Внешняя политика

Партийная система

Трансформация российской политической системы на рубеже XX–XXI в. выдвинула на первый план задачи обеспечения функционирования органов государственной власти, повышения эффективности системы представительства социально-политических интересов, разрешения политических конфликтов, вовлечения граждан в политический процесс. Одним из важнейших средств их решения выступают политические партии.

Современная отечественная партийная система складывалась на основе заимствования западного опыта. Однако на практике российские партии воспроизводят традиционалистские формы и методы функционирования и взаимодействия с государством, ставя перед политологами вопрос соотношения традиции и новации в трансформирующихся обществах как детерминант их дальнейшего развития. При этом российский политический процесс демонстрирует противоречие между усилением нормативного статуса партий и сохранением их малого фактического влияния на политику, низким уровнем доверия населения к данному институту.

Существенное влияние на оценку населением эффективности российской партийной системы, интерес к деятельности партий и готовность участвовать в ней оказывает политика партийных организаций регионального и местного уровня, которой в отечественной партологии уделяется гораздо меньше внимания, чем общероссийским тенденциям. Рассмотрение же конфигурации региональных партийных систем, под которыми понимается совокупность отношений между существующими в регионах отделениями политических партий и их отношений с органами государственной власти, позволяет объяснить особенности политической ситуации и электоральных процессов в регионах, что актуализирует исследования в данном направлении.

В связи со сказанным изучение факторов формирования и тенденций развития российской партийной системы в условиях политической трансформации, взаимодействия партийной и избирательной систем на федеральном и региональном уровнях является актуальным и требует дополнительного осмысления.

В 2000-е гг. усиливаются этатистский и патерналистско-подданический элементы политической культуры, инициатива партообразования переходит к государству, стремящемуся сформировать свои партии – «клиентелы» (например, «Единая Россия», «Родина», «Правое дело»). В целом же стремление российской власти обеспечить себе гарантированную поддержку в институциональной форме партии выразилось в процессе образования «партий власти».

Ключевую и, вместе с тем, противоречивую роль в российском партогенезе сыграли институциональные и правовые факторы, в частности, апартийный до 1993 г. принцип формирования органов власти, введение смешанной, а с 2007 г. пропорциональной системы избрания Государственной Думы РФ, наделение партий монополией на выдвижение кандидатов на выборные должности, принятие в 2001 г. закона «О политических партиях», установившего четкие количественные критерии данного института и принципы его государственной поддержки. Формально они стимулировали укрепление партийных организаций и усиление их роли в политическом процессе.

С другой стороны, весь институциональный дизайн российского государства, его форма правления не способствуют легитимации партий массовым сознанием и превращению их в серьезного политического актора. Российские партии не могут оказывать влияние на президента и исполнительную власть, в руках которой сосредоточены ресурсы, контролировать их. Основными каналами рекрутирования в состав управленческой элиты выступают влиятельные лоббистские группы. Поэтому деятельность в рамках политических партий выглядит бесперспективной в карьерном отношении, а в массах сохраняется представление о них как бесполезных для общества. Предъявляемые же к партиям правовые требования могут превращаться в средство их подчинения государству и борьбы с оппозицией.

С точки зрения автора исследования, современный этап и развития партийной системы носит весьма противоречивый характер. С одной стороны, партии являются полноправными субъектами избирательного процесса и политической системы. Партийный спектр представлен административными партиями, народно- патриотической и демократической оппозицией. С другой стороны, наблюдается устойчивая тенденция модификации административных партий в партии картельного типа. Преференции для административных партий и фрагментарная дискриминация оппозиционных партий стимулируют появление радикальной несистемной оппозиции, организованной и действующей вне институциональных рамок, что в условиях незавершенной стратификации общества не способствует формированию устойчивой демократии с эффективной партийной системой.

В условиях слабого развития гражданского общества, не оформленные социально-экономические, потребительские и другие интересы социальных групп будут определять модель поведения населения. Неспособность большинства населения адаптироваться к рыночным преобразованиям, нестабильность социального положения, склонность к патерналистскому мышлению, отсутствие запроса на многопартийность порождают потребность в наличии «партии власти».

