Бюджетна система України. МЁсцевЁ бюджети. НТУУ КПІ, ФММ

Диплом : Бюджетна система України. МЁсцевЁ  бюджети. НТУУ КПІ, ФММ 

 

План:

 

Вступ                                                                                                                         2

1.       Місцеві бюджети, їх сутність та роль в перерозподілі фінансових ресурсів держави                                                                                                                     5

1. Бюджетна система та бюджетний устрій України                                         5
2. Сутність бюджетів місцевих органів влади та їх роль у розподільчих бюджетних процесах                                                                                             10
2. Місцеві бюджети – фінансова база функціонування та розвитку регіонів         17
1. Загальний стан та тенденції розвитку місцевих бюджетів України           17
2. Формування доходних джерел бюджета міста Києва                                  27
3. Видатки бюджету міста Києва                                                                       45
4. Складання, затвердження і виконання місцевого бюджету                        56
5. Касове виконання місцевих бюджетів                                                           61
6. Моделі міжбюджетних відносин та їх застосування в Україні                   68
3. Основні напрямки та пропозиції щодо реформування системи місцевих бюджетів України та міжбюджетних відносин                                                  73
1. Практика вдосконалення збалансування місцевих бюджетів деяких зарубіжних країн та можливості її використання на Україні                            73
2. Аналіз основних державних методів та пропозицій щодо вдосконалення міжбюджетних відносин                                                                                       94

Висновки                                                                                                              108

Список використаної літератури                                                                       112

 

 

 

 

 

 

 

Вступ

 

Після набуття Україною статусу незалежності почався процес становлення національної фінансової системи. Важливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об¢єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав, що пов¢язано з радикальною зміною концепції державної влади, відмовою від її радянської моделі та переходом до організації влади на основі поділу її на законодавчу, виконавчу і судову. Це також викликано початком становлення в державі інституту місцевого самоврядування, процесами розмежування функцій та завдань публічної влади по вертикалі між її центральним, регіональним і місцевим рівнями.

Процес відродження  місцевих фінансів супроводжується  появою цілого комплексу нових для  держави теоретичних і практичних проблем. Коло цих проблем зумовлює формування нової, самостійної галузі фінансової науки України. Ця наука є системою знань про місцеві фінанси, або вченням про фінанси місцевих органів влади. Сьогодні розробка теорії місцевих фінансів з урахуванням нових фінансових явищ в Україні та в державах сучасної Європи є важливим завданням фінансової науки.

Прийняття в 1996 році Конституції  України, закріплення в ній інституту  місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи викликало необхідність невідкладного практичного розв¢язання проблем становлення місцевих фінансів, організації фінансової системи держави на принципово нових засадах. Адже місцеві фінанси є не в усіх країнах. Вони є лише там, де держава визнає право на автономію місцевих органів влади, де вона розмежовує функції та завдання, що покладаються на центр і території. Там, де держава бере функції управління на місцях у свої руки, там немає місцевих фінансів. У таких країнах фінансова система деформується і домінують лише державні фінанси. Як показує історичний досвід, внаслідок цього знижується ефективність державного управління, наростають бюрократизм і відчуження людей від влади.

До країн, де не визнається право існування місцевих фінансів, належать держави з тоталітарними  режимами. Із 80-х років не визнавалися місцеві фінанси і в колишніх СРСР та УРСР. У літературі, яка домінувала того часу, цей фінансовий інститут називався буржуазним. Визнаючи факт наявності місцевих фінансів у капіталістичних країнах і державах третього світу, тогочасні радянські автори ставилися до нього переважно критично. Це призвело до того, що сьогодні в Україні майже немає серйозних комплексних досліджень з проблематики місцевих фінансів. Зазначеними проблемами займається дуже обмежене коло фахівців.

Фінансова система, що формується в Україні, тільки тоді стане ефективною, коли в її складі, поряд із державними фінансами, чінне місце буде належати місцевим фінансам як самостійному інституту.

