Субъекты публичного права

Введение

Всякое вновь возникшее  государство, даже  нередко новая  власть в одном и том же государстве, оказавшаяся у государственного руля в итоге выборов, референдума  и так далее, создает свой государственный  механизм – государственные органы, органы безопасности  и другие его звенья. Множество теорий, начиная с самого возникновения государства, содержат многочисленные варианты решения этой проблемы, учитываются исторический опыт, современная реальная обстановка.

Задача выработки  схемы  государственного механизма – важнейшая  основа и условия дальнейшего  существования и жизни нового государства или новой власти. Но главная задача при этом еще  впереди, и заключается она в  комплектовании создаваемого государственного механизма личным составом, должностными лицами, которые и будут практически реализованы те задачи, которые ставятся перед государственным механизмом. Это вот практическая деятельность кадрового состава и получила название государственной службы: лица- служащие стоят на службе у государства и выполняют его задачи  и функции.

В своей работе проведу  анализ таких понятий как государственные  органы, должностные лица, которые  являются субъектами публичного права- это и будет основная цель работы.

Определив цель – необходимо определить ряд зада, которые подведут к решению главного вопроса.

Первая задача – дать характеристику такой отрасли права, как «публично», где можно:

- дать определение публичному  праву;

- провести границу между  частным и публичным правом;

- определить структуру  публичного права.

Это даст возможность из всей отрасли публичного права такие  субъекты как – государственные  органы и должностные лица.

Вторая задача – определить ряд терминов, подводящих к раскрытию  общего вопроса – субъекты публичного права – государственные органы и должностные лица. Дать этим терминам определение и выявить их сущность.

Третья, основная задача –  после проведения анализа над  первой и второй задачей, в полной мере раскрыть понятия – « государственные  органы и должностные лица» как  субъекты публичного права.

В завершении работы сделать  выводы и дать заключение главным  и основным вопросам.

1 Понятие публичное право. Проблемы деления частного и публичного права.

Деление права на публичное  и частное признавали уже в  Древнем Риме. Публичное право, по утверждению римского юриста Ульпиана, есть то, которое относится к положению римского государства; частное- которое относится к пользе отдельных лиц. В последующем критерии отнесения права к частному или публичному уточнялись, получали более развернутые характеристики, однако признание научной и практической ценности подразделения права на публичное и частное оставалось неизменным.

Иное положение характерно было для российской правовой системы, которая длительное время не знала  деления права на частное и  публичное. Причина этого заключались  не в особенностях юридической системы, а главным образом в отсутствии института частной собственности.

Советская официальная юридическая  доктрина отрицательно относилась к  идеи деления права на частное  и публичное, считая его искусственным и призванным замаскировать сущность буржуазного строя. Положение, высказанное в 20-е годы при разработке Гражданского кодекса РСФСР В.И. Лениным о том, что «мы ничего частного не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное», длительное время служило методологической установкой для юридической теории и практики.

Нарождающиеся институты  рыночной экономики, признание частной  собственности переводит проблему деления права на публичное и  частное из области теоретических  рассуждений в практическую плоскость. Справедливо замечено, что вопрос о делении права на частное  и публичное, их соотношении затрагивает  все стороны человеческого существования: соотношение свободы и несвободы, инициатива, автономия воли и пределы  вторжения государства в гражданскую  жизнь. Основной смысл деления права  на частное и публичное в этой связи заключается в том, что  таким образом конституционная формула « человек, его права и свобода являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» ( ст.2 Конституции РФ) получают предметно-юридическое воплощение во всей национальной системе права. Деления права на частное право и публичное означает юридическое признание сфер общественной жизни, вмешательство в которое государство и его органов юридически запрещено или ограничено законом. Тем самым исключается возможность произвольного вторжения государства в сферу личной свободы, юридически узаконивается степень и границы « прямого приказа» государства и его структур, юридически раздвигаются границы свободы собственности и частной инициативы.

