Структура управленческой деятельности государства

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Российская таможенная академия»

Кафедра управления

РЕФЕРАТ

по дисциплине «Основы государственного управления»

      на  тему «Структура управленческой деятельности государства» 
 

Выполнила:  
 

                                           Проверил: ______________________________

                                                (инициалы, фамилия преподавателя)

                             __________________________________________________

                                                                                                           (уч. степень, уч. звание)

                                                  Оценка:  ________________________________

                                                 Подпись  _______________________________

  «     »  ____________  2010 г. 
 
 
 
 
 

Москва

2010 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Общие черты, функции, формы и методы управленческой деятельности

Общие черты управленческой деятельности    

  Задачи государственного управления решаются органами государственной власти посредством управленческой деятельности - специфического вида деятельности людей, требующего определенных качеств, навыков и знаний.     

 Управленческая  деятельность не является чем-то  независимым, обособленным в обществе. Прежде всего, она по своему  внутреннему содержанию отражает  свойства присущие в целом  государственному управлению: системность,  государственное властвование, универсальность,  разнонаправленность и т.п. Управленческая  деятельность представляет собой  результат совокупности действий  человека (умственных, физических и  др.). Таким образом, управленческая  деятельность обладая свойствами государственного управления содержит в себе субъективный фактор, через который оно и реализуется.     

 Управленческая  деятельность обладает определенными  чертами:  

  a) Она носит прикладной характер. Сама по себе она не имеет ценности, а предназначена для реализации целей и функций государственного управления. Поэтому её можно представить как совокупность выработанных людьми навыков, умений, способов, средств и действий человека в сфере управления.   

  b) Отличается интеллектуальным содержанием. Это качество двояко проявляется: с одной стороны – выработка решения и его реализация не возможно без интеллектуальной деятельности должностных лиц органов государственного управления, с другой стороны - требует того же от управляемого объекта - людей, осознания ими управленческого воздействия. Помимо этого, главный смысл управленческой деятельности заключается в получении нового качества управляемого процесса, что невозможно без умственных, творческих усилий.    

  c) Информационность.  В своей основе управленческая деятельность во многом связана с поиском и обработкой огромного массива информации, на основе которого принимаются управленческие решения. В современных условиях поток информации возрос во много раз, поэтому приемы работы управленческого аппарата с информацией должны постоянно совершенствоваться, вырабатываться новые приемы и способы, новые технические средства программы и системы обработки информации. От качества информации, ее достоверности зависит эффективность принимаемых решений и в целом государственное управление.  

  d) Социально-психологический характер с выраженным проявлением воли. Специфика управленческой деятельности сопряжена с постоянным выполнением обязательных определенных действий, подчинения и исполнения, работы в определенном коллективе, в составе «команды», требует подчинения собственного «Я» исполнению государственной должности, напряжения личных качеств и согласования своих действий с общими целями. Поэтому даже внешний вид «человека власти» отличается, а в коллективе органов государственного управления складывается особый психологический микроклимат, формирующий определенный тип поведения и деятельности.  

  e) Коллективность. Управленческая деятельность всегда осуществляется в коллективе, предполагает взаимодействие одних коллективов с другими, как внутри управляющего субъекта, так и с коллективами объектов управленческого воздействия, социальными группами и т.п. Формальное построение органа управления по подразделениям и должностям создает только логическую схему для упорядочивания коллективного труда многих. Чем выше согласованность отдельных звеньев управленческой системы, отдельных должностных лиц между собой, тем эффективность государственного управления выше, в частности, экономичнее.  

  f) Комплексное явление. Управленческая деятельность включает многие компоненты: люди, информация, технические средства и многое другое. Только сбалансированное введение в действие всех элементов управления придает ему рациональность и эффективность.   

  g) Юридическая заданность. Несмотря на влияние субъективного человеческого фактора на характер управленческой деятельности, многие её элементы закрепляются юридически, «привязываются» к конкретным государственным органам, должностям: компетенция, сфера деятельности, способы выполнения управленческих функций и т.п.

Функции управленческой деятельности     

  Среди разнообразных связей государства и общества особое значение для государственного управления имеют те, которые характеризуют, прежде всего, деятельность государства. Свое обобщенное выражение это находит в функциях – основных направлениях деятельности по выполнению главных задач, которые по-разному проявляются в разнообразных сферах жизни общества. Функции государственного управления непосредственно вытекают из функций государства и связаны с различными сферами жизни и деятельности всего общества и его составляющих частей. Любая классификация как функций государства, так и функций государственного управления имеет в определенной степени условный характер.     