Формування місцевих фінансів, як і всієї фінансової системи України, відбувається в  умовах жорстокої фінансової кризи. Це гальмує процес становлення основ фінансової автономії місцевих органів влади.

Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодержавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються найболючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера, освіта, охорона здоров¢я, погіршується стан доріг та інших засобів комунікації. До цього додається ще й надзвичайно неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все намагалися вирішувати з єдиного центру.

За цих умов саме процес прискореного формування місцевих фінансів має стати серйозним фактором стабілізації ситуації в країні. Він дозволить залучити активність та енергію багатьох тисяч територіальних громад, які з прохачів грошей перетворяться на суб¢єкти, що заробляють ці гроші. Не секрет, що саме територіальні громади в розвинутих країнах, спираючись на власні фінанси, є вмонтованим стабілізатором соціально-політичного ладу та фінансово-економічної ситуації в державі. На жаль, практика України вже виявила численні конфлікти між державою і керівниками органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері. Це є наслідком того, що більшість проблем місцевих фінансів, як і місцевого самоврядування загалом, залишаються неврегульованими в праві.

Успішний розвиток процесу  становлення місцевих фінансів в Україні можливий лише за умови проведення в державі широкомасштабної адміністративної реформи, результатом якої має стати формування нової, сучасної організації як державної влади, так і місцевого самоврядування, перебудова неефективних фінансово-бюджетної та податкової систем країни.

Ця робота якраз й  присвячена проблемам місцевих фінансів. В ній наводяться основні теоретичні засади їх побудови, законодавче посилання, розкривається практичне складання  та виконання бюджету міста Києва, як одного з найбільших міст України в соціально-адміністративному та економічному плані, проводиться аналіз досвіду розвинених країн тощо.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Місцеві бюджети, їх сутність та роль в перерозподілі фінансових ресурсів держави.

 

1. Бюджетна система та бюджетний устрій України

 

Фінансові відносини між державою і підприємствами, населенням називають  буджетними. Вони охоплюють основні  елементи вартості ВВП, різні напрямки накопичення та споживання на республіканському  і місцевому рівнях в залежності від його використання. Головна частина бюджетних відносин виникає в процесі розподілу та перерозподілу вартості національного продукту, через що виникає необхідність сворення централізованого фонду грошових коштів. Взагалі, призначення бюджету у державі виявляється через систему економічних відносин:

• між державою і підприємницькими структурами в процесі мобілізації доходів, накопичень і фінансування з бюджету;
• між державою і населенням в процесі розподілу валового національного продукту;
• між ланками бюджетної системи при бюджетному регулюванні.

Сукупність бюджетних  відносин з формування і використання бюджетного фонду держави складає  зміст Державного бюджету. З метою  стабілізації та розвитку державних  фінансів був прийнятий закон  України “Про бюджетну систему Укряїни” від 29 червня 1995 року, в якому були сформовані чіткі визначення бюджетного процесу, обов¢язки та права його учасників, визначені принципи мобілізації та використання бюджетних коштів, створена правова основа фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.

Бюджетна система є  складовою частиною фінансової системи  і відіграє важливу роль в економічній  і соціальній політиці держави, тому велика увага приділяється законодавчому  регулюванню бюджетної системи. Існує ряд нормативно – правових актів, що стосуються питань формування і дії бюджетної системи України. Правові засади бюджетної системи становлять: Конституція України, виданий на її основі закон України “Про бюджетну систему України”, а також закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року та інші законодавчі акти та постанови.  Економічною основою бюджетної системи України виступає народно – господарський комплекс.

