Механизмы реализации государственной социальной политики на уровне муниципального образования

ВВЕДЕНИЕ

     Актуальность  темы исследования. Рассматриваемая в дипломном проекте проблема посвящена вопросам реализации государственной социальной политики в Российской Федерации, и само содержание этих вопросов создает актуальность дипломного проекта. Современная государственная социальная политика Российской Федерации является сферой осуществления важнейших функций государства по созданию условий, обеспечивающих каждому россиянину реализацию его потребностей с учетом одобряемой обществом системы ценностей. Можно наблюдать растущий интерес к реализации этой политики, к реализации различных социальных программ, как со стороны общественного мнения, так и со стороны руководства Российской Федерации.

     Провозглашение  в Конституции Российской Федерации  приоритета прав и свобод человека (в том числе и социальных прав) над другими направлениями государственной политики означает первенство во времени в осуществлении какой-либо деятельности, а также первенствующее положение. Вследствие этого решение насущных вопросов социальной политики, признаваемые обществом как наиболее настоятельные и неотложные, требуют первоочередного решения, особенно в условиях мирового экономического кризиса.

     Сегодня государство стремится больше внимания уделять проблемам социальной сферы, интересам отдельного человека и отдельной семьи, в связи с чем государственные (национальные) проекты, сформулированные Президентом Российской Федерации и реализуемые в действиях органов государственной власти и местного самоуправления в качестве особой концепции социально-экономического развития современной России, играют первоочередную роль в реформировании социальной сферы.

     Представляется, что Конституция Российской Федерации  в этом случае является гарантией  в реализации государственных (национальных) проектов, так как провозглашение в Основном Законе страны России в качестве социального государства накладывает на органы государственной власти и местного самоуправления определенные обязательства по признанию, соблюдению и защите социальных прав и свобод, законных интересов человека и гражданина.

     Социальная  политика в Российской Федерации  представляет собой систему принципов, целей, задач и средств, обеспечивающих социально-приемлемое и материально-допустимое положение общественных групп и  различных слоев населения, при котором они могут реализовывать личные интересы и различными видами деятельности способствовать собственному развитию и развитию общества в целом. Социальная политика осуществляется на основе интересов людей и представляет собой управление этими интересами. Она призвана устранять возникающие противоречия между несовпадающими интересами различных индивидуумов и социальных групп, и гармонизировать их с текущими и перспективными интересами всего общества в целом. Важнейшими задачами государственной социальной политики являются обеспечение целостности российского общества и государства, их устойчивости и одновременно динамичного развития, недопущение социальных конфликтов. Управление социальной сферой российского общества осуществляется на всех трех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном. Функции каждого уровня определяются в соответствии с законодательно разграниченными полномочиями.

     Одной из главных задач органов местного самоуправления является формирование и реализация муниципальной социальной политики. Муниципальная социальная политика – это система целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, содержание и развитие социальной сферы муниципального образования. Она выстраивается в русле государственной социальной политики и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Через муниципальную социальную политику реализуются как собственные полномочия местного самоуправления, так и переданные на муниципальный уровень государственные полномочия в социальной сфере.

     При этом следует учитывать то, что  местное самоуправление по природе  своей предназначено для удовлетворения социальных нужд населения, для решения вопросов местного значения. Отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что этими местными социальными вопросами придется заниматься органам государственной власти, что они не всегда могут делать достаточно эффективно, как показывает существующий российский и зарубежный опыт. Из этого следует, что при выстраивании взаимоотношений с органами местного самоуправления органы государственной власти должны создать условия для осуществления социальной политики на уровне муниципального образования.

     Объектом исследования является государственная социальная политика на муниципальном уровне.

       Предметом исследования  выступают механизмы реализации государственной социальной политики на муниципальном уровне.

     Целью дипломного проекта является разработка предложений по совершенствованию механизмов реализации государственной социальной политики на уровне муниципального образования.

     Для достижения поставленной цели в дипломном  проекте решаются следующие задачи:

• исследовать содержание и структуру управления социальной сферой на уровне муниципального образования;
• охарактеризовать полномочия муниципальных организаций в осуществлении государственной социальной политики;
• раскрыть содержание государственной социальной политики на муниципальном уровне;
• дать характеристику социальному развитию Чувашской Республики на современном этапе;
• проанализировать взаимодействие администрации Калининского района города Чебоксары с федеральными и региональными органами государственной власти в деле реализации государственной социальной политики;
• охарактеризовать основные проблемы в реализации государственной социальной политики на муниципальном уровне;
• предложить пути и способы совершенствования механизмов реализации государственной социальной политики на муниципальном уровне.