Сущность частного права  выражено в его принципах –  независимости и автономии личности, признании защиты частной собственности, свободы договора. Частное право  – это право, защищающее интересы лица в его взаимоотношениях с  другими лицами. Оно регулирует сферы, непосредственное вмешательство в  которые регулирующей деятельности государства являются ограниченными. В сфере действия частного права  индивид самостоятельно решает, использовать ему свои права или воздерживаться от дозволенных действий, заключать  договор с иными лицами или  поступать иным образом.

Иное дело сфера действия публичного права. В публичных отношениях государства стороны выступают  как юридические неравноправные. Одной из таких сторон всегда выступают  государство либо его орган ( должностное  лицо) , наделенное властными полномочиями. В сфере публичного права отношения регулируются исключительно из единого центра, каковым является государственная власть.

Частное право – это  область свободы, а не необходимости, где централизации, а не централизованного  регулирования. Публичное право  – это сфера господства императивных начал, необходимости, а не автономии  воли и частной инициативы.

Границы между частным  и публичным правом исторически  подвижны и изменчивы. Так, изменения  в РФ форм собственности на землю  принципиально повлияло на характер земельно права, перешедшего под  «юрисдикцию» частного права (хотя и  сохраняя публично-правовые элементы).  Эти же причины обусловливают  изменения внутри отраслей частного и публичного права. В этом случае можно говорить о двух тенденциях: внутри отраслевой консолидации и дифференциации. Так, можно предположить, что такие  отрасли права, как уголовно-процессуальное и гражданское-процессуальное, и отрасли законодательства – административно-процессуальное и арбитражно-процессуальное, консолидируется в единую ветвь публичного права – судебное право. Высказано предположение о том, что семейное право будет «поглощено» гражданским правом.

Что касается внутриотраслевой дифференциации, то уже сейчас создались  предпосылки для выделения муниципального права из состава конституционного. По опыту зарубежных стран можно  предположить, что произойдет отпочкование налогового права из состава финансового (в США это наиболее крупная отрасль).

Система права находится  под значительным влиянием субъективного  фактора – нормотворческой деятельности государства. Соответственно этот фактор так же будет оказывать значительное влияние на соотношение между  частным и публичным правом. Очевидно, можно предположить, что если возобладает  идея сильного государства, то это одновременно будет означать усиление публичноправовых начал в общественной жизни. Если же принцип связности государства  правом окажется реальным фактом, то частноправовые начала будут расширять сферы  своего влияния.

2 Характеристика « публичного права » и его структура

Публичное право охватывает многие сферы жизнедеятельности. Это устройство государства и власти, сферы управления и организации самоуправления, выражение публичного интереса как суммарного, усредненного социального интереса в каждой из сфер – экономической, социальной и другие. Это – общепризнанное целеполагание для действий всех субъектов права, формирование основ и поддержание функционирования правовой системы, обеспечение единых принципов правотворчества и правоприменения .

Сказанное позволяет охарактеризовать публичное право как специфическое  понимание природы права в  сфере власти и социально-политических институтов  и признание их роли в обеспечении общественных интересов. В этом смысле публичное право  выступает как способ юридического мышления, как проявление правовой культуры. Здесь оно находит свое материализованное, структурно-нормативное  выражение в построении правовых систем, отраслей законодательства, в  законах и иных источниках права, правовых актах, в методах правового  регулирования.

Охарактеризовав публичное  право можно сделать вывод. Публичное  право есть своего рода функционально-структурная  подсистема права, выражающая государственные  и межгосударственные и общественные отношения. Эта подсистема «наднациональна», поскольку ее привязанность преимущественно к романно-германской системе права дополняется обращенностью к правовому упорядочению международных публичных отношений. Именно она служит «мостом» между национальными законодательствами различных государств и базисом сравнительного правоведения и связана с институтами международного права.

