Становление местного самоуправления в Российской Федерации

Пермь 2007

СОДЕРЖАНИЕ

Введение___________________________________________________________3

1 Становление местного самоуправления  в Российской Федерации_______3

1.1 Реформирование местного самоуправления  от древнерусского государства  до современности__________________________________________5

1.2 Становление правовых основ  организации местного самоуправления  в Российской Федерации____________________________________________9

2 Основы деятельности местного  самоуправления_____________________12

2.1 Основные Конституционные положения________________________13

3 Взаимодействие местного самоуправления  с органами государственной власти____________________________________________________________15

3.1 Взаимодействие органов местного самоуправления с государственными органами по обеспечению правопорядка________________________15

3.2 Актуальные проблемы местного  самоуправления______________20

Заключение_______________________________________________________23

Список используемой литературы___________________________________27

ВВЕДЕНИЕ

Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в  современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические  формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными  устремлениями к упрощенному  пониманию отношения человека и  общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет  сделать вывод о том, что в  ней одновременно сочетаются два  начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной  властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают  следующие обстоятельства:

- необходимость преодоления существующей  политической напряженности в  обществе, возникающей все чаще  на почве противоречий между  политикой центра и интересами  регионов, на почве неэффективности  существующей системы политической  власти, в рамках которой крайне  принижена роль местных управленческих  структур. Сильные органы местного  самоуправления послужат гарантом  от разрушительных потрясений  в обозримом будущем, позволят  создать стабильную демократическую  общественно-политическую ситуацию  в обществе;

- потребность  в  развитой региональной  политике.   Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;

- острота проблемы укрепления  российской государственности, важной  частью         которой является формирование новойзаконообеспеченной структуры органов местного самоуправления. Демократическая система власти способна сохранить централизованное государство такой сложной структуры, какую имеет Россия, лишь при наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных структур управления;

- отсутствие концепции местного  самоуправления для современных  российских условий, без которой  невозможна системная работа  по созданию структур местной  власти.

Цель и задачи исследования.

Цель курсовой работы состоит в  исследовании становления местного самоуправления в РФ, взаимодействие  ее с органами государственной власти и ее основы деятельности.

В соответствии с указанной целью  поставлены и решаются следующие  задачи:

• обоснование исторических предпосылок  формирования местного самоуправления в России;

• выявление организационно-правовых форм местного самоуправления в России;

• раскрытие и обоснование путей  формирования современной модели местного самоуправления.

1. Становление местного самоуправления в Российской Федерации.

1.1. Реформирование местного  самоуправления от древнерусского  государства до современности

В истории России выделяются периоды  ослабления и укрепления основ местного самоуправления.

Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной  общности и наличии родственных  связей, было характерно еще для  древнерусского государства. Местное  самоуправление проявлялось в форме  производственных и территориальных  общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

Судебник 1550 года усилил государственную  власть и привел к возникновению  крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.

XVII век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений.

Наиболее значимыми в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года. Система земства основывалась на все сословности, но критерием  выдвинут, был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную  самостоятельность. Не являясь государственной  структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство  сделало ставку на земства и заявило  о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был  принят "Закон о земской реформе". Однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и  становление новой модели местного самоуправления - советской.

После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило  полномочия земских органов власти. Временное правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время  в крупных промышленных центрах  стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые  наделялись более широкими властными  полномочиями.

Ликвидировано земское самоуправление было очень быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов  государственной власти, где местные  Советы и их исполкомы выступали  как местные органы государственной  власти и управления, являясь при  этом структурной частью единого  централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система  управления.

Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации  деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий  по хозяйственному, культурному развитию территорий.

На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской  войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская  система управления, которая позволила  большевикам выжить в военных  условиях. После гражданской войны  постепенно стало восстанавливаться  право трудящихся на участие в  управлении. Допущение в период НЕПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти.

В 1925 году принимается Положение "О  городском Совете", по которому городской  Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей  компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной  самостоятельности в решении  вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

В советском государстве периода  смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации  управления не произошло.

Период правления Хрущева ознаменовав  собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские.

Централизованный контроль за колхозно-совхозной  системой в этот период ослаб, происходила  реорганизация управления. Данная реорганизация  способствовала улучшению специализации  и кооперации регионов, развитию местных  предприятий.

Конституция 1977 года закрепила положение "О развитом социализме" в преамбуле  и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались  на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы  через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной  жизни.

Таким образом, организационным принципом  построения и функционирования местных  органов являлся демократический  централизм, в соответствии с которым  вышестоящие Советы осуществляли руководство  деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а  их волю, как известно, выполняли  Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать  вывод о несовершенстве системы  Советов.

Восьмидесятые годы ознаменовали собой  период возрождения общественно-территориальных  форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов  власти, стало принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил  основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как  органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально  новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые  были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю  систему управления, не дала положительных  результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой  модели местного самоуправления.

