Виды водопользования

Введение

Отношения по поводу вод  регулируются Водным Кодексом путем  установления правовых основ использования и охраны водных объектов.

В ст. 1 Водный кодекс определяет водный объект как природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима¹;

- водопользователя как  физическое или юридическое лицо, которым предоставлены права пользования водными объектами;

- водопотребление  как потребление воды из систем  водоснабжения;

Правовое оформление водопользования  нужно для того, чтобы регулировать отношения в области использования  и охраны водных объектов в целях  обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем.

Виды водопользования

Водный  кодекс в ст. 38 определяет виды водопользования. Виды водопользования, закрепленные в  данной статье, разделяют водопользователей  по совершенно иным критериям, нежели виды водопользования, которые были установлены в ст. 86 - 88 ВК РФ 1995 г.. Следует отметить, что данные виды водопользования не являются новыми для российского водного законодательства и были закреплены положениями ст. 23 Водного кодекса РСФСР 1972 г., в котором помимо выделения видов целевого использования водных объектов (для удовлетворения питьевых, бытовых, лечебных, курортных, оздоровительных и иных нужд населения, сельскохозяйственных, промышленных, энергетических, транспортных, рыбохозяйственных и иных государственных и общественных надобностей) одновременно осуществлялось деление видов водопользования на общее и специальное (по аналогичным с ВК РФ 1995 г. критериям), на первичное и вторичное, а также на совместное и обособленное водопользование.

Упразднение деления водопользования на общее, специальное и особое можно объяснить  упразднением системы лицензирования, которое осуществлялось в отношении  специального водопользования. При  этом в ст. 86 ВК РФ 1995 г. при разграничении общего и специального водопользования, т.е. случаев, когда требовалось или не требовалось получение лицензии, был использован весьма относительный критерий - применение сооружений, технических средств и устройств. Использование данного критерия не всегда позволяло должным образом определить случаи, в которых водопользователи обязаны были получать лицензию на водопользование.

В настоящее  время необходимость в специальном  закреплении указанной классификации  видов водопользования отпала - в  ст. 11 ВК РФ строго разграничиваются цели использования водных объектов, для  реализации которых требуется заключение договора водопользования, принятие решения  о предоставлении водного объекта  в пользование или не требуется применения какого-либо из данных способов юридического оформления отношений водопользования вообще.

Обособленное  водопользование отличается от совместного  тем, что при осуществлении первого  водопользователь осуществляет исключительное пользование водным объектом, т.е. исключается  использование водного объекта  иными водопользователями. При этом обособленное водопользование возможно в случае, когда лицо использует водный объект или его часть, находящиеся  в частной, а также в государственной  или муниципальной собственности, в целях обеспечения обороны  страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных  нужд.

Отдельно  рассматривается возможность предоставления обособленного водопользования  в целях рыбоводства. Разведение особо ценных в потребительском  отношении видов рыб подразумевает  использование водного объекта  исключительно одним водопользователем, так как для осуществления  этой деятельности требуется создание специальных условий для их воспроизводства.

Совместное  водопользование, в свою очередь, осуществляется на акваториях поверхностных водных объектов, находящихся в государственной  или муниципальной собственности, с условием, что они не предоставлены  для обособленного водопользования, например водные объекты общего пользования (см. ст. 6 ВК РФ).

Часть 3 комментируемой статьи приводит иную классификацию видов водопользования - по критерию возможности забора воды из водных объектов при водопользовании  с условием ее возврата или без  возврата.

Необходимо  отметить, что забор (изъятие) воды из водных объектов согласно ВК РФ является одним из видов использования  поверхностных водных объектов, находящихся  в государственной и муниципальной  собственности, осуществление которого требует заключения договора водопользования (ч. 1 ст. 11). При этом объем допустимого  забора (изъятия) воды из водного объекта - один из обязательных условий указанного договора (п. 2 ч. 1 ст. 13). В случае превышения данного объема водопользователь обязан уплатить штраф в 5-кратном размере ставки платы за пользование водным объектом (ч. 3 ст. 18).