Чтобы определить структуру  публичного права, следует начать с  анализа отраслей публичного права. Какие же отрасли права охватываются понятием публичного права? Публичное  право включает в себя такие отрасли права, как теория государства и права, конституционное право, административное право, уголовное право, международное публичное право. Эти отрасли права отличаются тремя признаками: объектом регулирования, т.е. кругом общественных отношений, методами правого регулирования, кругом источников права и структурой нормативного массива. Отрасли права обозначены в конституциях, такое чаще всего свойственно конституциям федеративных государств,  в которых разграничивается законодательная компетенция федерации и субъектов. Предметом разграничения также могут быть отрасли законодательства, их подотрасли, правовые институты, группы однородных законов, отдельные законодательные акты.

К отраслям законодательства следует отнести: а)конституционное законодательство; б) административное законодательство. Им охватывается около двадцати отраслей и институтов, входящих в особую часть,- об образовании и культуре, жилищно-коммунальном хозяйстве, обороне, государственной безопасности и другие. Часть из них является чисто публично-правовым, часть регулируется в управленческом аспекте; в) финансовое, включая налоговое; г)административно-процессуальное, включая законодательство об административной ответственности; д) уголовное; е) уголовно-процессуальное; ж) уголовно-исполнительное законодательство; з) арбитражный процесс; и) международное публичное право; к) международное гуманитарное право; л) экономическое законодательство. Нельзя и не упомянуть о таких отраслях законодательства, как законодательство по общим вопросам окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, о земле, о недрах, о водах, об охране атмосферного воздуха. В них много институтов и норм публичного права, которые заслуживают внимания.

Такова в общих чертах структура публичного права, которая  включает в себя, во-первых, публичные  отрасли права, во-вторых, публичные  отрасли законодательства, в-третьих, отрасли законодательства публичной  направленности, в-четвертых, элементы публичного в частном праве.

Как уже выше говорилось, перечень отраслей законодательства не является застывшим и неизменным, он может, и будет изменяться, одновременно идет процесс формирования и изменения  отраслей публичного права.

Для источников публичного права, характерны прежде всего общенормативные акты – конституции, законы, указы, постановления. В них от имени субъектов, обладающих властными полномочиями, содержатся самые стабильные и весомые по смыслу правила поведения. Эти правила как бы сбивают в один блок другие нормы и правила, служат их осью. Есть и другие акты, которые имеют программное значение. К ним относят декларации, в которых провозглашаются цели государства, партий и массовых движений, принципы переустройства политических и экономических отношений, курсы реформ. Подобные акты дают ориентацию государственного развития и правотворчества.

3 Субъекты публичного  права – « Государственные  органы и должностные лица».

3.1 Субъекты публичного  права – единое понятие.

Для того, чтобы раскрыть этот вопрос – «Субъекты публичного права – государственные органы и должностные лица», нужно определить ряд терминов, подводящих к определению данного вопроса. Дать этим терминам определение и выявить их сущность. Этими терминами и будут выступать такие понятия как: « Субъект права», « Субъект публичного права», « Государственное управление».

Понятие «субъект права» является социально-юридической категорией, имеющей место только в правовой действительности, обладающей различным содержанием, со своими специфическими отраслевыми особенностями. Современное  право дает следующее определение: «субъекты права» - лица, субъекты общественной жизни, которые в соответствии с юридическими нормами и при наличии определенных обстоятельств могут иметь предусмотренные ими права и нести соответствующие обязанности.

Под «субъектами публичного права» по мнению А.В. Лавренюк в своей статье «Субъект публичного права: единство понятия как многоаспектного явления в Российской системе» являются образования, созданные для обеспечения субъективных публичных прав человека и гражданина, а также индивиды, реализующие указанную функцию, и будут являться субъектами публичного права. Публичные субъекты могут охранять и обеспечивать также и субъективные частные права, но их основополагающая функция заключается в обеспечении прав публичных. Он отмечает, что деятельность субъектов публичного права регулируется, главным образом, нормами публичного права. Публичность субъекта отнюдь не означает, что он способен участвовать только в публичных правоотношениях. Любой орган власти, если он является юридическим лицом ( или наделен такими правами ) , вправе вступать в гражданско-правовые отношения. Однако основная функция публичных субъектов находится в сфере публичного права. Из выше сказанного А.В. Лавренюк предлагает следующее определение публичного права: субъект публичного права – это лицо, деятельность которого регулируется, главным образом, нормами публичного права, учрежденное в установленном порядке для реализации субъективных прав человека и гражданина в интересах общества и государства. Субъекты публичного права носят дифференцированный характер по конкретным целям своей деятельности, сферам общественной жизни и организационно-правовым формам.