 К  функциям государственного управления  относятся конкретные виды управляющих  воздействий государства, отличающиеся  друг от друга по предмету, содержанию и способу взаимодействия  с управляемыми объектами. Функции  управления – это реальное  силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемый объект (явление, отношение, состояние и т.д.). Предмет функций управления указывает на стороны проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию со стороны государства. Например, для функции регулирования предметом являются важные для общества конкретные отношения между людьми. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия: для регулятивной функции это создание или применение необходимых социальных норм. Способ реализации функций определяет средства или (возможности) изменения управленческих взаимосвязей: для указанной функции – это способность к упорядочению отношений между людьми при помощи влияния на их сознание, поведение или деятельность.    

 Функции  государственного управления тесно  связаны с функциями государства.  Функции государственного управления показывают как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом государство осуществляет свои функции. В структуре государства функция государственного управления распадается и распределяется в управленческих функциях различных государственных органов, их систем. По принципу от общего к частному. При этом необходимо различать «функции государственного управления» и «управленческие функции государственных органов».      

 Общее  в этих функциях состоит в  том, что:

• они являются управляющими воздействиями государства;
• у них одно назначение – оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечить выполнение государственных задач.

     Различия  между ними заключаются в следующем:  

a) по субъекту воздействия:

• функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления;
• управленческие функции государственного органа – непосредственно конкретным органом.

 b) по объему (пределам) влияния:

• функции государственного управления осуществляют воздействие на сферы, области, крупные подсистемы или на всю общественную систему;
• управленческие функции государственного органа направлены на отдельные звенья, части общественной системы.

 c) по средствам реализации:

• функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства
• управленческие функции государственного органа обеспечены полномочиями и организационными возможностями, предоставленными конкретному органу.

d) по характеру:

• функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы;
• управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе.

       Управленческие функции можно определить как юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов. Они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Дополнительно к этому и по объему (мере участия в осуществлении общей функции государственного управления).     

 Функции  управления с учетом их специфики  подразделяются на виды. В зависимости  от направленности и места  воздействия можно выделить: внутренние и внешние функции.    

 Внутренние функции связаны с управлением внутри самой управляющей системы. Цель таких функций придать динамичность и законность управления каждому государственному органу, совершенствовать их в зависимости от изменения условий общественной жизни. У разных государственных органов выполнение внутренних функций занимает различный объем. Центральные органы (Парламент, Президент, министерства) уделяют им больше внимания, низовые, в том числе и местного самоуправления – непосредственным воздействием на социальные стороны общественной системы, управлением соответствующими объектами.    

 Внешние функции управления характеризуют воздействие государственного органа на общественные процессы, управляемые объекты. Именно в этих функциях основной смысл  и содержание, общественное предназначение государственного управления.    

 Разграничение  функций на внутренние и внешние имеет большое практическое значение. В отдельных случаях, которых к сожалению бывают слишком много, проведение различных мероприятий организационного характера (совещаний, планерок, обсуждение программ развития, проверок нижестоящих подчиненных структур, кадровых перемещений) преподносится как средство усиления управляющего воздействия на общественную систему, управляемые объекты, чего на самом деле нет. Вместе с этим нельзя недооценивать значение внутренних функций, так как неслаженная работа органов государственного управления или местного самоуправления не даст действенных результатов и все планы развития определенного региона останутся только на бумаге.    

 Функции  управления, в том числе внешние  и внутренние, можно разделить  по содержанию, характеру и объему  воздействия на общие и специфические.      

 К  общим функциям можно отнести:  организация, планирование, регулирование,  кадровое обеспечение, контроль. Стоит заметить, что почти в  любой научной работе как в  России, так и зарубежных ученых, функция планирования занимает  почти всегда первое место  при рассмотрении вопросов государственного  управления, что свидетельствует  о её актуальности и необходимости.  Всякое управление начинается  с организации (определения сферы  управления), после чего идет планирование (определение объема и целей  деятельности) и регулирование (установление  правил поведения каждого члена  организации согласно плана), исходя  из установленных требований  подбирается персонал (кадровое  обеспечение), способный выполнять  задачи, поставленные в плане  согласно установленных правил, в связи с чем определяются способы проверки определенных параметров эффективности выполняемой деятельности (контроль). Указанная цепочка функций может иметь другое расположение, последовательность в зависимости от конкретной управленческой ситуации.    

