Структурная политика государства

Глава 7. СТРУКТУРНАЯ  ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА

 Сущность  структурной политики, ее значение  в системе государственных мероприятий  по преодолению кризиса 

Стабилизация  национального хозяйства и дальнейшее функционирование рыночной экономики  неразрывно связаны с качественными изменениями ее структуры, с осуществлением эффективной структурной политики государства. 

Под структурной  политикой понимается деятельность государства и его подразделений (ветвей власти, властных органов), связанная  с формированием и поддержанием наиболее эффективных пропорций национальной экономики. Пропорции, соотношения между различными сторонами общественного производства объективны, они предопределяются уровнем развития производительных сил и производственных отношений, степенью включения национального хозяйства в международное разделение труда, закономерностями научно-технического и социального процесса, характером циклов и кризисов. 

В условиях многоукладного рыночного хозяйства пропорции  формируются в результате взаимодействия   спроса и предложения. Государство не может произвольно их устанавливать. В то же время рыночный механизм неудовлетворительно справляется с задачами регулирования отраслей производственной и социальной инфраструктуры, не обеспечивает социальную защиту нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения, охрану окружающей среды. Как показано в предыдущих темах, рыночный механизм сам нуждается в совершенствовании, в корректировке и доводке, в целевой ориентации и функциональной организации со стороны государства, общественных и политических институтов. 

Свое воздействие  на пропорции национальной экономики  государство осуществляет с помощью  административно-правовых методов  и через посредство рыночных категорий, рычагов и инструментов. Содержание методов государственного регулирования обусловлено экономикой, самими объектами регулирования, т.е. конкретными видами пропорций, а также историческими факторами и специфическими условиями жизни людей. 

Пропорции национального  хозяйства группируются следующим  образом: общеэкономические (макроэкономические), отраслевые и региональные (мезоэкономические), внутриотраслевые и внутрипроизводственные (микроэкономические), межгосударственные, международные (мегаэкономические). Все виды пропорций неразрывно связаны, находятся в тесном единстве и взаимосвязи. 

Ключевую роль в организации национального  хозяйства играют общеэкономические  пропорции: спроса и предложения  товаров, производства товаров и  производства услуг, производства средств  производства и предметов потребления, соотношение фондов возмещения, потребления и накопления, пропорции между отраслевыми и регио­нальными комплексами. 

В результате широкомасштабных процессов приватизации в нашей  стране сформировалась многоукладная  экономика, в этих условиях большую  значимость имеют соотношения и связи между двумя крупными секторами национального хозяйства: государственным и частным. 

Деятельность  государства по регулированию структуры  национального хозяйства подразделяется на внешнюю и внутреннюю, по основательности  решаемых проблем — на стратегическую и тактическую. 

Стратегия —  долговременный курс государства, направленный на комплексное решение крупномасштабных народнохозяйственных задач. Тактика  — совокупность приемов и методов, с помощью которых решаются стратегические замыслы и задачи. 

Высшей целью  структурной политики является обеспечение  сбалансированности экономики, поддержание  такой пропорциональности, при которой  достигается наиболее динамичное, устойчивое (равновесное), безкризисное развитие народного хозяйства при органичном его включении в мирохозяйственные связи. Объективными критериями сбалансированности народного хозяйства и эффективности структурной политики является рост среднедушевых показателей валового внутреннего продукта и национального дохода. 

На предыдущем этапе рыночных реформ в экономике страны произошли серьезные качественные изменения. В основном завершена либерализация цен и хозяйственных связей. Достигнута сбалансированность на рынке потребительских товаров. Осуществлена массовая приватизация предприятий, более 70 % валового внутреннего продукта производится в негосударственном секторе. Достигнуто ощутимое снижение инфляции. Российская экономика стала преимущественно рыночной. Страна выходит из трудной фазы глубокого кризиса, охватившего ее с 1990 г. 

Начался новый этап реформ. По замыслу правительства, основное содержание этого этапа заключается в структурной перестройке экономики и возобновлении на этой основе экономического роста. 