Повседневная жизнь людей, государства и общества не мыслима  без управления. В широком смысле оно означает целенаправленное воздействие  субъекта на объект, на перевод последнего в новое состояние. И в любых системах и процессах, происходящих в природе и обществе, обнаруживаются те или иные проявления управленческого воздействия, прямых и обратных связей. Без этого невозможно осуществление каких-либо организованных систем. Государственное управление и есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни. Оно всегда осуществляется специальными органами, состоящим из штатных профессионалов – государственных служащих. В эти специальные органы и классифицируют – государственные органы, где осуществляют ими управление – должностные лица.

3.2 Субъект публичного  права – «государственные органы».  Характеристика, системы, виды.

Государство как организация  публичной власти осуществляет ее, выполняя свои многообразные функции  управления общественными процессами, с помощью образуемых в установленном  порядке государственных органов.

Государственный орган –  относительно самостоятельная, структурно обособленная часть государственного аппарата, наделенная соответствующей  компетенцией и опирающаяся в  процессе реализации своих функций  на организационную, материальную и  принудительную силу государства.

Признаки государственного органа:

1. Формируется по воле государства и от его имени осуществляет свои функции;
2. Выполняет строго определенные, установленные в законодательном порядке виды деятельности;
3. Имеет юридически закрепленную организационную структуру, компетенцию (совокупность прав и обязанностей), территориальный масштаб деятельности, специальное положение, определяющее его место и роль в государственном аппарате, а также порядок его взаимоотношений с другими государственными органами;
4. Наделяется определенными материальными средствами (зданиями, сооружениями, транспортом, оргтехникой и тому подобное.)4
5. Наделяется полномочиями государственно-властного характера, состоящими, прежде всего, в праве издавать различные правовые акты и обеспечивать их реализацию.

В. Столяренко выделяет следующие  признаки органа государственной власти:

1) орган государственной  власти всегда является частью  механизма государства, но структурно, организационно и хозяйственно  обособленной от остальных частей  этого механизма;

2)орган государства имеет  государственно-властные полномочия, наделения которыми осуществляется  в особом, установленном государством  порядке;

3) орган государственной  власти наделяется правовыми  и материально-финансовыми средствами  для реализации предоставленных  полномочий;

4) орган государственной  власти осуществляет задачи и  функции государственной власти;

5) он вправе (и обязан) использовать предоставленные ему  государственно-властные полномочия  исключительно в рамках своей  компетенции;

6) любой государственный  орган состоит из государственных  служащих.

Наиболее существенный признак  государственных органов -  наличие  государственно-властных полномочий. Вместе с другими этот признак  позволяет провести четкое разграничение  между государственными органами, являющимися  носителями государственной власти, и государственными организациями, учреждениями, предприятиями, а также  негосударственными органами и организациями. Государственно-властные полномочия выражаются в компетенции государственных  органов и практически реализуются в принимаемых ими властно-управленческих решениях.

Для реализации государственных  функций государственные органы наделяются государственно- властными  полномочиями как внешнего, так и  внутреннего характера. Их деятельность облекается в  правовые формы, а принимаемые ими акты имеют иерархию по юридической силе и значению. Они осуществляют правотворческую, правоприменительную, правоохранительную деятельность, в процессе которой опираются на интеллектуальную, организационную, материальную и принудительную силу государства. Каждое из них представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата. Вместе с тем государственные органы образуют в своей совокупности определенную систему, которая основывается на конституционно закрепленных принципах.