     При написании дипломного проекта нами были использованы федеральные и региональные нормативно-правовые акты, Стратегия социального развития Чувашской Республики до 2010 года, текущая документация и отчеты отдела социальной защиты населения Калининского района города Чебоксар.

     Теоретической основой исследования послужили  труды таких авторов как Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, В.А. Козбаненко, О.Е. Кутафина, Б.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др.

     Научная новизна дипломного проекта обусловлена  постановкой проблемы и попыткой объективно и комплексно проанализировать механизмы реализации государственной социальной политики на муниципальном уровне в целях внесения предложений и практических рекомендаций, направленных на их совершенствование. 
 
 
 
 

Глава 1  Основы государственной социальной политики на муниципальном уровне в Российской Федерации на современном этапе. 

    Говоря  о социальных правах, нужно четко  представлять, что государство понимает под терминами «социальная политика», «социальная защита», «социальное  обеспечение».

    Социальная  политика - один из основных видов политики, конкретных действий, осуществляемых как на государственном, так и  на внегосударственном уровне, государственными и внегосударственными организациями. Социальная политика выступает как «целенаправленное воздействие государства, органов местного самоуправления, общественных организаций и предприятий на существующую систему общественных отношений с целью улучшения быта и труда широких слоев населения». Социальная политика государства подразумевает наличие социального обеспечения граждан.

    Социальное  обеспечение представляет собой  исторически сложившийся в человеческом обществе институт, посредством которого происходит удовлетворение жизненных  потребностей людей, нуждающихся в  поддержке со стороны общества. Социальное обеспечение связано с такими понятиями, как «социальная защита населения», «социальная помощь» и «социальная поддержка».

    Социальная  защита - это система общественных отношений по обеспечению условий  для нормальной жизнедеятельности  населения. Социальная защита населения является практической деятельностью по реализации основных направлений социальной политики. Социальное обеспечение представляет собой один из блоков социальной защиты населения и имеет более узкие параметры действия. Оно сложилось как система защиты граждан от наступления жизненных обстоятельств, которые влекут за собой утрату или снижение дохода, либо повышенные расходы, малообеспеченность или бедность. Социальное обеспечение служит средством, с помощью которого реализуются цели социальной политики.

    Социальная  помощь - это такой блок социального  обеспечения, который охватывает предоставление денежных выплат, натуральных выдач  и (или) услуг семьям и гражданам, среднедушевой доход которых  ниже прожиточного минимума.

    Социальная поддержка как один из блоков социального обеспечения охватывает предоставление помощи лицам (семьям), имеющим доход не ниже прожиточного минимума, но нуждающимся в помощи в связи с трудными жизненными обстоятельствами. 

1.1 Управление социальной  сферой на уровне муниципального образования.

      С середины 1990-х гг. в нашей стране наблюдается повышение интереса к проблемам эффективного управления развитием муниципальных образований, что связано с осуществлением политических и социально-экономических реформ, усилением роли муниципальных образований в развитии общества в целом.

За рубежом (в странах Европы и Америки) эта  проблематика возникла ранее, однако и там она относительно нова: современные концепции муниципального социально-экономического развития распространились в разных странах мира только в конце 1980-х гг. Причинами этого послужили:

      - обострение экономических и социальных  проблем во многих странах мира (вторая половина 1970-х гг. - время мирового экономического кризиса);

      - нарастание специфических городских проблем (рост урбанизации, социальные трансформации, усложнение городской инфраструктуры, изменение пространственной структуры);

      - усложнение механизмов управления  на местном уровне;

      - глобализация и, как следствие,  обострение межтерриториальной и международной конкуренции, в которую втянуты города как «фокусы» всех социально-экономических процессов¹.