1.2. Становление правовых  основ организации местного самоуправления  в Российской Федерации

Россия - страна, которая отличается многообразием географических, национальных, природных и других особенностей.

Интерес к идее местного самоуправления в России возник к 1925 году, так как  система городского управления, роль и место Советов, их структура, функции  и полномочия формировались в  процессе развития советского государства. 24 октября 1925 года было принято "Положение  о городских Советах". Данное положение  дало мощный толчок к развитию самоуправления в СССР. В короткие сроки города получили необходимые права и  свободы для восстановления городского хозяйства и начали обретать самостоятельность.

Полностью самоуправление не могло  вступить в свои права к началу 1930 года, так как система местного самоуправления была ликвидирована, а  на ее смену пришла система тоталитарного  партийного государства.

С начала времен "хрущевской оттепели" местного самоуправления стало рассматриваться  как коммунистическое или социалистическое самоуправление народа. Оно было неотделимо от органов государственной власти.

Интерес к местному самоуправлению вновь возник к началу 80-х годов. Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах  местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Он определил  основные направления местных органов  власти, принципы их формирования и  деятельность как органов самоорганизации  граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как  представительные органы власти.

6 июля 1991 года был принят Закон  РСФСР "О местном самоуправлении  в РСФСР". С принятием этого  Закона в Росси начался процесс  реформирования местных органов  власти и формирования органов  местного самоуправления, а исполнительная  власть получила более широкие  полномочия и могла действовать  независимо, особенно в вопросах  административного управления, представительная  власть стала также иметь более  широкие полномочия. С принятием  данного Закона в российском  законодательстве было проведено  четкое разграничение компетенции  исполнительных и представительных  органов местного самоуправления.

Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался  не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации.

Основным моментом становления  современной модели организации  местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции  Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления  власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную  собственность наряду с другими  формами собственности.

Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных Законов "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали  потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход  от советской системы местной  власти к системе муниципального управления.

С принятием данного Закона начался  новый этап развития правовой основы местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов  местного самоуправления, учитывая местные  особенности и традиции, возможно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Это связано с много вариантностью  распределения полномочий между  создаваемыми для их осуществления  органами местного самоуправления.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно  устойчивых элементах системы местной  власти и управления: представительного  органа, исполнительного органа и  высшего должностного лица.

На сегодняшний день достаточно одного (президентского) Указа, чтобы  местная власть была реформирована  в ту или иную сторону. Указом Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации " от 11 июля 1997 года признано " активное содействие становлению и развитию местного самоуправления, признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства Российской Федерации".

Одни из основных направлений государственной  политики в области местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление  местного самоуправления.

Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

В сентябре 1997 года был принят Федеральный  Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Он определил основные направления  и принципы организации местных  финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных  образованиях и взаимоотношения  органов местного самоуправления с  финансовыми институтами, а также  гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить  первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить  функционирование современной модели местного самоуправления.

Таким образом, выделяются три основных, объективно сложившихся этапа становления  организационно-правовой основы местного самоуправления в России:

-. первый этап - с 1990 по 1993 год

- второй этап - с 1993 по 1995 год

- третий этап - с 1995 - по настоящее  время

Проводя анализ истории земства  и советского периода государственности  России, можно проследить затем, каким  принципам должно соответствовать  местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации  местного самоуправления в России.

Таким образом, процесс становления  правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный  характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс  всеми силами законодательства, которое  зачастую противоречит Федеральному.

2. Основы деятельности  местного самоуправления

Возрождение местного самоуправления началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции 22 декабря 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне он действует в редакции от 4 августа 2000 г.), который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, но предусматривает временное действие ряда статей прежнего закона.

Становление органов местного самоуправления проходит с определенными трудностями  вследствие недостаточного усвоения негосударственного характера этих органов и отсутствие у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны, дело тормозят некоторые  органы власти субъектов РФ, не согласные  с передачей собственности и  полномочий по формированию бюджета  на места, а также с введением  выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи  с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие  самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов. Государственная Дума в постановлении  от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» рекомендовала законодательным органам субъектов РФ привести в соответствие с Конституцией и действующим Федеральным законом свои нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления.

Правовая база местного самоуправления была существенно укреплена с  принятием 1996 г. федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 22 июня 1998 г.), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 9 июля 1999 г.)»Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.

2.1 Основные Конституционные положения

Конституция РФ содержит специальную  главу о местном самоуправлении из четырёх статей (ст. 130-133). Однако ряд положений входит в число  основ конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст.8,9,15,24,32,33,40,41,43,46,68 Основного Закона. С  точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

- местное самоуправление в пределах  полномочий самостоятельно;

- органы местного самоуправления  не входят в систему органов  государственной власти;

- местное самоуправление обеспечивает  самостоятельное решение населением  вопросов местного значения, владения ,пользования и распоряжения муниципальной  собственностью;

- местное самоуправление осуществляется  гражданами путем референдума,  выборов, других форм прямого  волеизъявления, через выборные  и другие органы местного самоуправления;

- структура органов местного  самоуправления определяется населением  самостоятельно;

- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное  самоуправление, допускается с учетом  мнения населения соответствующих  территорий.