Смысл структурной  перестройки состоит в том, что  наряду со свертыванием и ликвидацией старых, неэффективных, не удовлетворяющих требованиям рыночной экономики производств, которые преобладали до сих пор, начинается и набирает темп развитие современных эффективных и конкурентоспособных производств и видов деятельности. Их рост вначале компенсирует спад в старых производствах, и тем самым достигается устойчивая стабилизация объема ВВП, продукции промышленности и сельского хозяйства. Затем темп роста более эффективного сектора превосходит размеры спада производства на прежних мощностях, не обеспечивающих выпуск пользующейся спросом продукции с приемлемыми издержками, и таким образом начинается рост экономики в целом. 

Одновременно  будут происходить сдвиги в отраслевой структуре производства, удельный вес  одних отраслей увеличится, других снизится, отражая формирование новой структуры, приспособленной к структуре рыночного спроса, реальным потребностям общества и условиям конкурентоспособности. Будут происходить изменения и в территориальном размещении производства и торговли. Возможно усиление дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития, что потребует принятия соответствующих мер[1]. 

Специфика структурной  перестройки в России определяется рядом факторов, прежде всего исходным состоянием структуры народного  хозяйства, а также характером сил и условий, которые будут оказывать воздействие на содержание преобразований.

Пропорции  национального  хозяйства: характерные черты и  противоречия 

Существующая  структура экономики  сложилась  в основном в дореформенный период, она несет глубокие отпечатки особенностей исторического развития страны. 

В силу ряда причин дореволюционная царская Россия отставала в своем технико-экономическом  развитии от ведущих западно-европейских  стран и от США на одно-полтора  столетия. Ускорение индустриального  развития  в 80-х гг. прошлого века, в 30, 50, 60, 70-х гг. текущего столетия позволило существенно сократить разрыв. К началу рыночных реформ Советский Союз, в состав которого входила Россия, занимал одно из первых мест в мире по доле фонда накопления в национальном доходе (28—33 %), по объемам и темпам роста капитальных вложений, по объемам производства промышленной продукции (второе место), по доле средств производства в валовой промышленной продукции (3/4), по занятости трудоспособного населения (91—92 %), по доле занятых в материальном производстве (3/4), по численности научных работников (1/4 всех научных работников мира) и ряду других показателей[2]. В то же время по производительности труда СССР уступал Англии в 2,6  раза, Германии — в 3 раза, США — в 3,7 раза[3]. Еще более значительным было отставание от этих стран по уровню  реальных доходов на душу населения. 

Причины столь  резкого различия промежуточных  и конечных, объемных и качественных показателей развития советской  экономики объясняются прежде всего чрезмерно большим удельных весом затрат на содержание военно-промышленного комплекса. 

Гонку вооружений в 70—80-е гг. обслуживали 4/5 всех промышленных мощностей, 3/4 трудовых и научно-технических  ресурсов, 9/10 научного и конструкторского потенциала. На оборону в явном или скрытом виде направлялось до 25 % советского ВВП (против 4—6 % в США и других ведущих странах НАТО, 1 % — Япония)[4]. Такой тяжести оборонного щита длительное время "не может выдержать" ни одна экономика мира. 

Второй, не менее важной причиной низкой эффективности советской экономики являлась ее замкнутость, относительная изолированность от мировых центров научного, технического и экономического развития. Экспортная квота (доля продукции, поставляемой на экспорт)  колебалась  от 10,4 % в 1913 г. до 0,5 % в 1937 г. и до 6,7 % в 80-е гг.[5] При этом происходила деградация товарной структуры советского экспорта. Удельный вес топлива и электроэнергии в общем объеме экспорта (в мировых ценах) повысился с 15,7 % в 1970 г. до 54,4 % в 1984 г., а доля сырьевых и полуобработанных продуктов возросла с 48,7 в 1975 г. до 64,7 % в 1985 г.[6] Страна превращалась в сырьевой придаток высокоразвитых капиталистических стран. После второй мировой войны экспорт служил также инструментом скрытого субсидирования ряда развивающихся стран, что ограничивало импортные ресурсы, сдерживало темпы технического перевооружения народного хозяйства СССР. Запоздалая индустриализация, замкнутый характер развития национального хозяйства на протяжении многих десятилетий, сырьевая ориентация внешнеэкономических связей в сочетании с высоким уровнем милитаризации и монополизации производства обусловили глубокие деформации структуры советской экономики, низкий уровень качества и конкурентоспособности большинства изделий обрабатывающей промышленности. 