      Понятие «социально-экономическое развитие»  не может быть применено (в строгом смысле этого словосочетания) к каждому муниципальному образованию, хотя в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон об общих принципах организации местного самоуправления)² комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (вне зависимости от его социально-экономического состояния) отнесено к полномочиям органов местного самоуправления. Под строгим смыслом словосочетания здесь понимается то, что экономические и социальные законы (законы развития общества) не есть в чистом виде проявления чьей-либо субъективной воли, а в основном отражают объективные экономические и социальные связи. С этой точки зрения не каждое муниципальное образование может реально осуществлять самостоятельное социально-экономическое развитие даже в том случае, когда этого требует федеральный закон. И речь здесь идет не о временных экономических трудностях или недостатках законодательства, не обеспечившего финансово-экономическую базу местного самоуправления, а о потенциальной возможности устойчивого социально-экономического развития муниципального образования в пределах существующих границ³.

Таким образом, комплексное социально-экономическое  развитие следует относить к компетенции тех муниципальных образований, которые являются самостоятельными городскими поселениями. Способность остальных муниципальных образований самостоятельно реализовывать собственные планы социально-экономического развития должна быть в каждом отдельном случае исследована дополнительно.

      Отсутствие  условий для самостоятельного осуществления  комплексного социально-экономического развития не означает отказ от местного самоуправления и возвращение к централизованному государственному руководству социально-экономическими процессами развития. Неспособность того или иного муниципального образования в настоящее время самостоятельно осуществлять комплексное социально-экономическое развитие объясняется тем, что за прошедший период сверхцентрализованной государственной экономики не была создана устойчивая экономическая база саморазвития соответствующего муниципального образования и, следовательно, необходимо эту базу создавать. Следовательно, экономический фактор наряду с процессом демократизации является определяющим в стратегии становления и развития местного самоуправления.

      Для поселений, и особенно для городов, самостоятельное комплексное социально-экономическое развитие исторически неизбежно; другими словами, города и другие компактные поселения, являющиеся муниципальными образованиями, «обречены» на развитие, и поэтому органы местного самоуправления этих городов обязаны (даже хотя бы с формальной точки зрения — обязаны законом) ставить задачу комплексного социально-экономического развития и решать ее под свою ответственность. Развитие поселений и выход их на качественно новый уровень - единственная альтернатива деградации и исчезновению в условиях сменившейся политической и экономической ситуации в нашей стране⁴.

      В Законе об общих принципах организации  местного самоуправления не раскрывается сущность понятия «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования». Рассмотренные выше точки зрения и существующее законодательство дают основания дать следующее определение: под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управляемый процесс изменений в различных областях жизни, направленный на достижение определенного уровня развития социальной (включая духовную) и экономической сфер на территории муниципального образования - с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства.

      Социально-экономическое  развитие муниципальных образований  отнесено к полномочиям местного самоуправления не случайно, так как человек должен удовлетворять свои потребности и нужды, получать социальную поддержку там, где он живет и работает. На этом уровне должны быть сосредоточены основные социальные гарантии государства населению, а также финансовые ресурсы, предназначенные для решения экономических и социальных проблем⁵.

      В данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и  реализуются местные целевые  программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия  предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т.д. 

Социальная  сфера является ключевым объектом контроля со стороны муниципальных властей, в первую очередь сталкивающихся с проблемами, проявившимися в этой сфере. Проблемное поле социальной сферы сосредоточено вокруг следующих направлений: уровень и качество социальной жизни (распределение социальной помощи, безработица, миграционная политика, занятость и т. д.); народное образование; здравоохранение; поддержание правопорядка, общественная безопасность и профилактика правонарушений; культурная политика.

      На  территории муниципального образования  учреждения социальной защиты обычно представлены такими институтами, как центры социального обслуживания, муниципальные учреждения социальной защиты, городские центры жилищных субсидий, отделы социального обеспечения (собесы), управления труда и занятости населения, биржи труда, благотворительные организации, дома ночного пребывания (ночлежки), центры общественных работ, приюты для детей и подростков, центры социальной реабилитации детей, инвалидов, спортсменов и пр.