 Специфические  функции управления реализуются,  как правило, в отдельных сферах, отраслях или конкретных органах  управления. Исходя из этого можно выделить отдельные подгруппы специфических функций:   

  a. по видам управляемых объектов. Управление экономическими  объектами предполагает совершенно другие воздействия чем объектами культуры. В тоже время такие специфические функции как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитования и др., в каждой отрасли народного хозяйства (подсистеме управления) имеет свои особенности. Структура образования и сельское хозяйство не могут кредитоваться одинаково. 
   b.   внутренние управленческие функции. Это особая группа специфических функций государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.п.

Методы  управленческой деятельности     

  Осуществление функций государственного управления происходит с использованием органами управления различных приемов и способов, т.е. методов. Под методами управленческой деятельности понимаются способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях.

• Особенность этих методов состоит в том, что они применяются в управленческих процессах по поручению государства. В связи с этим методы управленческой деятельности должны отвечать определенным требованиям:
• обладать способностью формировать и обеспечивать реализацию управляющих воздействий;
• быть разнообразными и приспособленными к использованию в управлении;
• быть реальными и гибкими.

     Все методы  управленческой деятельности условно  можно разделить на две основные  группы:  

 a) методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;  

 b) методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления.     

 В  последние десятилетия в управленческую  деятельность все шире входят  методы из естественных, общественных  и точных наук: математического  программирования, вероятностно-статистические, системного и функционального  анализа, теории стратегических игр, экономико-статистического  моделирования, графические и др.    

 Большая  группа методов функционирования  органов государственного управления  и местного самоуправления связана  с правовой и организационной  государственно-управленческой деятельностью.  Свои особенности имеют методы  работы с информацией, методы  правотворческой, оперативно-исполнительской  и правоохранительной деятельности, методы подготовки и проведения  организационных мероприятий, методы  подбора и подготовки кадров, исполнения и контроля и др.    

 По  аспектам влияния на человека  методы реализации целей и  функций государственного управления  можно сгруппировать на:

• морально-этические – предполагают обращение к  достоинству, чести, совести человека; включают меры воспитания, разъяснительную работу, моральное поощрение и взыскание; смысл их в выработке определенных убеждений, нравственной позиции, психологической установки в отношении управления и действий по его осуществлению.
• социально-политические – связаны с условиями труда, быта, досуга, оказанием социальных услуг, вовлечением в управленческие отношения, развитием общественной и политической активности.
• экономические – свобода предпринимательства, расширение личной собственности, уровень оплаты труда, материальные стимулы, льготное налогообложение.
• административные – содержат способы, приемы и действия прямого и обязательного определения поведения и деятельности людей со стороны соответствующих управляющих компонентов государства.

Формы управленческой деятельности    

  Одним из важных элементов управленческой деятельности в государственном управлении, посредством которого опредмечивается реализация компетенции государственных органов, является форма управленческой деятельности. По форме можно судить, что и как делается в государственных органах по осуществлению их компетенции.  

 Форма  управления – это внешнее выражение  практической активности государственных  органов по организации и формированию  и реализации управленческих  целей и функций и обеспечению  их собственной жизнедеятельности.      

 В  государствоведении среди форм государственно-управленческой деятельности различают формы:

• Установление норм права;
• Применение норм права;
• Оперативно-организационные действия (работа);
• Материально-технические действия и операции.

     Эти формы  можно объединить в две группы:    

  Правовые (установление и применение правовых норм)формы используются в основном при подготовке, принятии и исполнении управленческих решений, представляют собой правовой акт государственного органа (законы, постановления, акты проверок, материалы анализа, статистические сведения. В правовой форме выражается односторонне волеизъявление субъекта управления - уполномоченного государственного органа.   

  Организационные (оперативно-организационные и материально-технические) формы представляют собой конференции, совещания, заседания, планерки, сессии, оперативки  и т.п. В отличие от правовых форм они носят коллективный характер. При низком профессионализме, надуманности необходимости какого-либо органа или структуры, организационные формы деятельности в них выдаются за осуществление управленческой деятельности. К сожалению, порой организационным формам не придается должного значения в силу подхода к проведению таких мероприятий (ППР), а ведь решения, выработанные в итоге должны носить общеобязательный характер для участников на уровне нормативного акта.    

