Управление государственной службой

 

Управление государственной  службой

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Оглавление

 

 

Введение 3

1. Организация органов управления государственной службой 6

2. Задачи органов управления государственной службой                                    в реформировании системы государственной службы 17

Заключение 21

Список использованной литературы 23

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность темы исследования. Государственная служба - важнейший институт, непосредственно связанный с процессом реализации исполнительной власти государства. С целью повышения эффективности государственного управления в стране в была проведена административная реформа публичной власти. Были созданы новые система и структура органов федеральной исполнительной власти; изменилось законодательство о государственной службе; приняты положения об органах федеральной исполнительной власти. Нормативно-правовые акты предусмотрели модернизацию государственной службы в целом, так как, именно госаппарат должен быть надёжным проводником в реализации экономической политики, а это возможно только в результате качественного реформирования государственной службы.

В настоящее  время законодательство о государственной  службе достаточно обширно и разрозненно, в различных законодательных  и нормативных актах отдельно регулируются вопросы организации  и прохождения отдельных видов  государственной службы, льготы, социальное обеспечение, а также многие другие вопросы.

Государственная служба является сложным комплексным  правовым институтом, занимающим особое место в функционировании государства. Формирование современной высокоэффективной  государственной службы находится  в центре внимания многих государственных  органов. Именно органы государственной власти осуществляют непосредственное регулирование жизни людей, общества в целом. Большая ответственность лежит на плечах людей, состоящих на государственной службе.

В свою очередь, эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит  от правильности подбора, расстановки  и рационального использования  кадров, их профессиональной подготовки и подготовленности, квалификации и  опыта работы.

Организация управления государственной службой, ее персоналом, обеспечение порядка, условий и процедур реформирования государственной службы, повышения  профессионализма и компетентности государственных служащих возложены  на органы управления государственной  службой. Как показывает практика, проблема формирования и управления качественного, высокопрофессионального корпуса государственных служащих является одной из сложнейших задач нашей государственной системы.

Научная разработанность темы. Исследование управления государственной службой является недостаточно широко разрабатываемой проблемой в отечественной научной литературе. Анализ отдельных аспектов статуса государственного служащего осуществлялся рядом отечественных авторов. В частности, вопросы административно-правового статуса государственных служащих рассматривались, в работах: Василенко А.И., Казанцев М.Н., Киселев С.Г., Матейкович М.С., Пресняков М.В., Пчелинцева С.С. Общие вопросам государственной службы и положения государственного служащего освещены в учебной литературе (Бахрах Д.Н., Старилов Ю.Н., Липатов Э.Г., Масленникова Е.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е., Щербаков Ю.Н. и др.).

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственного управления.

Предметом исследования является система государственной службы.

Целью данной работы является исследование управления государственной службой.

Исходя из данной цели, вытекают следующие задачи:

- изучить организацию органов управления государственной службой;

- раскрыть задачи органов управления государственной службой в системе реформирования государственной службы.

Методология исследования. Раскрытие предмета исследования, достижение цели и задач предопределило использование широкого спектра методов. Общенаучные методы познания способствовали созданию целостного представления об изучаемом явлении. В работе использовались методы сравнения, методы анализа и синтеза, системный метод. Особое значение уделялось использованию специальных методов: формально-юридическому (при формулировании основных понятий, применяемых в рамках данного исследования) и сравнительно-правовому.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух параграфов, заключения, списка использованной литературы.

 

 

 

1. Организация органов управления государственной службой

государственная служба управление компетентность

Организацию управления государственной  службой можно рассматривать  в различных аспектах, как:

- управление целями государственной  службы - неотъемлемой части государственного  управления, исходя из сущности  политического строя страны;

- управление формированием и  развитием нормативно-правовой базы  государственной службы (статусное  регулирование госслужбы) - это функции  законодательных органов государственной  власти;

- управление организационным проектированием  государственной службы, куда входит  управление персоналом госслужбы,  управление прохождением государственной  службы;

- управление государственной кадровой  политикой в сфере государственной  службы;

- управление финансовым и материально-техническим  обеспечением государственной службы;

- управление социально-правовой  защитой госслужащих¹;

- учреждения в системе органов  государственной власти, занимающиеся  управлением государственной службой  в целом.