      Социальная  сфера на территории муниципалитета включает в себя предприятия всех форм собственности, чья деятельность связана исключительно с удовлетворением первоочередных социальных потребностей населения, таких как охрана здоровья, образование детей и взрослых, безопасность, социальная реабилитация и защита малоимущих. На социальные нужды в Российской Федерации в настоящее время уходит около 18% ВВП⁶. Причем львиную долю расходов в этой сфере несет именно муниципальный уровень, где главным образом и сосредоточены объекты социальной сферы. Несмотря на то, что бюджетные отчисления на социальные нужды являются целевыми и не подлежат секвестрованию, средств не хватает даже па реализацию первоочередных целей. Все это требует от местных органов власти искусства изыскания дополнительных возможностей в решении повседневных социальных задач.

      К основным задачам управления социальной сферой относятся: поддержка и развитие образовательных учреждений на территории муниципалитета; разработка программ общественной занятости и развитие сети общественных работ; распределение социальной помощи малоимущим и инвалидам; оказание медицинских услуг населению через механизм социального страхования и создание сети муниципальных медицинских 
учреждений (стационаров, поликлиник, больниц и профилакториев); подготовка и проведение культмассовых мероприятий, праздников и карнавалов; проведение мероприятий санитарно-гигиенического, экологического назначения, поддержка мест массовых захоронений и пр.

Ключом  к проведению социальной политики муниципалитета является разработка механизма, позволяющего осуществлять социальное управление не только через предоставление дотаций нуждающимся, но и через выработку организационных условий для повышения населением производительности собственного труда, доходов, активизации режима самозанятости и вторичной занятости трудоспособных граждан.

      Организационной трудностью в управлении социальной сферой на муниципальном уровне является то, что средства на социальные нужды главным образом сконцентрированы во внебюджетных фондах занятости, пенсионном, социального и медицинского страхования. В них сосредоточено 40 % всех поступающих по этим каналам средств. Другая часть (60 %) финансируется государством, равномерно распределяясь между различными бюджетными уровнями⁷. Режим управления социальной сферой задается с помощью государственных социальных стандартов, главными из которых являются: показатель прожиточного минимума, потребительская корзина, минимальная заработная плата и пенсия; минимальная часовая оплата труда и др.

      Наступившая в последние годы стабилизация структуры  предприятий по формам собственности (государственная, муниципальная, частная) требует обстоятельного анализа развития предприятий по всем этим группам.

Все эти  тенденции сформировали ряд сложнейших проблем перед государственными институтами, призванными отслеживать  и прогнозировать последствия от реализации этих тенденций. Следует обозначить хотя бы некоторые из этих проблем.

Во-первых, динамика изменений, происходящих в  институциональной структуре российского общества, не позволяет оперативно отражать количественные параметры этих изменений. Во-вторых, эффективный статистический контроль возможен лишь при организованном и надежном отображении сложившихся в обществе тенденций, поддерживаемом посредством постоянно действующего мониторинга. Существующая финансовая база органов Госкомстата не предоставляет такой возможности. В-третьих, сложившаяся схема статистической отчетности предприятий недостаточна в отношении к происходящим в российском обществе изменениям, связанным, главным образом, с изменением самой структуры общества, перераспределением его экономической и социальной базы, политическими тенденциями и т. д.

     Социальные  управляемые объекты (объекты, как  принято говорить, социальных услуг  либо социального обслуживания) осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его  физическое развитие, организацию дошкольного и специального трудового воспитания, на создание коммунальных, торговых и бытовых условий, обеспечение коммуникациями и поддержание других важных взаимосвязей, в которых выражается процесс воспроизводства и общения человека. В совокупности они образуют сложную и очень важную сферу муниципального образования, в рамках которой происходит как потребление материальных и социальных продуктов и условий, так и одновременное воспроизводство человека. Социальные управляемые объекты тесно связаны с экономическими управляемыми объектами, основываются на продуктах (результатах) их деятельности и их потребления. Вместе с тем их деятельность имеет и самостоятельное проявление, заключающееся в оказании разного рода жизненно необходимых услуг. Муниципальная политика в социальной сфере, прежде всего, должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в частности: улучшение состояния окружающей среды; удержание на социально безопасном уровне безработицы; поддержку населения живущего ниже уровня прожиточного минимума. 

1.2 Содержание государственной  социальной политики  на муниципальном  уровне.

     Социальная  защита представляет собой систему  законодательных, экономических, социальных и иных гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным гражданам равные права и условия труда, а нетрудоспособным (социально уязвимым) слоям - преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную и социально-психологическую поддержку во всех формах. Социальная поддержка - это временные или постоянные меры адресной поддержки отдельных социально уязвимых категорий граждан.