В годы рыночных реформ кризисные явления экономики  России усилились, падение производства обрело обвальный характер, в структуре  валового внутреннего продукта уменьшилась  доля продукции машиностроения и  отраслей инвестиционного комплекса, усилилась сырьевая направленность производства и экспорта. Россия стала утрачивать одну за другой позиции в ряду развитых индустриальных стран. Эти негативные тенденции усугубляются высокой криминализацией экономики. 

В годы реформ возросли диспропорции в темпах роста валового внутреннего продукта (ВВП) и денежной массы. В результате ужесточения финансово-кредитной политики отношение денежной массы к объему ВВП снизилось с 62,4 % в 1990 г. до 21,2 % в 1992 г. и 9,6 % в 1995 г.[7] 

Возникли серьезные диспропорции между основным и оборотным капиталом. Оборотные средства в расчете на 100 руб. основных фондов составляли 25,7 руб. в 1990 г. и всего лишь 2,1 руб. в 1995 г.[8] В условиях разбалансированности экономики произошел массовый перелив капитала из малоприбыльной производственной сферы в сферу обращения, главным образом в операции с государственными ценными бумагами. 

К обслуживанию государственного долга к октябрю 1996 г. было привлечено около 72 % денежных ресурсов. Для обслуживания всех иных операций, включая оборот в реальном секторе экономики, оставалось около 28 % денежной массы, или 2,1 % к величине ВВП (против 70—80 % по европейским стандартам)[9]. Привлекательность опера­ций  с ГКО обеспечивалась надежностью этих вложений и высокими  процентными  ставками  (от 80 до 120 %  годовых против 8—10 % в большинстве стран мира) на фоне низкой нормы прибыли (не более 20—30 %) в производственной сфере[10]. 

Дефицит денежных средств в реальном секторе экономики  усиливался их расходованием на приобретение иностранной валюты. По оценкам Правительства РФ, количество иностранной валюты, находящейся в обороте, сопоставимо с рублевой денежной массой[11]. 

Недостаток денежных средств в реальном секторе экономики  вызвал кризис платежеспособности. Задолженность платежей в конце 1996 г. имели 3/4 предприятий. Суммарная задолженность предприятий по обязательствам превысила 1 квадриллион рублей (около 44 % ВВП), из них — 500 триллионов (22 % ВВП) — просроченных[12]. Просроченная задолженность предприятий и организаций по оплате труда превысила 35 % денежных доходов населения, задолженность по платежам в консолидированный бюджет составила 130 трлн. руб., в том числе недоимка — 112 трлн. руб. (86 %), отсроченные платежи — 18 трлн. руб. (14 %). За год задолженность по налоговым платежам увеличилась в 2,3 раза. При этом почти 3/4 задолженности в бюджет образовалось в результате неплатежей предприятий[13]. 

Для улучшения  сбалансированности денежного рынка  необходимо снизить процентные ставки, радикально сократить размеры государственного долга и дефицит государственного бюджета, повысить уровень эффективности производства. Решение комплекса названных задач требует усиления регулирующей роли государства, применения им всего арсенала используемых в рыночной экономике методов. 

Структура экономики  имеет чрезвычайно важный аспект — социальный. Обратившись к его  рассмотрению, мы получаем синтетические, обобщающие и в то же время точные, довольно контрастные показатели развития общества. Текущие преобразования экономической и политической жизни страны не должны затенять главный вопрос — ради чего начинались реформы? 

Статистика свидетельствует, что реальные денежные доходы населения  в 1996 г. стабилизировались, реальная начисленная  заработная плата возросла на 5 %, численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составила 31,9 млн. чел. (22%), общая численность безработных, исчисленная в соответствии с методологией международной организации труда (МОТ), составила 6,6 млн. чел., индекс потребительских цен составил за год 121,8 %[14]. 