Подводя итог под вышесказанным  можно дать достаточно ёмкое и  четкое определение «государственные органы» - это юридически оформленное,  организационно и хозяйственно структурно обособленное звено государственного аппарата, состоящее из государственных  служащих, наделенное государственно-властными  полномочиями и необходимыми материальными  средствами для осуществления в  пределах своей компетенции задач  и функций государства.[3]

Государственные органы в  Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной  власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной  целостностью Российской Федерации (ч. 3 ст.5 Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч.1, 2 ст.3 Конституции РФ). Граждане Российской Федерации, реализуя свои права участия в управлении делами государства, могут влиять на формирование государственных органов через выборы и своих представителей. Под системой государственных органов в российской Федерации понимается совокупность ее федеральных (центральных), региональных (субъектов Федерации) и местных (территориальных ) органов государственной власти. При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Вместе с тем эти органы входят в более крупную систему – систему государственного управления Российской Федерации, так как обеспечивают важные вопросы местного значения, определенные законодательством нашей страны.

В зависимости от классификационного критерия виды государственных органов  могут быть распределены:

- по принципу разделения  властей – законодательные, исполнительные, судебные;

- по принципу федерализма - федеральные, субъектов Федерации;

- по территориальному масштабу – центральные, региональные (территориальные), местные;

- по характеру и объему  компетенции – общей компетенции,  специально-функциональной компетенции  (отраслевой и межотраслевой), особой  компетенции;

- по виду государственной  деятельности – гражданские,  военные, правоохранительные, специализированные.

- по порядку образования  – легитимные (конституционные,  учрежденные на законом основании) и нелигитимные (образованные в нарушение установленного законодательства);

- по организационно-правовым  формам – коллективные и единоличные;

- по форам принятия  решений – коллегиальные и  единоначальные;

- по формам и методам  осуществления функций государственного  управления – политические, административные, фискальные, «силовые», экономические, финансовые, карательные, контрольно-надзорные, консультативные, координационные;

- по особенностям исполнения  возложенных полномочий – властно-управленческие, вспомогательные.

Так, например, органы государства  по такому критерию, как юридический  источник их легитимности, подразделяются на виды:

1. Органы, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного выполнения задач и функций государства (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, суды, прокуратура, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ).
2. Органы, учреждаемые в установленном законодательством порядке для обеспечения исполнения полномочий, функционирования указанного в предыдущем пункте вида государственных органов (Администрация Президента, аппараты палат Федерального Собрания, Правительства, высших судебных органов РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ).

Государственные органы, относящиеся  к первому из рассмотренных видов, представляется обоснованным именовать  первичными органами, ко второму –  вторичными, производными от первых.

На основе принципа разделения властей государственные органы делятся на законодательные, исполнительные, судебные. На котором строится система органов государственной власти в российской Федерации и ее субъектах. В соответствии с этим принципом органы государственной власти  РФ делятся на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые соответственно осуществляют основные функции государственной власти (правотворческую, исполнительно-распорядительную, правоохранительную). Эти органы образуют основу конституционной системы органов российского государства. При этом предполагается, что три ветви власти должны взаимно дополнять друг друга, взаимно контролировать и сдерживать друг друга по классической схеме системы «сдержек и противовесов», отработанной мировым конституционным опытом.  Принцип разделения властей предполагает и влияние на каждую из них со стороны прокуратуры, которая должна принимать меры к устранению нарушения законов, от какого бы органа государственной власти, его структурного подразделения или должностного лица они ни исходили. Важнейшая роль в деле защиты конституционных прав и свобод российских граждан от возможного произвола со стороны органов государственной власти должна принадлежать Уполномоченному по правам человека РФ.

Единая система государственных  органов должна быть четко и повсеместно  скоординирована.