В то же время возврат к однопартийной системе явился бы непреодолимым препятствием на пути социально-экономического развития России. Существующая нормативно-правовая база деятельности партийной и избирательной систем вполне соответствует принятым международным стандартам развитых демократических обществ. В целях дальнейшего эволюционного развития партийной системы, представляется необходимым реализация следующих условий:

преобразование существующей административной партии из партии власти в доминантную партию, формирующую политическую позицию власти и оказывающую влияние на кадровые решения;

стимулирование политической конкуренции – отказ от излишнего, деструктивного административного давления;

коррекция правоприменительной практики участия партий в избирательном процессе;

развитие и поощрение практики диалога исполнительной власти с политическими партиями, представленными в парламенте.

Распределительная коалиция: один из (естественно, не единственный) «секрет успеха» в построении моноцентрического режима в России – характер элитной коалиции, строительство которой хронологически совпало с  экспонентным ростом доходов государства от дорожающих углеводородов. По сути, этот режим представляет собой неуклонно расширявшуюся на протяжении нескольких лет распределительную коалицию, которая была привлекательна  и для патерналистски настроенного избирателя (а это абсолютное большинство россиян), и для элитных фигур, стремящихся «прислониться к власти» даже на условиях встраивания в жестко управляемую вертикаль. Однако финансовый кризис кладет конец этой вертикали: правительство вынуждено выбирать между выполнением социальных обязательств и инвестиционными программами, сокращать резервные фонды, принимать непопулярные решения (тарифы ЖКХ, транспортный налог). Можно предположить, что в будущем «распределительная коалиция» вынужденно будет принимать менее вертикальный характер и требовать «социальных пактов» с  «мейнстримом». Это может привести к относительному росту автономии политических фигур внутри «Единой России» (в первую очередь – депутатов-одномандатников), а также создаст стимулы для менее конфронтационного отношения «партии власти» к своим оппонентам, в первую очередь – «Справедливой России», в которую приходят в целом «мейнстримовские» политические фигуры.

«Вертикальная» модель партийной системы с ограничением плюрализма и возможностей для дискуссии (не говоря уже о возможности влияния «снизу» на принятие политических решений) входит во все большее противоречие с настроениями и интересами политически активной части общества. Речь идет о «новом среднем классе», точнее, той ее части, которая недовольная отсутствием «социальных лифтов», бюрократически-полицейским давлением на бизнес, отсутствием возможностей влиять на «политическую машину», архаичным стилем общения государства с обществом. Это по сути – «внепартийный протест»: такие люди не готовы голосовать за «партию власти» и  не видят в качестве выразителя своих интересов ни одну из существующих оппозиционных партий. По собственному признанию «единороссов», [ЦСКП], их партия испытывает серьезные сложности в общении с подобными группами граждан.

Такая ситуация аномальна даже для режимов с ограниченным политическим плюрализмом: обычным для них является ограничение «левых» – коммунистов, социалистов, профсоюзов, рабочего класса, городских «низов», чтобы дать возможность истеблишменту разработать и провести свою стратегию. В России же ситуация с плюрализмом «поставлена с ног на голову»: прошлое «изобилие» позволило власти опереться именно на патерналистские «низы» и допустить изоляцию (или самоизоляцию) «активного меньшинства». Когда изобилие сменяется «посткризисом», а государство провозглашает стратегию модернизации, такая «перевертка» становится нетерпимой: государство теряет средства управления «новым протестом» и не включает «активное меньшинство» в политическую коалицию за модернизацию.

Сценарное прогнозирование развития партийной системы из сегодняшней точки предельно затруднительно: «Линейные» или  «инерционные» сценарии развития партий из нынешнего состояния выглядят  примитивно: они сводятся к общим линиям типа «стагнация», переходящая либо в «авторитаризм», либо в «обвал» (либо последовательно из «авторитаризма» в «обвал») и «чудо» – кардинальный толчок к развитию партийной системы.