Управление государственной службой  подразумевает наличие структур, или органов управления. В теоретической  литературе органы управления государственной  службой характеризуются таким  образом - это специальные органы или подразделения государственных  органов, в компетенцию которых  входит обеспечение и развитие в  соответствии с общественной динамикой  системы государственной службы. В их числе можно выделить органы обеспечения государственной службы и органы управления государственной  службой.

Орган обеспечения государственной  службы - это государственный орган, или, как правило, подразделение  государственного органа, задачами которого являются исполнение или организация  исполнения норм, правил и предписаний  системы государственной службы применительно к специфике данного  государственного органа.

Орган управления государственной  службы - это государственный орган, чьим назначением является поддержание  и развитие в соответствии с общественной динамикой системы отношений  государственной службы, в том  числе определение в соответствии с конкретными общественными  потребностями границ государственной  службы, ее видов и отраслей, организация  управления государственной службой, ее персоналом, обеспечение порядка, условий и процедур реформирования государственной службы, повышения  профессионализма и компетентности государственных служащих.

Управление  государственной службой представляет собой осуществляемую в установленных  организационно-правовых формах практическую деятельность по определению основных направлений развития и совершенствования  всех элементов, составляющих в совокупности правовой институт государственной  службы.

Система управления государственной службой необходима для обеспечения единства государственной  службы Российской Федерации, взаимодействия государственных органов со структурами  гражданского общества. Её деятельность направлена на координацию деятельности государственных органов при решении вопросов: поступления на государственную службу; формирования кадрового резерва; прохождения и прекращения государственной службы; ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации; использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы; подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих; осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Управление  государственной службой представляет собой также одно из направлений  деятельности государственных органов. В этом смысле можно говорить об управлении государственной службой  как о функции государственного аппарата, реализуемой специально созданными государственными органами.

Управление  государственной службой основывается на общеправовых принципах законности и гласности, подчинения вышестоящим  государственным органам и должностным  лицам нижестоящих государственных  органов и должностных лиц, а  также на ряде специальных принципов, характеризующих институт государственной  службы: стабильность государственной  службы, единство основных требований, предъявляемых к государственной  службе, открытость системы управления государственной службой для  граждан и гражданского общества и т.д.

В зарубежных странах создана разветвленная  система управления публичной (государственной) службой, включающая:

- общеполитические  органы, которые решают стратегические  вопросы организации и функционирования  публичной службы (глава исполнительной  власти - глава государства или  премьер-министр, а также правительство);

- специализированные  органы управления (министерства, департаменты, директораты, управления, советы, комиссии  и т.д.), которые призваны координировать  управление публичной службой  в стране и претворять в  жизнь решения общеполитических  органов;

- общие отраслевые  и функциональные органы публичной  администрации (министерства и  ведомства), наделенные полномочиями  по управлению публичными служащими.

В странах  континентальной правовой семьи  специализированные органы управления публичной службы (например, Министерство публичной службы в Италии, Министерство по реформе государства и публичной администрации в Португалии, Министерство публичной администрации в Испании, Совет гражданской службы в Польше и т.д.) включаются в систему исполнительной власти и подчиняются, как правило, правительству. Основные задачи этих специализированных органов сводятся к регулированию публичной службы, координации деятельности отдельных видов или корпусов службы, контролю за кадровой работой министров.