Между тем  для осуществления деятельности, связанной с забором (изъятием) воды из упомянутых водных объектов для  орошения земель сельскохозяйственного  назначения, согласно ВК РФ требуется  не заключение договора водопользования, а принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование (ч. 2 ст. 11). В данном случае, как и  при заключении договора водопользования, закрепление объема допустимого  изъятия (забора) водных ресурсов в  решении о предоставлении водного  объекта в пользование является обязательным (п. 2 ч. 1 ст. 22).

И, наконец, следует сказать, что в соответствии с ч. 3 ст. 11 ВК РФ не все виды деятельности, связанной с забором (изъятием) воды из водных объектов, требуют какого-либо юридического оформления (заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении в пользование  водного объекта) вообще. К данным видам деятельности следует отнести  забор (изъятие) водных ресурсов:

из подземного водного объекта, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод;

в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;

для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды);

судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств.

Во всех названных случаях учет в установленном  порядке объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов является в соответствии с ВК РФ обязанностью как собственников водных объектов (очевидно, в случае, если они являются непосредственными водопользователями), так и самих водопользователей (п. 5 ч. 2 ст. 39). Исключительной обязанностью водопользователей, использующих водные объекты с забором (изъятием) водных ресурсов, является принятие мер по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения, а также осуществление мероприятий по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня (ч. 2 ст. 61).

Основания возникновения и прекращения водопользования

1.Основаниями возникновения права пользования водными объектами являются административный акт, договор, сложный юридический состав или закон. Общее водопользование не требует получение лицензии. В основе его возникновения лежат фактические действия субъектов водного права, направленные на пользование водным объектом. В отличие от этого, специальное и особое водопользование не допускается без получения лицензии на водопользование, поэтому основанием возникновения правоотношений специального водопользования является сложный юридический состав – лицензия на водопользование и заключенный в соответствии с ней договор пользования водным объектом. Для возникновения права особого водопользования требуется иной юридический состав – решение Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации, лицензия на водопользование и заключенный в соответствии с ней договор пользования водным объектом. Право водопользования возникает с момента государственной регистрации договора пользования водным объектом.

Право водопользования  может переходить в порядке универсального правопреемства – в случае смерти водопользователя – гражданина или  реорганизации водопользователя –  юридического лица. Переход права  пользования водными объектами  от одного лица к другому допускается  при условии, что эти лица осуществляют водопользование для собственных  нужд и цели использования водных объектов при переходе прав не меняются. Основанием возникновения права водопользования для правопреемника будет служить распорядительная лицензия. Частный водный сервитут устанавливается в соответствии с водным законодательством договором или судебным решением. Публичный водный сервитут установлен Водным кодексом РФ.

2.Основания прекращения прав пользования водными объектами можно классифицировать по различным критериям. В соответствии с классификацией, предложенной авторами Комментария к Водному кодексу РФ, предусмотренные ст.60 ВК РФ основания для прекращения права пользования водным фондом, делятся на три группы. К первой группе относятся случаи, когда прекращение права пользования водным объектом происходит без вины водопользователя. К ним относятся:

-отказ водопользователя от пользования водными объектами;

-истечение срока, на который водные объекты предоставляются в пользование;

-смерть водопользователя-гражданина;

-прекращение деятельности водопользователя юридического лица;

-естественное или искусственное исчезновение водных объектов;

-переход прав пользования водными объектами в порядке, предусмотренном водным законодательством.

Авторы Комментария  справедливо отмечают, что законодатель среди оснований прекращения  права пользования водными объектами  не предусмотрел установленного другими  нормами Водного кодекса РФ основания  – переход права водопользования  в порядке универсального правопреемства в случае смерти водопользователя –  гражданина, реорганизации водопользователя – юридического лица.

В отдельную (вторую) группу выделяется прекращение  особого пользования водными  объектами, предоставляемого для обеспечения  нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а  также для государственных и  муниципальных нужд. Особый порядок  предоставления этих водных объектов в пользование влечет за собой  и особый порядок прекращения  пользования. Согласно статье 61 Водного  Кодекса РФ, прекращение прав пользования  водными объектами, предоставленными в обособленное пользование, производится на основании решения Правительства  РФ или органа исполнительной власти субъекта Федерации. Решение Правительства  России или органа исполнительной власти субъекта РФ о прекращении особого  пользования водным объектом является основанием для аннулирования лицензии на водопользование и расторжения  договора пользования водным объектом.