Сценарий «чуда» следует исключить сразу: даже в случае проявления «сверху» воли к существенной либерализации режима ни существующие партии, ни гражданское общество не будут в состоянии к действенному включению в политическую жизнь. Оговоримся: либерализация в России возможна и даже необходима, однако полноценные политические партии могут стать лишь «среднесрочным продуктом» этой системы.

«Стагнация» представляется наиболее вероятным сценарием: данная партийная система удобна для исполнительной власти, поскольку обеспечивает ей  абсолютное доминирование не только над законодательной ветвью, но и над всей системой политического представительства. Степень лояльности зарегистрированных политических партий в ней предельно высока, поскольку оппозиция боится дальнейшего ограничения своего «минимального существования», а «партия власти» слишком зависит от ресурсов (административных, финансовых, публичных), которые сосредоточены у федерального центра или назначенных им губернаторов. В то же время любые оппозиционные или альтернативные политические движения в таких условиях оказываются «вытолкнутыми» либо  «на улицу», либо в «пространство Интернета» – и как средства коммуникации (преимущественно в блогосфере), и мобилизации (сбор участников протестов автомобилистов через социальные сети). И то, и другое сегодня раздражает власть и провоцирует ее на неуклюжие реакции: разгон «маршей несогласных», голословные обвинения в адрес оппозиции, попытки еще больше законодательно ограничить свободу уличных действий (введение разрешительного характера даже для одиночных пикетов, ужесточение регулирования Интернета). Однако при нынешних масштабах «альтернативных действий» эти «издержки» власть не считает недопустимыми. В то же время нынешняя партийная система в минимально достаточной степени отражает структуру массовых предпочтений и позволяет создать «фасад многопартийности», который власть, правящая партия и лояльные ей эксперты и журналисты объявляют «сложившейся и укоренившейся».

Такая «многопартийность» может поддерживаться лишь в режиме «ручного управления», не позволяя логике административного ресурса «дожать» даже лояльную оппозицию. Это и есть состояние стагнации.  Цена удерживания этой системы для власти зависит от силы сопротивления не столько «изнутри» существующей партийной системы, сколько от альтернативных форм политической действия. В случае их возрастания власть может либо пойти на частичную либерализацию, либо на дальнейшее ограничение плюрализма – «зажав» все альтернативные каналы коллективных действий и удерживая «легальную оппозицию» в нынешних узких рамках. Чем сильнее будет «альтернативный протест», тем большим станет усиление авторитаризма.

Строго говоря, рациональное сценарное планирование на этой точке должно закончиться. Из авторитаризма возможно два выхода: либо через новую попытку либерализации, либо через «обвал» или «революцию». Но при таком развитии событий, которое кроме всего прочего, трудно определить во временным рамках, перестают действовать все или большинство объективных или субъективных факторов прежнего периода, институты и партии перестают быть «имитационными», что отнюдь не гарантирует того, что они станут соответствовать не только букве, но и духу своего демократического конституционного дизайна.

Рационально возможно высказать лишь следующие предположения:

«Революция» в таком сценарии не может быть «цветной» или «оранжевой». Таковая предполагает куда большую степень политического плюрализма, чем есть в сегодняшней (и скорее всего, чем будет в завтрашней) России: «цветные» революции происходят там, где электоральная сила оппозиции сопоставима с силой «партии власти».  Там, где оппозиция пыталась на выборах не победить власть, а «посоревноваться» с ней (например, оспорить победу президента в первом туре, как произошло в Грузии и Армении в 2008 г.), попытка «оранжевых действий» терпит крах: у улицы недостаточно мотивации для упорства

Невозможен и военный переворот латиноамериканского типа, где военные берут власть, чтобы со временем передать ее сильнейшей на будущих выборах партии. Наши военные, во-первых, не обладают таким политическим мышлением и амбициями (и слава Богу, иначе риск военных переворотов был бы слишком велик в каждый момент новейшей российской истории), во-вторых, эту власть некому будет передавать: элита не обладает навыком самостоятельных, не «заказанных» сверху коллективных действий (в похожей ситуации полвека назад оказались насеровские «свободные офицеры» в Египте, честно пытавшиеся отдать власть любой партии, способной провести полноценную аграрную реформу, но методом исключения пришли к выводу, что модернизационные реформы делать некому, кроме их самих – помещики и компрадоры их не хотели).

