Федеральное агентство по образованию

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ

«ТВЕРСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ» 
 
 
 
 
 
 
 

      Реферат

      по  дисциплине: «Территориальное планирование и прогнозирование»

      на  тему: «Установление границ муниципальных образований, межселенных территорий, населённых пунктов» 
 
 
 
 
 
 
 

      Выполнил:

      студент группы: ЗиК-М-2011

      Озолин  А. В.

      Проверил: Ефимов И. Д. 
 
 
 
 
 

Тверь

2011

Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Введение

Наличие территории является одним из необходимых  элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его границах.

Кроме этого, границы муниципальных образований  несут на себе управляющие, регулирующие и организующие функции. Они фиксируют пространственные параметры действия органов местного самоуправления, а также выступают, как основные элементы территориальной структуры муниципального образования.

Установление  территории и границ - необходимый  этап процесса образования и преобразования муниципальных образований. Он может быть составным элементом процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований, поскольку последние в собственных уставах описывают свои границы и раскрывают состав своей территории. При регистрации устава муниципального образования регистрирующий орган проверяет законность и этого фрагмента устава. Однако регистрирующий орган не вникает в вопросы целесообразности и не способен в рамках процедуры регистрации выверить правильность документального закрепления границ муниципального образования. Тем более на этом этапе сложно согласовать интересы сопредельных муниципальных образований в вопросе о территориальном размежевании между ними. Поэтому субъекты Федерации должны еще законодательно закреплять установление и изменение территории и границ муниципальных образований при образовании, преобразовании (объединении, разделении, присоединении, выделении, приобретении (утрате) части населенной территории), упразднении муниципальных образований, а также при приобретении либо утрате ими части ненаселенной территории.

Территорию  муниципального образования составляют земли городских, сельских населенных пунктов, поселений, прилегающие к  ним земли общего пользования, рекреационные  зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определении территории муниципального образования желательно сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций.

Цели  данной работы:

1. разъяснить основные понятия и определения, затрагивающих вопросы по установлению границ муниципальных образований

2. указать  основные пути установления (изменения) границ муниципальных образований.

3. Указать  возможные способы закрепления  административной границы муниципальных образований на местности

3. указать  основные проблемы, возникающие при установлении границ муниципальных образований, а также указать возможные пути их решения¹. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Основные виды муниципальных образований. Межселенная территория.

В силу положений пункта 1 части первой статьи 85 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях организации местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года должны были установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского поселения, городского округа, муниципального района.

Для понимания  вопросов, касающихся границ муниципальных образований необходимо чётко понимать суть понятий «муниципальное образование» а также знать об основных видах муниципальных единиц.

Согласно  Закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации муниципальное образование -  городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Под муниципальным  образованием обычно понимают либо муниципальный  район (который состоит из городских  и сельских поселений, либо городской округ, либо внутригородскую территорию.

Муниципальный район                 Городской округ          Внутригородская

территория

-городские  поселения

-сельские  поселения

Схема 1. Виды муниципальных образований

Рис. 1 Муниципальные районы Тверской области

-Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. (например, Нелидовский муниципальный район Тверской области).

-Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

-Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

-Сельское поселение — один или несколько объединённых общей территорией сельских населенных пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; соответствует сельсоветам советских времён и волостям досоветского периода и в ряде современных регионов, также в Тверской области;

-Городское поселение — город или посёлок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.  К городскому поселению могут относится пункты, не имеющие статуса города (например, в Бежецком муниципальном районе к городскому поселению помимо города Бежецк относятся сельские населённые пункты – д. Ивановское, д. Пестиха,  д. Трофимцево, а в Калининском районе к городскому поселению относятся посёлки городского типа «Васильевский Мох», «Орша», «Суховерков» )

На данный момент в Тверской области образовано 405 муниципальных образования

-36 муниципальных районов,

-7 городских округов

-318 сельских поселений,

-44 городских поселений.

По данным Федеральной Службы государственной  статистики по Тверской области на 1 января 2008 года также насчитывается:

-23 города

-28 посёлков  городского типа

-9529 сельских  населённых пунктов

Отдельно  следует упомянуть межселенную территорию, не являющуюся административной единицей.

Межселенная территория (в российском муниципальном праве) — территория, находящаяся вне границ поселений (такие территории непосредственно входят в состав муниципального района).

Согласно  законодательству могут образовываться на территориях субъектов Российской Федерации с низкой плотностью населения. Площадь межселенных территорий в разных субъектах Российской Федерации может быть различной — в регионах с высокой и средней плотностью населения их вообще нет, в отдельных регионах Крайнего Севера и Дальнего Востока межселенные территории охватывают практически всю территорию.

На межселенных  территориях все вопросы местного значения решаются муниципальным районом, а все доходы местных бюджетов, установленные законами, поступают в бюджет муниципального района.

Примером  межселенной территории может служить  Межселенная территория Залитских островов в Псковской области.