В Конституции РФ содержаться и  другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

- управление муниципальной собственностью;

- формирование, Утверждение и исполнение  местного бюджета;

- установление местных налогов  и сборов;

- осуществление охраны общественного  порядка;

- иные вопросы местного значения.

Конституцией РФ закреплены следующие  гарантии местного самоуправления:

- право на судебную защиту;

- право на компенсацию дополнительных  расходов, возникших в результате  решений, принятых органами государственной  власти;

- запрет на ограничение прав  местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной  власти, Конституция РФ  в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий – контролироваться государством.

3. Взаимодействие местного  самоуправления с органами государственной  власти

3.1 Взаимодействие органов местного  самоуправления с государственными  органами по обеспечению правопорядка

В государстве имеется специальная  система органов, обеспечивающих законность и правопорядок на всей ее территории. К числу таких органов относятся  органы юстиции, прокуратуры, Министерство национальной безопасности, Министерство внутренних дел, адвокатура, нотариус.

Во взаимодействии с государственными органами органы местного самоуправления должны реализовывать свои полномочия по превращению конституционных  прав и свобод граждан в основной институт, определяющий смысл и содержание применения законов, а также деятельности местного самоуправления, согласно Конституции.

На органы местного самоуправления возможно соблюдение законов и решение  правовых вопросов местного значения в пределах своей компетенции  в сфере обеспечения правопорядка и охраны прав и свобод человека и гражданина.

Законодательство о местном  самоуправлении, развивая конституционные  принципы его организации и функционирования, наделяет его полномочиями обеспечения  режима правопорядка и охраны прав человека и гражданина на подведомственной территории. Эти предписания выполняются  органами местного самоуправления.

Органы муниципального управления все чаще, по мере накопления опыта  защиты прав и свобод граждан, объединения  усилий правоохранительных органов  по борьбе с преступностью, применяют  комплексное планирование борьбы с  правонарушениями, объединяя усилия прокурорских органов, органов внутренних дел, комиссии при главе муниципального образования, общественности.

Таким образом, они превращаются в  территориальные центры обеспечения  законности правопорядка защиты прав и свобод граждан.

Решение задач профилактики правонарушений требует постоянного совершенствования  управленческой деятельности муниципальных  образований

Комплексное планирование в этой  сфере предполагает осуществление согласованных по цели, срокам, объектам и содержанию политических, экономических, культурно-воспитательных, уголовно-правовых, научно-технических, медицинских и других мероприятий, направленных на устранение причин, порождающих правонарушения.

Комплексное планирование создает  необходимую целеустремленность, координацию  усилий государственных органов, общественных организаций, всех сил нашего общества. И это очень важно, поскольку  борьба с правонарушениями является общегосударственной задачей, и  решать ее надо комплексно. Комплексные  планы профилактики правонарушений должны стать составной частью планов социально-экономического развития административно-территориальных  образований в силу ряда причин.

Во-первых, они органически сочетают в себе возможности правоохранительных органов и общественных формирований в организации профилактики правонарушений.

Во-вторых, они включают  в себя наиболее важные мероприятия органов внутренних дел, предусмотренные  их перспективными и текущими планами. Это повышает действенность проводимых профилактических мероприятий, обеспечивает их реальность и целенаправленность.

Взаимодействие органов внутренних дел с государственными и местными органами, общественными организациями  должно осуществляться по вопросам как  общей, так и индивидуальной профилактики.

Каждое из этих направлений может  быть разбито на две группы. Первая группа-это вопросы :

- предупреждения правонарушений  со стороны отдельных категорий  граждан;

- несовершеннолетних и молодежи;

- ранее судимых, склонных к  совершению правонарушений и  других лиц, от которых можно  ожидать противоправных поступков;

- трудоспособных лиц, но не  работающих и не учащихся, ведущих  антиобщественный образ жизни,  занимающихся бродяжничеством попрошайничеством.

Вторая группа-это вопросы предупреждения отдельных категорий правонарушений:

-преступлений против личности(убийств,  тяжких телесных повреждений,  изнасилований и др.) особенно  совершаемых по бытовым мотивам;

- имущественных преступлений(краж  государственного и общественного  имущества и частной собственности  граждан);

- преступлений против общественного  порядка и общественной безопасности;

- организованной преступности  и коррупции.

Третья группа – это вопросы  профилактики антисоциальных явлений, способствующих совершению правонарушений, алкоголизма, наркомании.

Все три группы вопросов тесно переплетаются  друг с другом, взаимозависимы и  взаимообусловлены и органов  внутренних дел в решении вопросов профилактики правонарушений осуществляется в разных формах Чаще всего применяются:

1)                   разработка планов социального развития, комплексных планов профилактики правонарушений в административном и муниципальных округах, которые являются основой организации взаимодействия на территории муниципалитета;