Прежде всего, эту сложную  работу по координации деятельности органов государственной власти осуществляет Президент РФ как глава  государства, например:

Президент оказывает воздействие  на законодательные органы власти путем  осуществления права законодательной  инициативы, права подписания принятых законов или права наложения  на них вето;

Президент оказывает воздействие  на судебную власть (путем предоставления Совету Федерации кандидатур для  назначения на должности судей Конституционного суда, Верховного суда и Высшего Арбитражного суда, назначение судей других федеральных судов);

Президент фактически направляет деятельность исполнительных органов  власти в лице федерального правительства, с которым Президент очень  тесно связан и фактически направляет его деятельность, формально не являясь  главой исполнительной власти.

Конституция Российской Федерации, провозглашая принцип разделения властей  на законодательную, исполнительную и  судебную, выводит Президента РФ за рамки этих отраслей власти, не относя его ни к одной из вышеперечисленных отраслей, хотя по тексту Конституции он провозглашается в качестве самостоятельного субъекта осуществления государственной власти. Это дало основание некоторым российским конституционалистам утверждать, что в России формируется отдельная самостоятельная Президентская отрасль власти или даже сверхпрезидентская. Видимо, такая точка зрения имеет право на существование, поскольку в установленной ныне форме принцип разделения властей в РФ носит довольно ограниченный характер, в то время, как в чистой президентской республике (например, США) президент является главой исполнительной отрасли власти и несет ответственность за результаты работы кабинетов министров, а в России Президент активно воздействует на законодательную отрасль власти, контролирует и фактически руководит действиями Правительства, а сам выведен из-под влияния этой системы, в том числе и из-под влияния какой-либо формы контроля со стороны органов государственной власти.

За исключением института  отрешения президента от должности  по обвинению в государственной  измене или совершении иного тяжкого  преступления (процедуры очень усложненной  и практически неосуществимой) у  Федерального Собрания и судебной власти, равно как и у избирательного корпуса, нет реальных рычагов воздействия  на деятельность президента или установления ответственности за последствия  этой деятельности.

Видимо, такая конституционная  модель института Президентства  была установлена в силу особенностей переходного периода, переживаемого  Россией, и во многом была приспособлена  под Президента Ельцина. Не исключено, что в дальнейшем по мере стабилизации конституционного строя в России, принцип разделения властей будет  приближать к его классической форме  при установлении чисто Президентской  республики.

По действию в пространстве государственные органы подразделяется на федеральные органы и органы субъектов  Федерации. При этом Суды, прокуратура, вооруженные силы всегда относятся  к федеральным органам.

По длительности действия государственные органы делятся  на постоянные и временные. Абсолютное большинство государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, согласно Конституции и законам РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, действуют на постоянной основе. Вместе с тем могут быть органы, создание и деятельность которых носит временный характер, они связаны с решением неотложных задач, вызванных определенными временными обстоятельствами (например, в связи с введением чрезвычайного или военного положения).

Органы государства различаются  между собой и тем, что один из них – коллективные образования, другие – представлены одним лицом. По общему правилу орган государства  состоит из коллектива государственных  служащих. Например, Федеральное Собрание Российской Федерации, правительство РФ, Верховный Суд РФ. Однако в отдельных случаях орган государства может воплощаться в одном лице, занимающем государственную должность. Например, Президент Российской Федерации, президент республики в составе РФ, Генеральный прокурор РФ.

Своего рода обобщающим основанием классификации государственных  органов является их место, роль, функциональное назначение в структуре механизма  государства.

Исследование различных  видов государственных органов  предлагает их комплексное рассмотрение с учетом тесной взаимосвязи всех упомянутых выше и, возможно, некоторых  других оснований их классификации.

3.3 Субъект публичного  права – «должностные лица».  Определение, структура, характеристика.

Должность (в широком смысле) – установленная в определенном порядке первичная структурная  единица штатного расписания той  или иной государственной или негосударственной организации, определяющая содержание и объем полномочий, размер денежного содержания и положения в иерархической структуре организации лица, ее заменяющего.

Что же касаемо определения  должностное лицо – Российское законодательство не содержит единого понятия. Однако должностные лица признаются специальными субъектами различных отраслей права: