Нормативно-правовое регулирование документационного обеспечения управления в органах государственной власти

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОУ ВПО  «Омский государственный университет

им. Ф. М. Достоевского»

Исторический факультет

Кафедра дореволюционной отечественной истории

и документоведения

Нормативно-правовое регулирование документационного обеспечения управления в органах государственной власти

Дипломная  работа

Омск

2011

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ              3

1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА              7

1.1. Законодательное регулирование делопроизводства              7

1.2. Нормативно-методическое регулирование делопроизводства              13

1.3. Юридическая ответственность за нарушение правил делопроизводства              25

2. ЭЛЕКТРОННОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ              28

2.1. Нормативно-правовое регулирование электронного делопроизводства               37

2.2. Проблемы внедрения электронного делопроизводства в органах государственной власти              43

3. СПЕЦИФИКА ОРГАНИЗАЦИИ ДОКУМЕНТАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ              53

ЗАКЛЮЧЕНИЕ              66

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ              69

ВВЕДЕНИЕ

Документационное обеспечение управления - есть важнейшая составляющая всех видов и уровней управления. Оперативность, своевременность, точность и полнота представления информации являются основой качества принимаемых управленческих решений.

Документированная информация составляет основу управления, его эффективность в значительной степени базируются на производстве и потреблении информации. В современном обществе информация стала полноценным ресурсом производства, важным элементом социальной и политической жизни общества. Качество информации определяет качество управления. В современных условиях для повышения эффективности управления необходимо уделять достаточное внимание совершенствованию работы с документами, так как всякое управленческое решение всегда базируется на информации, на служебном документе.

Сегодня уже многие пришли к мысли, что культура работы с документами - это часть производственной культуры, являющейся важной предпосылкой успешной деятельности в условиях рынка. Поэтому система документооборота - такая же часть производственной инфраструктуры, абсолютно равноправная и необходимая, как и оборудование, ресурсы и персонал. Эта идея понятна любому руководителю, который теряет много времени от неправильно или несвоевременно оформленных документов, от неверных управленческих решений или от невозможности быстро найти нужный документ.

Взаимоотношения организаций, учреждений, деловое документное общение на всех уровнях должно осуществляться по единым общепринятым правилам. Работа с документами в любой организации, независимо от ее организационно-правовой формы, должна строиться на основе законодательно-правовых и нормативно-методических актов, касающихся вопросов документирования и работы с документами. В настоящее время регламентация документирования, организации и технологии документационного обеспечения управления ведется в нескольких направлениях: законодательное регулирование, стандартизация, разработка нормативных              и              нормативно-методических              документов общегосударственного действия. 

В Российской Федерации действует ряд общегосударственных нормативно-правовых актов, регламентирующих общие правила подготовки, оформления и организации работы с документами в организациях и учреждениях. Нормативно-методические документы по документационному обеспечению управления разрабатываются различными органами государственной власти и управления в соответствии с их компетенцией. 

Нормативно-методическое регулирование делопроизводства (или документационного обеспечения управления) позволяет грамотно организовать не только деятельность службы документационного обеспечения управления, но и всю систему делопроизводства в целом. Данное регулирование осуществляется с помощью нормативно-методической базы делопроизводства, без знания которой невозможно: правильно создать и оформить документы, придав им юридическую силу; организовать документооборот; обеспечить хранение и использование документов.

Актуальность темы исследования. В действующем законодательстве содер­жится значительное количество обязательных для исполнения норм, правил и требований к документированию различных направлений деятельности государственных и негосударст­венных организаций, к оформлению тех или иных видов до­кументов, их содержанию и структуре текста. Специалист в области делопроизводства обязан знать действующее законо­дательство страны и следить за его изменениями, так как эти знания составляют одно из важнейших профессиональных качеств, без которого невозможно заниматься делопроизвод­ством на современном уровне. Секретарь, уверенно ориентирующийся в нормативных правовых актах, регламентирующих сферу документационного обеспечения управления, способен своевременно заметить и устранить недостатки в оформлении реквизитов документов, представленных на подпись руководителю, а также профессионально организовать процедуры регистрации, прохождения и контроля исполнения документов.

Цель дипломной работы – разработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правового регулирования документационного обеспечения управления в органах государственной власти.

Цель работы определяет ее основные задачи, к числу которых относятся:

- выявление базовых нормативно-правовых актов, регламентирующих делопроизводственную сферу (федеральные законы, постановления, указы, инструкции и международные документы);

- выявление особенностей современного нормативно-методического обеспечения делопроизводства;

- проанализировать основные проблемы перехода на электронное делопроизводство.

- показать специфику организации документационного обеспечения управления в органах государственной власти

При написании данной работы был использован широкий круг источников. Их можно разделить на три группы:

1. Источники, которые содержат нормативную базу по делопроизводства;

2. Научная литература;

3. Периодические издания.

К основным нормативно-правовым источникам относятся следующие:

1. Федеральный закон Российской Федерации «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ) закрепил обяза­тельность документирования информации, установил ряд тер­минов (информация, информатизация, информационные ресур­сы, документированная информация и др.), урегулировал отно­шения, возникающие при создании и использовании информа­ционных технологий, установил обязательность предоставления информации государственным органам.

2. Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федераций от 8 ноября 2005 г. N 536), которая устанавливает общие требования к функционированию служб документационного обеспечения управления, документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в федеральных органах исполнительной власти - министерствах, службах, агентствах.

3. ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», принятый и введенный в действие постановлением Госстандарта России от 03.03.2003 № 65-ст. Этот стандарт устанавливает: состав реквизитов документов; требования к оформлению реквизитов документов; требования к бланкам документов, включая бланки документов с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации.

В процессе подготовки дипломной работы были использованы многочисленные периодические публикации в журналах «Секретарское дело», «Делопроизводство», «Делопроизводство и документооборот на предприятии», «Секретарь-референт», «Право и политика».

Структура дипломной работы: введение, три главы, заключение, список использованных источников и литературы.

1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

1.1. Законодательное регулирование делопроизводства

Под государственным регулированием документационного обеспечения управления понимается деятельность государственных органов, наделенных полномочиями в сфере документационного обеспечения управления, по установлению норм и правил документирования, организации документооборота органов власти и организаций и формирования их документального фонда.

Целью государственного регулирования документационного обеспечения управления является повышение эффективности управления и производства, создание оптимальных условий для применения информационных технологий в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и негосударственных организаций.

В настоящее время регламентация документирования, органи­зации и технологии документационного обеспечения управления ведется в нескольких направлениях: законодательное регулирова­ние, стандартизация, разработка нормативных и нормативно-методических документов общегосударственного действия.

До 2004 г. федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим государственное регулирование в сфере документационного обеспечения управления, была Федеральная архивная служба, которая в соответствии с положением о ней[1] осуществляла межотраслевое организационно-методическое руководство и контроль за организацией документов в делопроизводстве федеральных органов государственной власти, координировала развитие государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации. В связи с административной реформой Федеральная архивная служба, преобразованная в Федеральное архивное агентство (Росархив)[2], утратила функции органа, осуществляющего государственное регулирование в сфере документационного обеспечения управления. Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, в ведение которого был передан Росархив, также не было наделено соответствующими полномочиями.

Высшей правовой значимостью обладают законы Россий­ской Федерации.

Федеральный закон Российской Федерации «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[3] закрепил обяза­тельность документирования информации, установил ряд тер­минов (информация, информатизация, информационные ресур­сы, документированная информация и др.), урегулировал отно­шения, возникающие при создании и использовании информа­ционных технологий, установил обязательность предоставления информации государственным органам.

Этот закон в ст. 11 определяет, что:

1. требования к документированию информации могут быть установлены законодательством Российской Федерации или соглашением сторон;

2. в федеральных органах исполнительной власти документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, а правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, закон наделяет полномочиями в области документационного обеспечения управления следующие органы власти:

Правительство Российской Федерации - определяет порядок документирования в федеральных органах исполнительной власти;

Государственные органы (федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов Российской Федерации) – устанавливают правила делопроизводства и документооборота, соответствующие правилам, установленным Правительством Российской Федерации для федеральных органов;

Органы местного самоуправления – осуществляют те же полномочия, что и государственные органы.

Закон подчеркивает, что государственные органы и органы местного самоуправления устанавливают правила делопроизводства и документооборота в пределах их компетенции.

Федеральный закон «О бухгалтерском учете», указав, что бухгалтерский учет осуществляется путем сплошного, непре­рывного и документального учета всех хозяйственных опера­ций, специальной статьей (ст. 9)[4] определил правила оформ­ления первичных учетных документов. В ней подчеркивается, что все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Эти до­кументы служат первичными учетными документами. При этом закон допускает создание первичных и сводных учетных документов на бумажных и машинных носителях информа­ции. В последнем случае организация должна изготовлять копии таких документов на бумажных носителях для других уча­стников хозяйственных операций, а также по требованию органов, осуществляющих контроль.

Об обязательности документирования говорится и в других законодательных актах. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации[5] определил правовые основы не только деятельности юридических лиц, но и ее документирования. Например, ст. 184 и 185 определяют, что коммерческое представительство осуще­ствляется на основании договора, заключенного в письменной форме, и доверенности, т.е. письменного уполномочия, выда­ваемого одним лицом другому.

В ряде статей установлены требования к составу информа­ции (содержанию) документов и их оформлению. Так, ст. 52 Гражданский Кодекс РФ содержит требование к содержанию устава и учредительного договора, на основании которых действуют юридические лица; ст. 185 и 186 определяют реквизиты такого документа, как дове­ренность; в ст. 878 определен формуляр чека и т.д.

Федеральные законы «Об акционерных обществах» и «Об об­ществах с ограниченной ответственностью» наряду с правовыми нормами создания, реорганизации, ликвидации обществ значи­тельное внимание уделяют порядку документирования их дея­тельности, правилам составления и оформления ряда документов.

Статья 89 закона «Об акционерных обществах»[6] и ст. 50 зако­на «Об обществах с ограниченной ответственностью»[7] определя­ют обязанности обществ по хранению документов. Закон уста­новил обязательность хранения документов обществ по месту нахождения их исполнительных органов. Общества отвечают за упорядоченность документов, должны проводить работу по их сохранности в соответствии с указаниями и рекомендациями архивных органов Российской Федерации.