Структура бюджетної системи визначається бюджетним устроєм, який, в свою чергу, грунтується на адміністративно – державному устрої України. Бюджетна система України об¢єднує близько 13,3 тис. самостійних бюджетів і складається з: Державного бюджету України, Республіканського бюджету Автономної республіки Крим і місцевих бюджетів. Сукупність всіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України є зведеним бюджетом України. Зведений бюджет використовується для аналізу і визначення засад державного регулювання економічного і соціального розвитку держави. Бюджет Автономної республіки Крим об¢єднує: Республіканський бюджет, бюджети районів і міст республіканського підпорядкування. До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районні в містах, селищні та сільські бюджети. Бюджет області об¢єднує, відповідно, обласний бюджет, бюджети районів і міст обласного підпорядкування, селищні та сільські бюджети. Селищні та сільські бюджети створюються за рішенням районних і міських рад народних депутатів за наявності необхідної фінансової бази. Районні і міські ради визначають доходи та видатки відповідних селищних та міських бюджетів (див схеми 1-4).

Згідно чинного законодавства  основні складові бюджетної системи  України мають наступні визначення:

Державний бюджет України  – грошові відносини між державою та юридичними і фізичними особами  з приводу перерозподілу національного доходу України в зв¢язку з формуванням і використанням Державного фонду грошових коштів. Економічний зміст Державного бюджету визначається системою господарювання, сутністю і функціями держави, дією економічних законів.

Схема 1. Склад бюджетної системи  України.

 

Схема 2.

 

 

 

Схема 3.

 

Схема 4.

 

 

Згідно з законом  України “Про Автономну республіку Крим” від 17 березня 1995 року, Автономній Республіці Крим, в особі її органів влади, належить встановлення доходів, що поступають в бюджет республіки, складання та затвердження бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової політики України. Бюджет Автономної Республіки Крим приймається Верховною Радою автономії.

Згідно закону України  “Про місцеве самоврядування в Україні” та закону України “Про бюджетну систему  України”, місцеві бюджети –  це план утворення і використання фінансових ресурсів необхідних для  забезпечення функцій та повноважень  місцевого самоврядування. Органами місцевого самоврядування самостійно розробляються, затверджуються і виконуються відповідні місцеві бюджети.

Організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв¢язок між окремими ланками бюджетної системи складають поняття бюджетного устрою. Бюджетний устрій України визначається з урахуванням державного устрою та адміністративно – територіального поділу України та базується на принципах: єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності та самостійності всіх бюджетів, що входять до бюджетної системи.

Розглянемо їх більш  детально: принцип єдності - означає  існування єдиного підходу та єдиного рахунку доходів і  видатків кожної ланки бюджетної  системи. Єдність бюджетної системи  забезпечена єдиною правовою базою, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю форм бюджетної документації, погодженими принципами бюджетного процесу, єдиною грошовою системою, єдиною соціально – економічною політикою та наданням необхідної статистичної і бюджетної інформації з одного рівня бюджету іншому, від нищестоящого до вищого. Принцип повноти - полягає у відображенні у бюджеті всіх доходів та видатків. Принцип достовірності – формування бюджета на основі реальних показників, научно– обгрунтованих нормативів та відображених у звіті про виконання бюджету тільки тих доходів та видатків, що є результатом кінцевих касових операцій банків. Принцип гласності - розуміє під собою забезпечення висвітлення в засобах масової інформації показників бюджетів і звітів про їх виконання. Принцип наочності - полягає у відображені показників бюджетів у взаємозв¢язку з загальними економічними показниками в Україні та за її межами, шляхом використання засобів максимальної інформативності, результатів порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку.

В Україні видатки міст, сіл і  селищ у 1995 році склали 17,4% видатків зведеного бюджету України [7,c.57]. За цим показником Україна випереджає розвинуті європейські держави, тому наявність власних доходних джерел і право визначення їх використання, відповідно до законодавства України, забезпечує самостійність Державного бюджету України, Республіканського бюджету автономної республіки Крим, обласних, міських, районих, районих в містах, селищних та сільських бюджетів.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2. Сутність бюджетів місцевих органів влади та їх роль у розподільчих бюджетних процесах.

 

Місцеві бюджети – важливий і  складний елемент бюджетної системи  держави. Питання їх побудови, ефективного  використання у фінансовому механізмі  держави в постійному полі зору науковців та практичних працівників всіх рівнів. При розгляді проблеми місцевих бюджетів її необхідно розглядати  у двох аспектах:

- як організаційну форму мобілізації  частини фінансових ресурсів  в розпорядження місцевих органів  самоврядування;

- як система фінансових відносин, що складаються між місцевими та Державним бюджетами, а також всередені сукупності місцевих бюджетів.

Як організаційна форма мобілізації  доходів і здійснення витрат місцевими  органами самоврядування, місцеві бюджети  – це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають доходну і витратну частину, принципи збалансування тощо. Тому місцевий бюджет відображає собою балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються та витрачаються на відповідній території, разом з тим місцеві бюджети це важлива фінансова категорія, основу якої становить система фінансових відносин, а саме відносини:

- між місцевими бюджетами і  господарчими структурами, що  функціонують на конкретній бюджетній  території;

- між бюджетами і населенням даної території, що складаються при мобілізації і витраті коштів місцевих бюджетів;

- між місцевими бюджетами різних  рівнів з перерозподілу фінансових  ресурсів;

- між місцевими бюджетами і  Державним бюджетом.

Таким чином, через організаційні  форми міжбюджетних відносин стає можливим використання бюджета для забезпечення міжтериторіального розподілу суспільного продукту, регулювання народно – господарчих пропорцій, управління економічними процесами на макро- і мікрорівні. Розгляд сторін міжбюджетних відносин дає змогу визначити місцеві бюджети як сукупність форм організації бюджетних відносин, через які частина бюджетних ресурсів держави направляються у розпорядження місцевих органів влади для забезпечення функцій управління місцевим сектором економіки.

При аналізі ролі і місця місцевих бюджетів у бюджетній системі  України потрібна їх кількісна і  якісна характеристика. Так, на сьогоднішний день, кількість місцевих бюджетів нараховує понад 14000, з них :

• сільські і селищні – понад 10000;
• обласні – 24;
• бюджети міст загальнодержавного і обласного підпорядкування – 223;
• районні та міст районного підпорядкування 2753.

На наш погляд, організацію бюджетних  відносин на рівні місцевого самоврядування потрібно розглядати в двох аспектах. Перший аспект організації влючає в себе формування бюджетних відносин, у яких в якості суб¢єктів виступають органи місцевого самоврядування, яким надано державою правовиконання функцій управління на підвідомчих територіях від її ім¢я та в її інтересах. Даний аспект пов¢язаний з організацією багаточисельних бюджетних взаємозв¢язків з приводу мобілізації бюджетних ресурсів у відповідності до цілей та азадач, що випливають з функцій місцевої влади. На даному етапі визначається склад витратних фунуцій органів місцевого самоврядування, обгрунтовуються доходні джерела, розробляється порядок формування доходів та направлення видатків. Створені бюджетні взаємозв¢язки, що пройшли процедуру юридичного оформлення, трансформуються в систему доходів та видатків місцевих бюджетів.

Однією з найважчих та трудомістких задач організації бюджетних відносин, на стадії їх формування, є забезпечення відповідності видатних функцій та доходних надходжень, як умови ефективності створених бюджетних зв¢язків. Другий аспект організації бюджетних відносин пов¢язан з регулюванням місцевих бюджетів. Це тому, що в процесі формування бюджетних відносин дуже важко досягти відповідності доходного потенціалу та необхідності у фінансуванні видатків.

Розгляд сторін організації бюджетних  відносин на місцевому рівні визначає виділення у механізмі місцевих бюджетів двох систем - по формуванню доходних надходжень та видаткових функцій і по їх регулюваню. Не дивлячись на відносну сомостійність, ці дві системи функціонують як єдине ціле, через те що вони відображають дві сторони єдиного процесу організації бюджетних відношень. Внутрішня структура механізма місцевих бюджетів має складну побудову та характеризується наявністю вище визначених елементів. Кожному з них надається особливе цільове призначення у вигляді закріплених за ними функцій. Таким чином, у механізмі формування бюджетних відносин виникає набір “інструментів”, завдяки яким відбувається вплив на бюджетні відносини з метою їх упорядження. У діючому зараз механізмі місцевих бюджетів відповідними інструментами є принципи,  методи та прийоми формування видатків та доходів, а також напрямки, способи і методи їх регулювання.

Нині, проблема місцевих бюджетів є  однією з найважливіших у фінансовій політиці України. Невиконання місцевими  органами влади планів відрахувань  до державного бюджету створює загрозу як власне фінансовій стабілізації, так і проведенню структурних реформ. Нестабільність доходної бази місцевих бюджетів, відсутність ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу державних доходів, значні відмінності в рівні економічного розвитку регіонів і умовах життя в них, потенційно ведуть до соціальних конфліктів і політичної нестабільності. Тягар проблем, які нагромадилися, негативно позначаються на розвитку регіонів.

Прийняття законів України «Про бюджетну систему України» і «Про місцеве самоврядування в Україні» та затвердження у 1994 р. єдиних для всіх областей нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, а також апробація різних варіантів розподілу загальнодержавних податків і зборів між державним та місцевими бюджетами не привели до створення зваженої системи формування доходів місцевих бюджетів [11,c.31].

У сучасних демократичних суспільствах децентралізація компетенцій щодо розв'язання державних завдань дозволяє досить гнучко пристосовувати надання суспільних благ і послуг до потреб як окремих громадян, так і жителів різних регіонів. Можливість кращого врахування уподобань та інтересів громадян є основним економічним аргументом на користь фінансової самостійності регіональних та місцевих органів влади. Аргументом «проти» слугує необхідність створити в країні більш-менш однаковий рівень забезпечення населення суспільними благами і послугами. Тому багаторівневі бюджетні системи завжди виступають результатом пошуку компромісу між самостійністю регіонів і необхідністю міжрегіонального вирівнювання умов життя, що дістає відображення в розподілі державних функцій між центральними і місцевими органами влади, компетенцій щодо питань формування податкового законодавства, а також прав в управлінні податками і одержанні конкретних податків до відповідних бюджетів.

Функції соціально-економічного регулювання, які забезпечують фінанси  місцевих органів влади, не обмежуються  вилученням, розподілом і перерозподілом частини ВВП. Місцеві органи влади, подібно до держави, у сфері своєї компетенції здійснюють також і нормативне (правове) регулювання соціально-економічної діяльності, тобто вони встановлюють певні правила поведінки господарюючих суб¢єктів.

По-друге, місцеві фінанси  є фіскальним інструментом. Це дозволяє забезпечувати ресурсами розв¢язання завдань, що покладаються на місцеві органи влади. Як бачимо, існує як державний фіск, так і фіск місцевих органів влади. Різниця між фіском першої форми і фіском другої форми в тому, що межі фіскальної діяльності місцевих органів регламентуються державою. Її ж фіскальна діяльність ніким не обмежується.

По-третє, фінанси місцевих органів  влади є інструментом забезпечення громадських послуг. Місцеве самоврядування, як і держава, є інститутом, котрий надає громадські послуги. Держава і місцеве самоврядування розподіляють між собою завдання та відповідальність за надання громадянам країни громадських послуг [7,c.55].

Зростання ролі місцевих бюджетів у  перерозподілі ВВП є свідченням посилення органів місцевого  сомоврядування на розвиток економічних і соціальних процесів в регіонах і в державі у цілому. Мобілізація та використання коштів місцевих бюджетів пов¢язані з інтересами різних соціальних груп населення, підприємницьких структур різних форм власності, що зумовлює встановлення місцевих фінансів як важливого важеля, фінансового інструмента для регулювання господарського та соціального життя регіонів. Про співвідношення місцевих бюджетів з макроекономічними показниками, перш за все з ВВП, свідчать такі данні (див.таблицю 1).