В странах  англосаксонской системы в управлении гражданской службой традиционно  главную роль играл орган, создаваемый  парламентом и ответственный  перед ним, - Комиссия по делам гражданской  службы. Ни один министр не мог принять  служащего в штат, если он не получал  одобрения Комиссии по делам гражданской  службы. За последние десятилетия  механизм управления гражданской службы во многих англосаксонских странах  претерпел существенные изменения: комиссии по делам гражданской службы были либо трансформированы, либо ликвидированы, органами, осуществляющими функции  по управлению гражданской службой, стали органы исполнительной власти. Так, в Великобритании Комиссия по делам  гражданской службы, учрежденная  в 1855 году, ныне включена в состав Министерства по делам гражданской службы, главой которого по занимаемой должности является премьер-министр. В США Комиссия по делам гражданской службы была ликвидирована в соответствии с  предписаниями Закона о реорганизации  гражданской службы 1978 года, а ее функции были переданы сразу нескольким органам: Бюро по управлению персоналом, которое находится в подчинении Президента США, Управлению по защите системы заслуг - независимому квазисудебному агентству, а также Управлению специального советника - независимому органу ведения  расследований, предъявления обвинений.

В Российской Федерации организационные основы управления государственной службой за последнее десятилетие претерпели существенные изменения. Указом от 3 июня 1993 года N 848 «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» был образован Совет по кадровой политике при Президенте РФ - консультативный орган Президента РФ по вопросам разработки и обеспечения реализации кадровой политики в системе исполнительной власти. Указом Президента РФ от 12 февраля 1994 года N 298 было создано Управление федеральной государственной службы Президента РФ, являвшееся структурным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. В качестве основных задач Управления были определены: организационно-техническое обеспечение деятельности Совета по кадровой политике при Президенте РФ, создаваемых им комиссий и рабочих групп, а также контроль за выполнением его решений; ведение федерального реестра государственных служащих и реестра федеральных государственных органов и учреждений; разработка предложений по подготовке и переподготовке кадров для органов государственного и муниципального управления, в том числе по реализации международных программ по кадровым вопросам; организация научно-методического обеспечения деятельности федеральной государственной службы и др.

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»² предусматривалась трехзвенная система органов управления государственной службы:

1) федеральный  орган по вопросам государственной  службы - Совет по вопросам государственной  службы при Президенте РФ, состоявший  из равного числа представителей  Президента РФ, палат Федерального  Собрания, Правительства РФ, высших  органов судебной власти;

2) органы по  вопросам государственной службы  субъектов Российской Федерации, создававшиеся в соответствии с законами субъектов Российской Федерации;

3) кадровая  служба государственного органа.

В настоящее  время, согласно действующему законодательству понятие управления государственной службой установлено Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"³. В соответствии со ст. 16 указанного Федерального закона система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, проведения ротации государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Согласно  ч. 6 ст. 71 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" до образования соответствующего органа по управлению государственной службой задачи и функции этого органа выполняются государственными органами в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

На сегодняшний  день такие органы не созданы. Как  показывает практика, на федеральном  уровне функции федерального органа по управления государственной службой  осуществляют несколько федеральных  органов исполнительной власти.

Например, п. 2 Указа Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение  вакантной должности государственной  гражданской службы Российской Федерации"⁴ установлено, что до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой и государственных органов субъектов РФ по управлению государственной службой функции этих органов, предусмотренные Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденным данным Указом, выполняются государственными органами (аппаратами государственных органов), в которых проводится конкурс. Аналогичная норма предусмотрена в Указе Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации"⁵.

В соответствии с ч. 2 Указа Президента РФ от 21 декабря 2009 г. N 1456 "О подготовке кадров для  федеральной государственной гражданской  службы по договорам на обучение"⁶ до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой функция по координации подготовки кадров для федеральной государственной гражданской службы выполняется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы, в пределах установленной Правительством РФ предельной численности работников центрального аппарата этого органа и бюджетных ассигнований, предусматриваемых ему в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

На уровне субъектов, как правило, функции  органа по управлению государственной службой субъекта РФ возложены на орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий кадровую политику, либо на соответствующие государственные органы.

Например, в  соответствии с Указом главы Республики Мордовия от 27 ноября 2006 г. N 212-УГ "О  государственном органе Республики Мордовия по управлению государственной  гражданской службой Республики Мордовия" до образования соответствующего государственного органа по управлению государственной гражданской службой  Республики Мордовия его задачи и  функции выполняет Администрация  главы Республики Мордовия⁷.