 Все  формы управленческой деятельности  должны применяться в сочетании,  дифференцированно и конкретно,  исходя из управленческой ситуации  и задачи, и оцениваться по  результатам практического влияния  на управленческие процессы.  
 
 
 

2. Организационная  структура  государственного  управления

Факторы, влияющие на формирование организационной  структуры управления    

  Субъектом государственного управления является государство в целом, но это не означает что все его органы, предприятия, учреждения и организации участвуют в управлении. Организационная структура государственного управления представляет собой определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь людей, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственного воздействия и поддержание жизнедеятельности самого субъекта управления.     

 В  качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющего воздействия.     

 Существуют  различные характеристики государственного органа: 

1. Функциональная – госорган как структура, выполняющая определенные функции государства;
2. Юридическая – как структура, наделенная определенной компетенцией (совокупностью функций и полномочий), государственно-властными полномочиями;
3. Социологическая - госорган как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения задач в сфере государственного управления и деятельности.
4. Организационная – определенная структура рассматривается с позиций организации ее элементов и их взаимосвязей в связи с принадлежностью к государственному аппарату.

    Государственный  орган представляет собой формально  созданную государством структуру  власти, для осуществления определенных  функций государства и наделением  её властными полномочиями государства.  В связи с этим надо различать  государственный орган, который  создает и реализует управленческие  решения, и государственные учреждения, организации и предприятия, осуществляющие  и создающие материальные, социальные  и духовные продукты и услуги.   

 Основой  организационной структуры государственного  управления являются исполнительные  органы власти. Именно они сосредотачивают  в себе почти всю управленческую  информацию и важнейшие средства  государственного принуждения. Поэтому  именно от практической деятельности  исполнительной власти зависит  фактическая направленность государственного  управления, государственный режим  и т.п.   

 Конкретные  очертания организационной структуры  зависят от различных объективных  и субъективных условий и факторов, в числе которых общественные  функции государства и проводимая  им государственная политика, внутренние  условия и факторы самого управления (человеческий потенциал, информационное  обеспечение, демократизм, стиль  управления) и др.      

 На  организационную структуру государственного  управления определенное влияние  оказывает состояние и размещение (или положение в общественной  системе) управляемых объектов. Традиционно  по объекту в государственном  управлении различают следующие  органы управления: 

- по  управлению экономическими процессами;  

- по  управлению социально-культурными  процессами; 

- по  управлению административно-политическими  процессами.

Организационные основания формирования  структур    

 Существует  большое количество организационных  оснований, (типовых модулей), для  создания всевозможных государственных  органов управления, с учетом  конкретных субъективных и объективных  условий и факторов способных успешно решать управленческие задачи.     

  В формировании определенного типа структуры государственного управления используется несколько организационных оснований: 

  Линейное основание – создается строго формализованная структура с преобладанием вертикальной подчиненности государственных органов в виде строгой иерархической пирамиды, с наличием строгого единоначалия и единства распорядительства, устойчивая и эффективная для проведения властных требований. При данном основании построении органа управления слабо выражены обратные связи, наблюдается его узкая направленность, что снижает универсальность и эффективность.  

  Функциональное основание – образуются государственные органы, специально приспособленные к ведению конкретных функций управления, что позволяет подбирать высоко профессиональных специалистов. Отрицательным является для этого основания сложности в межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализации в ведении отдельных функций управления.  

  Линейно-функциональное основание – сочетание двух предыдущих оснований дает возможность создавать структуру, в которой одни органы принимают и властно проводят в жизнь управленческие решения, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, координационного и другого свойства, что позволяет повысить уровень государственного управления.  

  Программно-целевое основание – в основе создания структуры лежит какая-либо цель (совокупность целей), комплексная программа, выполнению которых подчиняются все элементы структуры и их взаимосвязи, что способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных вопросов. Это основание получило развитие в конце прошлого столетия. 

  Матричное основание – тип структур, связанный, как правило, с территориальным управлением. Сочетает в себе  линейное и программно-целевое управление. Обеспечивает комплексный подход в управлении на определенной территории и дает возможность гибкого, быстро приспосабливаемого подхода к активно развивающимся и динамичным управляемым объектам.