Третья группа оснований прекращения прав пользования  водными объектами включает основания  принудительного прекращения прав пользования водными объектами в случаях:

-неиспользования водных объектов в течение трех лет;

-неиспользования в течение одного года водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов;

-использования водных объектов не по целевому назначению;

-возникновения необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд;

-несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом;

-запрещения использования водных объектов.

Правовая охрана водных объектов

Глава 6 Водного  кодекса РФ, осуществляя специальное  природоохранное правовое регулирование, непосредственно посвящена охране отдельных видов водных объектов.

Как установлено  в ст. 55 ВК РФ, мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а  также меры по ликвидации последствий  указанных явлений должны осуществлять собственники водных объектов, находящихся  в частной собственности, исполнительные органы государственной федеральной  власти в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, органы исполнительной власти субъектов  РФ в отношении водных объектов, находящихся в собственности  субъектов РФ, и органы местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в муниципальной  собственности.

Как указывалось  выше, полномочия органов государственной  федеральной власти в данной сфере  переданы органам государственной  власти субъектов РФ, за исключением  водоемов, которые полностью расположены  на территориях соответствующих  субъектов РФ и использование  водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и  хозяйственно-бытового водоснабжения  двух и более субъектов РФ. Перечень таких водоемов (обычно это водохранилища) утвержден распоряжением Правительства  РФ от 31 декабря 2008 г. N 2054-р.

В порядке  осуществления охраны водных объектов от негативного воздействия хозяйственной  или иной деятельности человека Водный кодекс РФ устанавливает специальные  охранные зоны:

- береговая  полоса водных объектов общего  пользования;

- водоохранные зоны;

- прибрежная  полоса.

В соответствии со ст. 6 Водного кодекса береговая  полоса представляет собой полосу земли  вдоль береговой линии водного  объекта общего пользования и  предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км, ширина береговой полосы которых составляет 5 м.

Береговая полоса болот, ледников, снежников, природных  выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных  федеральными законами водных объектов не определяется.

Каждый гражданин  вправе пользоваться (без использования  механических транспортных средств) береговой  полосой водных объектов общего пользования  для передвижения и пребывания около  них, в том числе для осуществления  любительского и спортивного  рыболовства и причаливания плавучих средств.

В соответствии с п. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ, введенным Федеральным законом  от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, в ред. Федерального закона от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, запрещается  приватизация земельных участков в  пределах береговой полосы, установленной  в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные  карьеры, в границах территорий общего пользования.

Статья 65 Водного  кодекса РФ устанавливает понятие  водоохранных зон. Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Водоохранные зоны были исключены из состава земель водного фонда, и сегодня могут относиться к другим категориям земель. При этом правовой режим водоохранных зон, установленный ВК РФ, ограничивает использование земель других категорий (например, сельскохозяйственных), прилегающих к водным объектам.

Ширина водоохранной зоны морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ за пределами территорий городов и других поселений устанавливается от соответствующей береговой линии. При наличии ливневой канализации и набережных ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной.

Ширина водоохранной зоны на территориях поселений при наличии ливневой канализации и набережных устанавливается от парапета набережной. При отсутствии набережной ширина водоохранной зоны измеряется от береговой линии.

Ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью:

1) до 10 км - в  размере 50 м;

2) от 10 до 50 км - в размере 100 м;

3) от 50 км  и более - в размере 200 м.

Для реки, ручья  протяженностью менее 10 километров от истока до устья водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой. Радиус водоохранной зоны для истоков реки, ручья устанавливается в размере пятидесяти метров.

Ширина водоохранной зоны озера, водохранилища, за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 квадратного километра, устанавливается в размере 50 метров.

Водоохранные зоны магистральных или межхозяйственных каналов совпадают по ширине с полосами отводов таких каналов. Водоохранные зоны рек, их частей, помещенных в закрытые коллекторы, не устанавливаются.

В границах водоохранных зон запрещается:

1) использование  сточных вод для удобрения  почв;

2) размещение  кладбищ, скотомогильников, мест  захоронения отходов производства  и потребления, радиоактивных,  химических, взрывчатых, токсичных,  отравляющих и ядовитых веществ;

3) осуществление  авиационных мер по борьбе  с вредителями и болезнями  растений;

4) движение  и стоянка транспортных средств  (кроме специальных транспортных  средств), за исключением их движения  по дорогам и стоянки на  дорогах и в специально оборудованных  местах, имеющих твердое покрытие.

