были привести к формированию Русского сословно-представительного государства. Благодаря реформам начало осуществляться на практике разумное равновесие в распределении власти между Земскими соборами, Избранной Радой и царем.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение 

      За  десять лет деятельности Избранной  рады было проведено столько реформ, сколько еще не знало никакое  другое десятилетие в истории  средневековой России.

      Предпринятые  в 50-е гг. меры, с одной стороны, значительно усилили власть царя — создание постоянного войска, центральных органов управления (приказов), отмена кормлений, ограничение  феодальных иммунитетов, с другой —  способствовали формированию условий  для ограничения власти царя —  укрепление местного самоуправления, развитие законодательства (Судебник 1550 г.), появление зачатков представительных органов власти (Земские соборы).

      Принято считать что реформы Избранной  рады проводились в целях укрепления социального положения дворянского  сословия в противовес тормозящему  этот процесс консервативному боярству. Однако в усилении государства были заинтересованы практически все слои общества. Поэтому реформы проводились не в угоду какому-либо одному сословию и не против какого-либо сословия. Реформы означали формирование Русского сословно-представительного государства. При этом подразумевалось и осуществлялось на практике разумное равновесие в распределении власти между рядом сословий (Земские соборы) правительством (Избранная Рада) и царем.

      Для утверждения этой системы необходимо было время. В силу ряда обстоятельств  равновесие властных структур стало  неустойчивым уже в первой половине 60-х годов.

      Иван  Грозный хотел ускорить централизацию, ускоренная централизация требовала  террора, прежде всего, потому, что еще  не был сформирован аппарат государственной  власти.

      В годы правления Избранной рады суд  кормленщиков на местах был заменен  управлением через выборных из местного населения. Но выполняющие свои управительские функции "на общественных началах" и фактически из-под палки губные и земские старосты - это еще не аппарат власти. Центральная власть была еще очень слаба, не имела своих агентов на местах.