Следовательно, революционный сценарий в будущей России возможен лишь как «жесткий», переводящий латентный и мягкий авторитаризм в жесткую форму, либо как «обвал», он же – «бунт бессмысленный и беспощадный». За этим – с непредсказуемым временным лагом последует новая, но уж никак не поддающаяся прогнозированию либерализация.

Сценарий частичной либерализации также труден для прогнозирования, однако лишь он дает какую-то надежду на позитивную эволюцию партийной системы.

1. Модернизационное развитие современной России предполагает решение комплекса проблем, связанных с обеспечением конституционного принципа политического многообразия и условий для полноценной реализации политических прав граждан.

Особое значение приобретают вопросы развития политических партий, обеспечение условий для их создания и деятельности, участия в избирательном процессе и работе органов государственной власти.

2. Не будучи институтом государственной власти, политические партии функционально включены в формирование органов власти и участие в их деятельности, являются связующим звеном между государством и гражданами, обеспечивающим целостность и устойчивость политической системы.

Это делает возможным предметное публично-правовое регулирование порядка ее создания, деятельности и внутренней организации. Данная цель реализуется путем правовой институционализации политических партий как процесса упорядочения общественных отношений, связанных с созданием и деятельностью политических партий, на основе норм права, устанавливаемых либо санкционируемых государством.

В процессе институционализации обеспечивается: 1) определение правового статуса политических партий, их роли и места в политической системе, функций, целей, задач, гарантий их деятельности; 2) достижение правовыми средствами организационной устойчивости политических партий и их активного участия в политической жизни (в т. ч. посредством установления специальных требований в части их организационной структуры); 3) формирование алгоритма взаимодействия партий с органами государственной власти и общественными объединениями; 4) обеспечение конституционного права граждан на объединение в политические партии и на участие в управлении делами государства; 5) контроль государства за деятельностью партий, своевременное, оперативное, соразмерное, основанное на правовых нормах устранение угроз безопасности обществу и государству.

3. Векторы правовой институционализации политических партий предопределяется их организационным состоянием, укоренением в политической системе, способностью государства реально влиять правовыми средствами на формат общественно-политических отношений и адекватным состоянием правовой системы, делающим подобное правовое регулирование возможным и оправданным.

В процессе правовой институционализации политических партий определенное влияние имеют и субъективные интересы ресурсных субъектов публичной политики, преследующих свои цели, связанные с удержанием власти, воспроизводством и упрочением собственного политического доминирования, устранением угроз, исходящих от конкурентов. Подобная поправка на субъективный интерес при выработке конституционных основ публичной политики неизбежна, однако при определенных обстоятельствах, не будучи сбалансирована активностью иных акторов, может приводить и к негативным побочным последствиям.

4. Партийная система как наиболее чувствительная, подверженная конъюнктурным изменениям составляющая политической системы испытывает на себе всю полноту рисков, связанных с изменением социально-политической обстановки в стране.

При отсутствии баланса, взаимных сдержек и противовесов партийная система можем быть вовлечена в кризисное состояние и таким образом сама превратиться в фактор риска для стабильности государства и общества. Именно поэтому политическое воспроизводство власти в демократическом обществе, с одной стороны, должно быть открытым и конкурентным, обеспечивать равенство прав всех политических сил. А с другой - иметь достаточный запас прочности, чтобы естественная состязательность партий и их идеологических программ, конфликт за доступ к властным ресурсам не перерастал в гражданское противостояние, не подвергал испытаниям территориальную целостность страны, жизнь и благополучие ее граждан.