На территории Тверской области межселенной территории не имеется (все земли, которые находятся за границами населённых пунктов, относятся к сельским поселениям, которые в свою очередь стыкуются между собой «граница в границу», не оставляя свободной территории). То есть граница межселенной территории образуется из границ поселений смежных с ней, а площадь межселенной территории образуется путём «вычитания» из площади муниципального района (субъекта РФ) площади всех сельских поселений (муниципальных районов). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Установление границ муниципальных образований (городских и сельских поселений), входящих в состав муниципального района.

В соответствии с законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» существует широкий ряд правил установления границ муниципальных образований:

- территории  всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

-территорию  поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения

-в состав  территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

- в состав  территории сельского поселения  могут входить, как правило,  один сельский населенный пункт  или поселок с численностью  населения более 1000 человек (для  территории с высокой плотностью  населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый); сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения

-границы  сельского поселения, в состав  которого входят два и более  населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях

-границы  муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и т.д.

В Тверской области границы городских и  сельских поселений устанавливаются в соответствии с законами Тверской области «Об установлении границ муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального образования Тверской области и   наделении их статусом городского, сельского поселения»  от 28. 02. 2005.

Данный  закон был принят  в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На все 36 муниципальных образований был принят отдельный закон. То есть, к примеру, для Нелидовского района был принят «Закон об установлении границ муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального образования тверской области "нелидовский район", и наделении их  статусом городского, сельского поселения». В законе устанавливается полный список муниципальных образований и населённых пунктов района, а также прилагаются документы, в которых содержится подробное описание границ. Данные документы имеют статус «для служебного пользования», поэтому свободного доступа не имеют.

Также особо указывается, что «в соответствии со статьей 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования определяет в уставе муниципального образования наименование муниципального образования с учетом исторических и иных местных традиций».

Рис.2 Схема границ поселений муниципального района

Фактически  это означает, что все поселения получили прежние названия. Что касается непосредственно границ городских и сельских поселений, то все они определялись на картометрической основе. То есть за основу брались карты прежних землепользований, а также отчасти поквартальное кадастровое деление. Поэтому при сравнении этих материалов и схем границ муниципальных районов можно легко найти общие контуры.

Установление  границ поселений на местности не проводилось ввиду дороговизны, большого объёма работ, а также отсутствия прямой необходимости данного вида работ.

Также территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Таким образом, устанавливается критерий целостности территории муниципального образования, т.е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. Кроме того, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Границы муниципального района устанавливаются  с учетом двух факторов:

а) необходимости  создания условий для решения  вопросов местного значения

межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;

б) необходимости  создания условий для осуществления  на всей территории муниципального района отдельных переданных государственных полномочий.

Следовательно, территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В этой связи на территории муниципального образования желательно наличие социальной и коммунальной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий. 
 
 
 
 
 

 
4. Установление границ населенных пунктов

Согласно 84-ой статье Земельного Кодекса РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является: 
1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; 
2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Примечание: согласно статье 18 Градостроительного кодекса генеральные планы и схемы территориального планирования муниципальных районов относятся к документам территориального планирования муниципальных образований.

Как легко заметить приводимый здесь перечень, состоящий  из двух способов, является исчерпывающим. При этом оба способа тесно связаны с положениями градостроительного законодательства, поскольку имеют отношение к институту территориального планирования. 
Первый способ имеет отношение к утверждению и изменению генерального плана городского округа или поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в их границах.

Генеральный план (в общем смысле)² — проектный документ, на основании которого осуществляется планировка, застройка, реконструкция и иные виды градостроительного освоения территорий. Основной частью генерального плана (также называемой собственно генеральным планом) является масштабное изображение, полученное методом графического наложения чертежа проектируемого объекта на топографический, инженерно-топографический или фотографический план территории. При этом объектом проектирования может являться как земельный участок с расположенным на нём отдельным архитектурным сооружением, так и территория целого города или муниципального района.

Генеральный план (в более узком смысле) — архитектурный чертеж, представляющий собой масштабное изображение проектируемого (реконструируемого) здания, сооружения или комплекса на подоснове со схематичным обозначением входов и подъездов к нему, элементов благоустройства и озеленения на прилегающем участке, транспортных путей. Чаще всего генплан представляет собой вид сверху, но в отдельных случаях совмещается с планом первого этажа (так называемый «вскрытый план») проектируемого здания. Наиболее употребительные масштабы для генпланов 1:2000, 1:500, 1:200.

Рис. 3 Основной чертёж генплана города Тверь

Согласно  ст. 18 Градостроительного кодекса генеральные планы поселений и городских округов относятся к числу документов территориального планирования муниципальных образований. Утверждение в установленном порядке генеральных планов городских округов и поселений входит в компетенцию их представительных органов местного самоуправления (ч. 13 ст. 24 Градостроительного кодекса).