     Социальная  защита и поддержка граждан являются прерогативой государства. Федеральный  закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁸ (далее по тексту – Закон об общих принципах организации местного самоуправления) года относит к компетенции муниципальных районов и городских округов в данной сфере только опеку и попечительство, а к компетенции поселений - оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в них жителями поселения. Однако основную часть забот по социальной поддержке граждан традиционно осуществляют органы местного самоуправления в качестве государственных полномочий. Как наиболее близкие к населению, органы местного самоуправления лучше знают конкретные условия жизни отдельных граждан и могут выполнять функции социальной поддержки более эффективно. В связи с недостаточностью государственного финансирования местные бюджеты несут существенную долю затрат по социальной поддержке населения (рис. 1).

                      ┌────────────────────────────┐

                      │ Формы социальной поддержки │

                      └────────────┬───────────────┘

     ┌─────────────┬───────────────┴──┬─────────────┬────────────┐

┌────┴───┐┌────────┴───────┐┌─────────┴─────┐┌──────┴──────┐┌────┴──────┐

│Денежные││    Помощь в    ││Льготы (скидки)││   Субсидии  ││Компенсации│

│пособия  ││  натуральной   ││   при оплате  ││   (целевые  ││(возмещение│

│        ││форме (продукты,││   ряда услуг  ││ средства для││ некоторых │

│        ││    одежда)     ││               ││оплаты услуг)││ расходов) │

└────────┘└────────────────┘└───────────────┘└─────────────┘└───────────┘ 

     Рис. 1. Основные формы социальной поддержки отдельных групп населения

     Муниципальная политика в области социальной защиты и поддержки населения представляет собой реализацию собственных и  переданных (федеральных и региональных) государственных полномочий по организации комплекса мероприятий, направленных на предотвращение попадания отдельных уязвимых групп населения и граждан в зону крайнего социального неблагополучия. Формирование и реализация местной политики в области социальной поддержки населения осуществляются в рамках адресной помощи конкретным группам населения и отдельным гражданам.

     К основным критериям для оказания социальной поддержки отдельным  категориям граждан на муниципальном  уровне относятся следующие: 1. Низкий уровень материальной обеспеченности. Если размер душевого дохода человека (семьи) ниже определенного законодательно установленного нормативного значения, этот человек (семья) нуждается в социальной поддержке. Нормативное значение душевого дохода определяется ценой потребительского набора, характеризующего прожиточный минимум в расчете на одного члена семьи (или одиноко проживающего гражданина) для данного периода развития общества. Состав, структура и стоимость этого набора меняются в соответствии с изменениями общепринятых жизненных стандартов; 2. Нетрудоспособность, следствием которой является невозможность самообслуживания; 3. Утрата жилища и имущества (рис. 2).

        ┌───────────────────────────────────────────────────────┐

        │ Категории граждан, нуждающихся в социальной поддержке │

        └─────────────────────────┬─────────────────────────────┘

            ┌──────────────────┬──┴─────────────────────┐

┌───────────┴──────────┐  ┌─────┴────┐ ┌─────────────────┴───────────────┐

│   Нетрудоспособные   │ │Малоимущие│ │Попавшие в экстремальные ситуации│

└┬─────────────────────┘  └──────────┘ └┬────────────────────────────────┘

 │  ┌───────────────────┐               │ ┌──────────────────────────────┐

 ├─┤    Пенсионеры     │               ├─┤          Безработные         │

 │  └───────────────────┘               │ └──────────────────────────────┘

 │  ┌───────────────────┐               │ ┌──────────────────────────────┐

 ├─┤     Инвалиды      │               ├─┤    Беженцы и переселенцы     │

 │  └───────────────────┘               │ └──────────────────────────────┘

 │  ┌───────────────────┐               │ ┌──────────────────────────────┐

 ├─┤       Дети        │               │ │   Без определенного  места    │

 │  └───────────────────┘               ├─┤          жительства          │

 │  ┌───────────────────┐               │ └──────────────────────────────┘

 │  │    Граждане,      │               │ ┌──────────────────────────────┐

 │  │  находящиеся на   │               │ │Пострадавшие при чрезвычайных  │