5. Стабильность партийной системы невозможна без сочетания политического многообразия и политической дееспособности, подлинно представительного характера политических партий.

Государство, обеспечивая политическим партиям право на участие в избирательном процессе, на государственное финансирование их деятельности, вправе одновременно установить дополнительные требования, которые свидетельствовали бы о наличии у партии поддержки в обществе, в т. ч. в отношении минимальной численности политической партии, территориальному масштабу ее деятельности, основам внутреннего устройства. На современном этапе партии становятся посредниками между государством и структурами гражданского общества, в силу чего государство, устанавливая подобные требования, в какой-то мере действует вынужденно, поступая так в интересах граждан как конечных потребителей «политического продукта».

6. С принятием в 2001 году Федерального закона «О политических партиях» были заложены правовые основы деятельности политических партий, созданы предпосылки к укреплению партийной системы России.

Значительным шагом в этом направлении стали изменения, внесенные в 2002-2004 годах в законодательство о выборах и об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Изменения, обеспечивающие политическим партиям возможность участия в выборах посредством выдвижения списков кандидатов, внесены и в законодательные акты субъектов Российской Федерации. В 2002-2008 гг. в целом была сформирована система подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих различные аспекты взаимоотношений политических партий с органами государственной власти и местного самоуправления. В 2009-2010 годах в законодательство был внесены изменения, направленные на дальнейшее усиление роли партий в политической системе страны и обеспечение конкурентного характера партийной системы.

7. В результате реформы партийной системы существенно повысилась роль и значение политических партий как основных участников избирательного процесса, были сформированы институты партийно-политического представительства на всех уровнях публичной власти.

Были созданы предпосылки для формирования сильных политических партий и усиления объединительных тенденций в партийном строительстве. При этом процесс создания правовой базы деятельности политических партий подчас опережал темпы их политико-организационного становления. В этом плане законодательство о политических партиях является показательным примером упреждающего нормотворчества, нацеленного на стимулирование развития политических институтов.

Вместе с тем, возможности, предоставленные политическим партиях, в настоящее время не всегда подкрепляются их реальным весом и авторитетом в обществе. Сохраняется сильная зависимость политико-организационного потенциала политических партий от внешних по отношению к ним ресурсов, прежде всего, от административного. Как следствие, развитие политических партий осуществляется неравномерно, в прямой зависимости от доступа к властным ресурсам, а политические технологии партийного строительства подчас подменяются административными. Неэффективность механизмов «кадровых лифтов» внутри партий, недостаточная прозрачность формирования партийных списков на выборах всех уровнях в перспективе может породить кризис политического участия на низовом уровне.

8. Сегодня российская партийная система развивается под воздействием двух ключевых групп факторов.

С одной стороны, интенсивные социальные процессы в структуре общества способствуют частичному размыванию узкой статусно-ролевой самоидентификации, заставляют партии вырабатывать программные цели и установки, при которых отражались бы интересы наибольшего числа избирателей. Факторы этой группы работают на создание так называемых catch-all parties – «всеохватных» партий. Пропорциональные выборы с выдвижением списков кандидатов, расширение возможностей участия партий в государственной политике лишь усилили спрос на партию, чья программа отражала бы весь комплекс мер государственной политики, представляя проект, в котором учтены и сбалансированы интересы и ценности различных социальных групп.

С другой стороны, в любом обществе есть социально активные группы лиц с осознанным, артикулируемым интересом, сближаемые общей идеологической позицией и осваивающей свой сегмент политического пространства. Усложнение системы общественных связей, многомерный характер социальной структуры общества способствуют дифференциации политических интересов, обеспечивают политическое многообразие.

9. Сохраняющаяся определенная моноцентричность партийно-политической системы, выражающаяся в доминировании одной политической партии, объективно обусловлена рядом долгосрочных факторов.

Первый фактор, возникший на рубеже 2000-х годов и сохраняющийся до настоящего времени социальный запрос на консолидацию общественных сил в отстаивании общенациональных интересов.

Второй фактор – готовность значительной части политического класса к объединению на долгосрочной политической основе для решения указанной задачи.