В соответствии с ч. 4 ст. 17 Закона Новосибирской  области от 1 февраля 2005 г. N 265-ОЗ "О  государственной гражданской службе Новосибирской области" до образования  государственного органа Новосибирской  области по управлению государственной  службой задачи и функции этого  органа выполняет Администрация  губернатора Новосибирской области  и правительства Новосибирской  области.

Согласно  ч. 6 ст. 31 Закона Владимирской области  от 27 августа 2004 г. N 135-ОЗ "О государственной  гражданской службе Владимирской области" до образования органа по управлению государственной службой области  задачи и функции этого органа выполняются государственными органами области в соответствии с действующим  законодательством.

Примером  создания органа по управлению гражданской  службой на уровне субъекта РФ служит Областной закон Ростовской области  от 21 декабря 2005 г. N 419-ЗС "О Ведомстве  по управлению государственной гражданской  службой Ростовской области"⁸.

Особенностью правового статуса государственного служащего является то, что на него распространяются обширные правоограничения, нормативно закрепленные первоначально в ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», а позднее, применительно к государственным гражданским служащим, - в ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Анализ этих правоограничений позволяет сделать вывод: они выступают в качестве превентивного средства против возможных, в первую очередь корыстных, злоупотреблений государственных служащих.

Согласно  п. 1 ч. 1 ст. 11 государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. В юридической литературе отмечалось, что Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" не были закреплены критерии "педагогической, научной и иной творческой деятельности". Очевидно, что данное обстоятельство позволяло допускать возможности злоупотреблений, особенно со стороны лиц, замещающих руководящие должности государственной гражданской службы. Действующее законодательство нормативно закрепляет только понятие "научная деятельность". Согласно ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"⁹ таковой признается деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе: фундаментальные научные исследования - экспериментальная и теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды; прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач. Что касается понятия "педагогическая деятельность", то ее нормативно закрепленное определение в законодательстве отсутствует. Однако анализ норм Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"¹⁰, а именно понятие "образование", сформулированное в преамбуле данного Закона, в позволяет дать собирательное определение понятия "педагогическая деятельность". Таковой является профессиональная деятельность лиц, имеющих образовательный ценз, установленный типовым положением об образовательном учреждении соответствующего типа и вида, направленная на осуществление целенаправленного процесса воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства¹¹. Наконец, определение понятия "иная творческая деятельность" вообще определить крайне трудно из-за его широты и многообразия видов такой деятельности. Как видно, научная или педагогическая деятельность, является согласно Закону - одним из видов творческой деятельности. Большой энциклопедический словарь определяет творчество как деятельность, порождающую нечто новое, отличающееся оригинальностью и общественно-исторической уникальностью¹². Таким образом, следует, что акт творчества предполагает созидательную деятельность, результаты которой должны быть объективизированы, например, в виде рукописей, учебных пособий, конспектов лекций. Можно согласиться с предложением А.Б. Агапова о необходимости наличия материального результата этой творческой деятельности, который и должен оцениваться уполномоченным органом по вопросам государственной службы¹³.

В части 2 ст. 14 Федерального закона "О государственной  гражданской службе Российской Федерации" закреплено право гражданского служащего  с предварительного уведомления  представителя нанимателя выполнять  иную (т.е. заниматься любой другой, а не только научной, педагогической и иной творческой деятельностью, как было ранее) оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. При таком подходе расширяются возможности гражданского служащего, особенно квалифицированного специалиста, заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Одновременно усиливается последующий контроль со стороны государства в лице представителя нанимателя, у которого при возникновении сомнений появляется возможность проверить, не приводит ли занятие гражданским служащим тем или иным видом оплачиваемой деятельности к конфликту интересов.

Таким образом, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» впервые предусматривает формирование системы управления государственной службой. Один из субъектов управления этой системой назван в данном Федеральном законе - это федеральный государственный орган по управлению государственной службой и государственный орган субъекта РФ по управлению государственной службой. В законодательстве, правда, пока представлен только один принцип формирования этого органа - принцип равного представительства от органов государственной власти. Но этого явно недостаточно. Необходимо законодательно определить характер взаимодействия системы управления государственной службой с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а главное - найти место федерального государственного органа управления государственной службой в системе государственного управления Российской Федерации¹⁴.