Общая экономическая  и социальная ситуация в стране продолжает оставаться напряженной. При снижении ВВП за шесть лет реформы примерно на 40 % реальные денежные доходы населения  уменьшились на 30 %, уровень потребления  домашних хозяйств — на 25 %. Фонд оплаты труда (без социальных трансфертов) в 1996 г. составил всего 37 % от уровня 1990 г. и сократился с 42 до 22 % от объема ВВП[15]. 

Естественное  развитие рыночных отношений сопровождается быстрым ростом различий в уровне доходов социальных групп общества. В течение нескольких лет произошло кардинальное перераспределение национального дохода и его составляющих между регионами, классами, нациями. Так, в 1996 г. отставание в уровне денежных доходов на душу населения жителей Ивановской области, Калмыкии и Дагестана от жителей Москвы выражалось величинами от 8 до 13 раз, отставание в уровне потребительских доходов составляло 10—23 раза, размеры среднедушевых банковских вкладов на срок свыше 90 дней различались в названных регионах в 390 раз[16]. В одних регионах живут по стандартам Западной Европы, в других — как в Тропической Африке. 

Наличие столь  резких контрастов в материальных условиях жизни широких слоев населения  создает реальные угрозы социальной стабильности и территориальной целостности страны. В этой связи следует обратить внимание на чрезвычайную актуальность более активного вмешательства государства в регулирование уровня и структуры доходов различных социальных групп населения страны.

Основные методы, цели и задачи структурной перестройки 

Преодоление глубокого  и затяжного кризиса требует  усиления роли  государства в  организации структурных преобразований экономики. На новом этапе реформы  государство намерено активно применять  весь арсенал методов, используемых в рыночной экономике: 

- организационно-экономические  (институциональные); 

- нормотворчество; 

- бюджетное регулирование; 

- монетарные  методы; 

- стимулирование  деловой активности посредством  изменения структуры социальных  расходов и доходов населения. 

На современном этапе эти методы подчиняются решению следующих приоритетных задач. 

Институциональные изменения должны быть подчинены  прежде всего повышению эффективности  и конкурентоспособности отечественных  предприятий. С этой целью государство  поощряет конкуренцию на внутренних рынках, контролирует деятельность естественных монополий, в определенных случаях оказывает прямую поддержку предприятиям и крупным межотраслевым комплексам отечественной обрабатывающей промышленности, способным занять позиции на мировом рынке. 

Процесс нормотворчества  направлен в первую очередь на системное правовое обеспечение  развития российской экономики и  интеграцию ее в мировое экономическое  пространство. Отечественное законодательство должно быть приведено в соответствие с международными соглашениями по тарифам и торговле (ГАТТ/ВТО), соглашениями с международными валютными и финансовыми организациями (МВФ, Мировым банком) и др. Основное внимание Правительства должно быть направлено на законодательное обеспечение гарантий прав собственности и инициативной деятельности предпринимателей, конкретизацию основ федерализма, создание целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы, совершенствование и укрепление системы исполнения судебных решений. Должны быть созданы также правовые механизмы реформирования имущественных, земельных, жилищных и трудовых отношений. 

Бюджетное  регулирование  должно обеспечить стабилизацию государственного  бюджета  и  сбора  налогов при  ограничении нормы налоговых  изъятий. Решение этой проблемы имеет ключевое значение  для повышения  инвестиционной  активности  и структурной перестройки. Задачу  увеличения  сбора  налогов  приходится решать в условиях  низкого  уровня  производства и ограниченных финансовых возможностях большинства предприятий за счет тех резервов, которые имеются в пресечении уклонения от уплаты налогов. 

Монетарные методы нацелены на преодоление кризиса  неплатежей и стабилизацию финансового  положения предприятий. Для этого  необходимо сократить бюджетный  дефицит и заимствования  государства на финансовых рынках, снизить доходность государственных кредитных обязательств, сократить государственный долг и расходы по его обслуживанию. В то же время в денежном обороте страны должно быть сокращено наличие иностранной валюты, количество которой, как уже отмечалось, сопоставимо с рублевой денежной массой. Для укрепления доверия к национальной валюте требуется стабилизировать ее курс, предложить инструменты для вложения рублей более выгодные, чем вложения в доллары. При наличии этих условий становится возможным снизить уровень реальных процентных ставок, удешевить кредит и направить возрастающую часть финансовых ресурсов на пополнение оборотного капитала предприятий производственной сферы. 