Третий фактор – относительная молодость и неразвитость партийно-политической инфраструктуры, обеспечивающей политическое доминирование одной партии не только вследствие ее успешной деятельности, но и в силу очевидной слабости и неконкурентоспособности иных политических образований.

Однако по мере развития и практической реализации институциональных преобразований в партийно-политической системе доминирование партии-лидера будет все более активно оспариваться, а межпартийная конкуренция -нарастать. Опыт зарубежных стран свидетельствует о динамичности состояния партийных систем, которые складываясь десятилетиями, при определенных условиях могут менять свою конфигурацию. В этой связи, крайне важным представляется сосредоточение дальнейших усилий на повышении устойчивости партийной системы, обеспечении эффективности политического представительства, преемственности государственной политики и демократическом характере обновления власти.

10. Поставленная Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым стратегическая задача по повышению качества политического представительства требует последовательной реализации шагов, обозначенных в Посланиях 2008 и 2009 года, точечной настройки комплекса правовых норм, регулирующих деятельность политических партий. При этом главной, стержневой задачей был и продолжает оставаться курс на формирование эффективной партийной системы, где политическая конкуренция и свобода деятельности политических партий обеспечивается надежными институциональными регуляторами.

 Институциональные основы партийной системы необходимо выстраивать на основе баланса социально значимых интересов личности, общества и государства в институциональных рамках партийной системы. Это предполагает, с одной стороны, наличие правового формата, задающего публичные правила игры, с другой – готовность всех или подавляющего большинства акторов партийной системы следовать этим правилам в рамках своей политической деятельности, с третьей - выработку политическими партиями конвенциальных взаимно соблюдаемых норм поведения.

11. Модернизация партийной системы и повышение качества политического представительства выдвигают в повестку дня внесение ряда уточнений в законодательство о выборах и политических партиях. Наиболее значимыми векторами совершенствования законодательства, на наш взгляд являются:

дальнейшее становление политических партий как самодостаточных в ресурсном отношении субъектов публичной политики, опирающихся на поддержку институтов гражданского общества;

совершенствование правового регулирования институтов партийно-политического представительства и внутрипартийной демократии, обеспечение открытости и прозрачности принятия решений, в т. ч. по кадровым вопросам;

последовательную реализацию норм внутрипартийной демократии, повышение информационной открытости и финансовой прозрачности политических партий, обеспечение ротации руководящих органов политических партий;

обеспечение политической конкуренции, в т. ч. отказ всех участников от негибких форм администрирования в партийном строительстве, обеспечение прозрачности выдвижения кандидатов в органы государственной власти;

создание мер, стимулирующих организационное и политическое развитие т. н. малых непарламентских партий, активизацию их участия в общественно-политической жизни страны, в выборах, проводимых на уровне субъектов Российской Федерации;

упорядочение требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий, к их участию в избирательном процессе, в т. ч. отказ от тех, которые выполнив свою защитную функцию и обеспечив структурирования политической системы в 2000-2008 годах. , в контексте современных задач политического развития становятся избыточными, а подчас и препятствующими реализации прав граждан на объединение и участие в управлении делами государства.

12. Модернизация всегда развитие догоняющее, предполагающее ускоренное внедрение в практику заимствованных передовых технологий и знаний, прошедших апробацию на иных экспериментальных площадках. Совершенствование организации избирательного процесса, внедрение новых информационных технологий, в т. ч. в сфере организации выборов, в целом вписывается в логику догоняющего развития. Однако в определении стратегических приоритетов развития партийной системы, формирования отношений между партиями, структурами гражданского общества и органами публичной власти логика догоняющего развития неприемлема.

Темпы и направленность модернизационных усилий здесь необходимо сверять с политическими реалиями, уровнем политической культуры и готовностью общества воспринять модернизационные инновации. Недопустима искусственная форсированная «партизация» политической жизни, не опирающаяся на реальные социальные запросы, не продиктованная необходимостью повышения эффективности государственной власти.