 

 

 

 

2. Задачи органов управления государственной службой в реформировании системы государственной службы

 

Состояние государственной службы Российской Федерации характеризуется  значительным количеством накопившихся проблем и противоречий, связанных  со становлением государственности  Российской Федерации и гражданского общества, переходным состоянием экономики, в том числе:

отсутствием целостной системы  государственной службы (государственная  служба осуществляется как служба в  отдельном государственном органе на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации);

отсутствием общего (рамочного) законодательного регулирования государственной  службы в целом, а также прямого  законодательного регулирования различных  видов государственной службы, противоречивостью  законодательства;

низкой эффективностью государственных  органов и государственных служащих и недоверием к ним граждан;

снижением престижности государственной  службы и авторитета государственных  служащих;

неэффективностью кадровой политики на государственной службе, выражающейся в высокой текучести кадров, в  том числе вследствие частых изменений  структуры органов исполнительной власти, а также структуры аппаратов  государственных органов;

в отсутствии механизма перевода государственного служащего из федерального государственного органа или государственного органа субъекта Российской Федерации или  вида государственной службы в другой с сохранением его статуса;

в недостаточном уровне профессионализма государственных служащих и несовершенстве системы их профессиональной подготовки, переподготовки и повышении квалификации;

слабой разработанностью и неэффективностью механизмов профилактики и борьбы с  коррупцией, а также правовых и  организационных мер контроля со стороны гражданского общества за деятельностью  государственных органов;

неопределенностью статуса государственных  служащих отдельных видов государственной  службы;

несоответствием социального положения  государственного служащего характеру  возлагаемых на него ответственности  и ограничений;

отсутствием унификации основных гарантий государственных служащих различных  уровней и видов государственной  службы и в ряде случаев декларативным  характером этих гарантий;

отсутствием системы управления государственной  службой Российской Федерации;

неупорядоченностью внутренней организации  государственной службы, отсутствием  надлежащей регламентации деятельности государственных органов и государственных  служащих, способствующих коррупции, злоупотреблениям, бюрократизации отношений между  государственными органами, структурными подразделениями государственного органа, а также государственных  органов с гражданами и структурами  гражданского общества;

не разработанностью механизмов взаимосвязи  государственной службы с муниципальной  службой.

Нерешенные проблемы государственной  службы являются причиной ее низкой эффективности, недостаточной гибкости и приспособленности  к решению задач развития гражданского общества и рыночной экономики, невосприимчивости  к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения  государственных органов и стимулирования профессиональной деятельности государственных  служащих.

в Указе Президента РФ от 10.03.2009 N 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» устанавливается, что основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации являются: формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой; внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы; повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Реформирование системы государственной  службы Российской Федерации является приоритетным направлением государственной  политики в области государственного строительства.

Целью реформирования государственной  службы является кардинальное повышение  ее эффективности в интересах  развития гражданского общества и укрепления государства, содействие экономическому и социальному прогрессу, повышение  доверия граждан через улучшение  качества оказываемых им государственных  услуг, рациональное использование  государственных ресурсов и улучшение  положения государственных служащих. Реформирование должно обеспечить создание целостной системы государственной  службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации, а также тенденций  мирового развития.

Реформирование системы государственной  службы при активном участии органов  управления государственной службой  предполагает решение следующих  задач:

приведение системы государственной  службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями;

определение и утверждение структуры  государственной службы Российской Федерации;

создание комплексной нормативной  правовой основы регулирования государственной  службы Российской Федерации на основе рамочного федерального закона, федеральных  законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих соответствующие  виды государственной службы;

разработка эффективных механизмов кадровой политики на государственной  службе;

формирование системы государственных  органов по управлению государственной  службой в Российской Федерации;