Стимулированию  деловой активности предприятий  производственной сферы, подъему их экономики будет способствовать последовательное освобождение их от бремени содержания объектов социальной сферы, укрепление договорной и финансовой дисциплины. Повышению престижа, высококачественного эффективного труда должно содействовать преодоление негативной тенденции к снижению доли заработной платы в структуре доходов населения. Особо нуждающимся, малообеспеченным гражданам должны быть предоставлены пособия в соответствии с формируемой системой государственных минимальных социальных стандартов. Обеспечение роста доходов и потребления населения в программе Правительства провозглашается главной социальной задачей[17]. 

Структурные изменения  экономики происходят объективно под  воздействием развития производительных сил и производственных отношений. Проводя взвешенный, научно обоснованный политический курс, государство направляет эти изменения в определенное русло. Учитывая особенности состояния экономики и актуальные потребности развития общества в обозримой перспективе, Правительство РФ наметило следующие цели структурных преобразований: 

1. Достижение  к концу столетия устойчивого  экономического роста не ниже 5 % в год. Обеспечение высоких  темпов роста инвестиций, необходимых  для динамичного развития экономики  и структурных преобразований. 

2. Осуществление  институциональных преобразований, необходимых для эффективного  функционирования рыночной экономики,  обеспечивающих гарантии прав  собственности, справедливую конкуренцию,  регулирование естественных монополий,  укрепление законности и правопорядка. 

3. Обеспечение  прогрессивных структурных сдвигов  в производстве и экспорте. Повышение  на этой основе эффективности  и конкурентоспособности предприятий.  Сокращение доли неэффективных  производств. 

4. Рост реальных  доходов и потребления населения, существенное продвижение в борьбе с бедностью. 

Для достижения указанных целей Правительство  считает необходимым решить следующие  задачи. 

1. Обеспечить  макроэкономические условия для  структурной перестройки и экономического  роста: темпы инфляции не выше 5—8 % в год, дефицит бюджета в конце периода — 2 % ВВП. 

2. Провести реформу  предприятий с целью существенного  повышения уровня управления  ими в рыночных условиях. 

3. Провести реформу  социальной сферы с целью значительного  повышения ее эффективности, включая прекращение субсидирования через цены на товары и услуги и замещение его адресными пособиями нуждающимся в увязке с прожиточным минимумом. 

4. Осуществить  налоговую реформу, предусмотрев  упрощение налоговой системы,  повышение собираемости налогов при снижении налогового бремени для предприятий. Обеспечить стабилизацию поступлений налогов и сборов в бюджет расширенного Правительства, включая пенсионный фонд и внебюджетные социальные фонды, на уровне 35—40 % ВВП, в том числе в консолидированный бюджет — на уровне 30—32 % ВВП. Ввести в действие налоговый кодекс, отвечающий этим требованиям. 

5. Обеспечить  формирование конкурентоспособного  финансового сектора. Сократить  государственные заимствования  и обеспечить увеличение их  срочности. Снизить доходность государственных ценных бумаг до 4—6 % сверх уровня инфляции. Добиться снижения среднего уровня процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение капитала в реальный сектор. 

6. Решить проблему  неплатежей на неинфляционной  основе и за счет этого добиться существенного снижения использования бартера и денежных суррогатов в хозяйственном обороте. 

7. Обеспечить  уровень накопления в экономике  до 28—30 % ВВП и создать условия  для трансформации сбережений  в инвестиции. Повысить долю инвестиций  в основной капитал до 20—23 % ВВП. Стимулировать инвестиции в высокотехнологичные, наукоемкие отрасли экономики. Создать благоприятный климат для иностранных инвестиций, довести их приток к концу периода до 10—12 млрд. долл. в год. 