В границах водоохранных зон допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Глава 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в РФ.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в  зависимости от уклона берега водного  объекта и составляет 30 м для  обратного или нулевого уклона, 40 м для уклона до трех градусов и 50 м для уклона три и более  градуса. Для расположенных в  границах болот проточных и сточных  озер и соответствующих водотоков  ширина прибрежной защитной полосы устанавливается  в размере 50 м. Ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих  особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере 200 м независимо от уклона прилегающих земель.

Ширина прибрежной защитной полосы морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ за пределами территорий городов и других поселений устанавливается  от соответствующей береговой линии. При наличии ливневой канализации  и набережных границы прибрежных защитных полос этих водных объектов совпадают с парапетами набережных.

На территориях  поселений при наличии ливневой канализации и набережных границы  прибрежных защитных полос совпадают  с парапетами набережных. При отсутствии набережной ширина прибрежной защитной полосы измеряется от береговой линии.

В границах прибрежных защитных полос наряду с  ограничениями, предусмотренными для  водоохранных зон, запрещаются:

1) распашка  земель;

2) размещение  отвалов размываемых грунтов;

3) выпас сельскохозяйственных  животных и организация для  них летних лагерей, ванн.

Лесной кодекс РФ леса, расположенные в водоохранных зонах, относит к защитным лесам. Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов, определены Лесным кодексом РФ как особо защитные участки лесов. В соответствии со ст. 102 Лесного кодекса РФ в защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.

В лесах, расположенных  в водоохранных зонах, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. На особо защитных участках лесов, расположенных вдоль водных объектов, выполняющих берегозащитные функции, проведение выборочных рубок допускается только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений.

В соответствии со ст. 64 Водного кодекса РФ в целях  охраны водных объектов, водные ресурсы  которых являются природными лечебными  ресурсами, устанавливаются зоны, округа санитарной охраны в соответствии с  Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных  местностях и курортах". Округ  санитарной (горно-санитарной) охраны определяется как особо охраняемая природная территория с установленным  в соответствии с законодательством  РФ режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной  местности с прилегающими к ней  участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздоровительных  местностей и курортов, где природные  лечебные ресурсы относятся к  недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются  округа горно-санитарной охраны. В остальных  случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Порядок организации  округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и  особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в  пределах их территории определяются Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 "Об утверждении  Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных  местностей и курортов федерального значения". В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон.

Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах  производства и потребления" установлен запрет на захоронение отходов на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Водным законодательством  особым образом урегулирована охрана водных объектов, используемых для  целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Для них устанавливаются  зоны, округа санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" водные объекты, используемые в целях питьевого  и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и  в лечебных целях, в том числе  водные объекты, расположенные в  черте городских и сельских поселений, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. Разрешение на использование водного объекта  в конкретно указанных целях  допускается при наличии санитарно-эпидемиологического  заключения о соответствии водного  объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения  использования водного объекта.

Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения  и засорения устанавливаются  в соответствии с законодательством  Российской Федерации согласованные  с органами, осуществляющими государственный  санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических  веществ и микроорганизмов в  водные объекты.

Проекты округов  и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации  при наличии санитарно-эпидемиологического  заключения о соответствии их санитарным правилам.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, индивидуальные предприниматели и юридические  лица в случае, если водные объекты  представляют опасность для здоровья населения, обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или  запрещению использования указанных  водных объектов.

Постановлением  Главного государственного санитарного  врача РФ от 14 марта 2002 г. N 10 введены  в действие санитарные правила и  нормы "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого  назначения СанПиН 2.1.4.1110-02". Зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной  принадлежности, подающих воду как  из поверхностных, так и из подземных  источников. Основной целью их создания и обеспечения режима является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения  и водопроводных сооружений, а  также территорий, на которых они  расположены. Зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего  канала. Его назначение - защита места  водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения  и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

Санитарная  охрана водоводов обеспечивается санитарно-защитной полосой. В каждом из трех поясов, а  также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению устанавливается специальный режим  и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

¹ Водный кодекс Российской Федерации