Табл. 1.

Показники	1995р.	1996р.	1997р.
ВВП (млрд.грн.)	52,9	74,0	79,7
Витрати республіканського бюджету  АР Крим та місцевих бюджетів (млрд.грн)	9,5	11,2	12,2
Питома вага витрат республіканського  бюд-жету АР Крим та місцевих бюджетів у ВВП (%)	18,0	15,1	15,3

(За даними робочих матеріалів  фінансового відділу Київської  міської Державної Адміністрації  за 1995-1997 роки)

Аналіз даних таблиці говорять про те, що у 1995 році через місцеві  бюджети  перерозподілялося майже  п¢ята частина ВВП, а щодо питомої ваги місцевих бюджетів у зведеному бюджетв за даними на 1995 рік, то вона становить 39% загального обсягу витрат. Основним елементом у системі місцевих бюджетів є бюджети міст державного підпорядкування, через які мобілізуються та використовуються майже половина всіх ресурсів місцевих бюджетів. Взагалі, якраз на цій ділянці місцевих бюджетів існують більшість питань, що потребують вирішення. Перш за все ці питання закріплені за постійними джерелами доходів.

Аналіз ролі місцевих органів влади в перерозподілі  ВВП буде більш повним, коли розглянемо в цілому сукупні витрати всіх рівнів місцевої влади, включно з регіональним. Частка ВВП, що перерозподіляється через видатки місцевих бюджетів, у 1991-1995 роках в Україні постійно зростала. Якщо в 1991 році вона становила 10,3%, то в 1995 році досягла 18% ВВП, тобто цей показник зріс порівняно з 1991 роком у 1,75 раза [7,c.57]. У 1996 році, вперше за останні 5 років, зазначений показник зменшився і склав 14,6 % ВВП.

Табл. 2.

Частка місцевих бюджетів України в сукупних державних витратах на фінансування окремих галузей соціальної сфери і народного господарства,

%

Галузь	Роки
	1992	1995
Соціальний захист населення	65	83,3
Соціальна культурна  сфера (всього)	75,1	81,8
Освіта	66,1	74,8
Інформації	61,1	66,8
Охорона здоров¢я	89,9	92,1
Фізична культура і спорт	34,4	66,3
Житлово-комунальне господарство	—	96,5
Народне господарство	16	16,5
Всього видатків	37,8	39,3

 

Дивлячись таблицю 2, ми бачимо, що місцеві органи влади фінансують основну частину державних соціальних видатків. У 1995 році за рахунок місцевих бюджетів профінансовано 83,3 відсотка усіх видатків зведеного бюджету України на соціальний захист населення, і 81,8 відсотка - на соціально-культурну сферу. За рахунок місцевих бюджетів фінансувалося 74,8 відсотка видатків на освіту, 66,8 - на культуру і засоби масової інформації, 92,1% - на охорону здоров¢я, 66,3% - на молодіжні програми, фізичну культуру і спорт.

Державні видатки на житлово-комунальне господарство майже  повністю фінансуються з місцевих бюджетів. У 1995 році на 96,5 відсотка. Не буде перебільшенням таке твердження, що місцеві органи влади домінують на ринку соціальних послуг і саме вони визначають соціальний мікроклімат у суспільстві.

Вказані вище факти говорять про  те, що необхідно реформувати бюджетну систему, а проблеми місцевих бюджетів потрібно вирішувати з урахуванням особливостей і чіткого розподілу функцій між окремими ділянками місцевих бюджетів та більш детальних міжбюджетних відносин.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Місцеві бюджети – фінансова база функціонування та розвитку регіонів .