8. Обеспечить  защиту интересов отечественных производителей и стимулирование повышения их конкурентоспособности. 

9. Добиться прекращения  долларизации экономики, обеспечить  укрепление национальной валюты  и выгодность сбережений в  рублях. Остановить утечку капитала. 

10. Обеспечить реализацию системы минимальных социальных стандартов в сфере потребления, образования, здравоохранения и культуры. 

11. Осуществить  военную реформу. Изменить структуру  расходов бюджета на национальную  оборону. 

12. Продолжить  укрепление экономических и финансовых позиций субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для обеспечения самостоятельности в решении социально-экономических вопросов, относящихся к их ведению[18]. 

Решающим для  выполнения этих задач станет 1998 г., в течение которого продолжится жесткая антиинфляционная политика, начнется налоговая реформа, повысится собираемость налогов и на этой основе стабилизируется доходная часть бюджета. 

Более интенсивно будет продолжена работа по снижению доходности ГКО, которая приведет к существенному снижению процентных ставок по банковским кредитам, что, в свою очередь, приведет к интенсификации инвестиций в реальный сектор экономики. 

Инвестиционная  политика в 1998 г. будет характеризоваться  жесточайшей экономией, инвестиционные ресурсы будут направлены в наиболее элективные и быстроокупаемые проекты. В 1998 г. продолжится выделение из субъектов естественных монополий самостоятельных предприятий, оказывающих услуги, не относящихся к числу естественно монопольных, формирование конкурентных рынков этих видов услуг, начнется процесс сокращения перекрестного субсидирования разных групп потребителей в отраслях естественных монополий. 

В социальной сфере  будет осуществлен комплекс мер  по стабилизации уровня жизни населения, постепенному сокращению масштабов бедности, уменьшению разрыва в уровне жизни между различными категориями населения, недопущению массовой безработицы, усилению защиты трудовых и социальных прав граждан. 

В 1998 г. продолжится  реформа жилищно-коммунального хозяйства, где планируется постепенный переход ЖКХ на режим безубыточного функционирования и снижение на этой основе нагрузки на федеральный и местные бюджеты. 

На первом этапе  проведения военной реформы будут  вложены дополнительные финансовые средства в мероприятия по сокращению численности вооруженных сил.

Темпы и пропорции  развития экономики на 1998—2000 гг. 

1. В результате  реализации мероприятий программы  с 1998 г. предполагается выход  на устойчивые положительные  темпы прироста ВВП, которые  к 2000 г. составят около 5 %. 

2. Пропорции  между потреблением и накоплением  в ВВП изменяются в пользу  накопления, величина которого возрастет  в 1,4 раза. При этом переход  экономики в режим роста позволит  обеспечить увеличение потребления,  особенно в период 1999—2000 гг. За  период 1997—2000 гг. конечное потребление возрастет на 12—14 %, в том числе в 2000 г. — на 4,5 %. Относительно низкие темпы роста потребления будут обусловлены как ростом спроса на инвестиционные ресурсы, так и поэтапным снятием дотаций и прекращением перекрестного субсидирования в жилищно-коммунальном хозяйстве и на транспорте. 

3. Устранение  основных источников формирования  инфляции позволит сформировать  устойчивую низкоинфляционную среду.  Среднегодовой уровень инфляции  не превысит 10 % к концу периода. 

Однако в период активного осуществления реформы жилищно-коммунальной сферы и снятия дотаций населению на услуги жилищно-коммунального хозяйства и пассажирского транспорта (1998 — первое полугодие 1999 гг.) ожидаются более значительные уровни роста потребительских цен — в среднем 12 % в расчете на год. 

4. Произойдет  балансировка пропорций между  реальным и финансовым секторами  экономики. Это отразится в  опережающем росте промышленного  производства по сравнению с  ВВП в период 1998—2000 гг.  

5. Улучшатся  параметры процесса воспроизводства основных фондов, ускорится обновление на новой технологической основе производственного аппарата. Объем инвестиций в основной капитал возрастет примерно в 1,3—1,4 раза. Коэффициент выбытия устаревших и неэффективных основных фондов повысится с 2 до 5,5 %.