Сроки реализации генерального плана оговариваются  в особом документе — плане реализации генерального плана, принимаемом не позднее 3-х месяцев со дня утверждения соответствующего генплана, и составляют, как правило, около 20 лет.

Любой генеральный план содержит аналитический  блок и блок проектного предложения. Каждый из них, в свою очередь, включает в себя графические материалы, представленные в виде карт (схем), и текстовую часть. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают³:

1) границы  поселения, городского округа;

2) границы  существующих населенных пунктов,  входящих в состав поселения, городского округа;

3) местоположение  существующих и строящихся объектов местного значения поселения, городского округа и т. д.

Сам генеральный  план, касательно границ населённых пунктов) содержит:

1) положение  о территориальном планировании;

2) карту  планируемого размещения объектов  местного значения поселения или городского округа;

3) карту  границ населенных пунктов (в  том числе границ образуемых  населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа и т. .д.

Нужно однако отметить, что по мере перехода страны на рыночные рельсы наблюдается постепенное сокращение сроков действия и уменьшение градорегулирующей роли генплана в пользу документов более низкого уровня — проектов планировки и межевания. Основная проблема генпланов (в том числе в Тверской области) – их старость. Старые генпланы во многом не соответствуют нынешнему положению границ населённого пункта ввиду активной застройки, ведущейся в настоящее время. Тем не менее генпланы крайне необходимы - С 1 января 2012 года при отсутствии генпланов муниципалитеты не смогут распоряжаться своей землей – не смогут резервировать свои участки для различных нужд, осуществлять переводы участков и давать разрешение на строительство. Однако это дело замедляется сложностью и дороговизной данного мероприятия (например, Генплан Кашина, например, обошелся в пять с половиной миллионов рублей). 
Второй способ установления или изменения границ населенных пунктов касается лишь сельских населенных пунктов, расположенных за пределами поселений (на межселенных территориях). На самом же деле границы сельских населённых пунктов (в том числе в Тверской области) отображаются на схеме территориального планирования муниципальных районов (составлять генеральный план на каждый населённый пункт нет ни смысла, ни возможности).

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ, «территориальное планирование направлено на определение … назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной, социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» (гл. 3, ст. 9).

На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района, отображаются: 
− границы муниципальных утвержденные в установленном порядке законом субъекта Российской Федерации; 
− границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения; 
− границы территорий объектов культурного наследия; 
− границы зон с особыми условиями использования территорий; 
− границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; 
− границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства регионального значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.

Рис.4 Схема территориального планирования Фировского муниципального района(карта границ поселений и населённых пунктов)

Непосредственно на карте границ поселений и населённых пунктов помимо существующих границ поселений отображаются проектируемые границы населённых пунктов, транспортная инфраструктура, графически отмечена численность населённых пунктов (в том числе отмечены незаселённые пункты). 

5. Преобразование границ муниципальных образований.  
Изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. 
Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, или изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов. Согласие населения выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований. 
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. 

6. Вынос в натуру и закрепление на местности границ муниципальных образований

Границы муниципальных  образований (в том числе и  в Тверской области), как правило, не закрепляются ввиду того, что  они в большинстве случаев совпадают с административными границами территорий. Однако, в некоторых случаях закрепление границ в на местности всё же требуется. Например, часто требуется информация о точном положении городской черты для правильного установления границы налогооблагаемой зоны.

Рис 5. закреплённый межевой  знак

Закрепление границ муниципальных образований  удобнее проводить с опорой на три основных правила: 1) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы; 2) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов); 3) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т.п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов).

Вынос административных границ  муниципальных  образований выполняется по их картографическому  описанию. При этом, если поворотная точка границы строго, конкретно и однозначно описана по содержанию топографической карты (например, устье ручья, перекрёсток автодорог и т.п.), то её вынесение в натуру не составляет труда. Достаточно опознать эту точку по её описанию на местности.

Сложнее обстоит дело, когда поворотная точка границы задана геодезическими координатами, или если эта точка совмещена с ранее заложенным геодезическим, межевым или лесоустроительным знаком, который необходимо отыскать на местности и при этом нет никакой гарантии, что он сохранился в натуре. В этом случае вынесение в натуру поворотных точек границы осуществляется геодезическими методами от пунктов исходной геодезической основы. В том случае могут применяться методы триангуляции, полигонометрии, различные геодезические засечки. Задача является типовой, известной в классической геодезии, как вынесение в натуру точек по заданным координатам. Точность вынесения поворотных точек в натуру должна соответствовать точности определения их местоположения при картографическом описании. Полагая, что графическая точность определения положения точек на топографических картах соответствует наколу иглы, т.е. 0,2 мм, получим, что для топографических карт масштаба 1:200 000 точность определения местоположения поворотных точек на местности должна быть не грубее 40 метров, а для карт масштаба 1:25 000 – соответственно, не грубее 5 метров.