Эта норма тесно связана с требованиями Основ законода­тельства Российской Федерации об Архивном фонде Россий­ской Федерации и архивах, которые установили, что в Архив­ный фонд Российской Федерации входят документы, находя­щиеся на ее территории, независимо от формы собственности организаций, в которых они образовались. Поэтому многие документы учреждений, организаций и предприятий по исте­чении определенного срока должны передаваться на хранение в государственные архивы в порядке, определенном норма­тивными документами.

Закон «О языках народов Российской Федерации»[8] (в редак­ции от 11.12.2002 N 165-ФЗ) (ст. 16) определяет обязательность веде­ния делопроизводства на территории России на русском языке.

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»[9], посвященном правовым основам орга­низации государственной службы и положению государственных служащих, регламентируется порядок документирования прохо­ждения государственной службы, оформления трудового догово­ра и обязательность ведения личного дела.

Постановлением правительства Российской Федерации в 1997 г. утверждены «Правила подготовки правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[10]. В Правилах указан процесс подготовки проекта нормативно-правового акта, его согласования, подписания, утверждения, оформления, сроки подготовки. Определен также порядок его государственной регистрации в Министерстве юс­тиции РФ (внесение в Государственный реестр нормативных правовых актов и присвоение ему регистрационного номера). При нарушении требований, изложенных в Правилах, доку­мент не вступает в силу.

Законодательными актами Российской Федерации регули­руются требования к документам, пересылаемым с помощью разнообразных средств связи (почта, телеграф, факсимильные и электронные сообщения), требования к защите информации на разных стадиях ее создания и хранения, приданию доку­ментам официальности (юридической силы). В них также со­держатся основы регулирования процессов информатизации. Законом установлены право собственности на отдельные до­кументы и массивы документации, категории информации по уровням доступа к ней.

Ряд правовых актов содержит нормы, которые необходимо учитывать при составлении и оформлении управленческих документов. К таким актам относятся, например, закон РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров»[11], который определяет порядок регистрации эмблемы предприятия, помещаемой на бланке; постановление Правительства РФ «Об упорядочении изготов­ления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением государственного герба Россий­ской Федерации» и др.

Таким образом, в действующем законодательстве содер­жится значительное количество обязательных для исполнения норм, правил и требований к документированию различных направлений деятельности государственных и негосударст­венных организаций, к оформлению тех или иных видов до­кументов, их содержанию и структуре текста. Специалист в области делопроизводства обязан знать действующее законо­дательство страны и следить за его изменениями, так как эти знания составляют одно из важнейших профессиональных качеств, без которого невозможно заниматься делопроизвод­ством на современном уровне.

1.2. Нормативно-методическое регулирование делопроизводства

В настоящее время в Российской Федерации действует ряд общегосударственных нормативно-правовых актов, регламентирующих общие правила подготовки, оформления и организации работы с документами в организациях и учреждениях.

Нормативно-методическая база делопроизводства - это совокупность законов, нормативных правовых актов и методических документов, регламентирующих технологию создания документов, их обработки, хранения и использования в текущей деятельности учреждения, а также деятельность службы делопроизводства: ее структуру, функции, штаты, техническое обеспечение и некоторые другие аспекты.

Нормативно-методическая база делопроизводства регулирует правила оформления документов; правила работы с документами; обеспечение сохранности документов; порядок передачи документов на архивное хранение; работу службы делопроизводства; внедрение новых информационных технологий в работе с документами; работу с документами, имеющими гриф ограничения доступа; юридические аспекты, связанные с документами, и другие вопросы.

Документ обладает юридической силой, если он оформлен в соответствии с общепринятыми нормами создания и оформления. Во всех организациях и учреждениях должны быть единые правила оформления однотипных документов, то есть должно быть четко определено, как создавать документ, какие должны быть реквизиты, кто имеет право подписи и какие печати должны удостоверять его подлинность. Именно нормативная база делопроизводства устанавливает данные правила.

Нормативно-методическую базу делопроизводства составляют:

• законодательные и правовые акты РФ;

• ГОСТ;

• классификаторы;

• Государственная система документационного обеспечения управления.

Законодательные и правовые акты РФ:

К законодательным и правовым актам в сфере информации и документации относятся:

• законы РФ;

• указы и распоряжения Президента;

• постановления и распоряжения Правительства;

• правовые акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, комитетов, служб, агентств и других) – как общественного, так и ведомственного характера;

• правовые акты органов правительственной и исполнительной власти субъектов РФ и их территориальных образований, регламентирующие вопросы делопроизводства;

• правовые акты нормативного и инструктивного характера.

Эти документы имеют высший приоритет и общефедеральную значимость. Рассмотрим примеры таких документов.

• Федеральный закон от 27 июля 2006 года №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

• Федеральный закон от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

• Федеральный закон от 1 июня 2005 года № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации».

• Федеральный закон от 22 октября 2004 года №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».

• Федеральный закон от 29 июля 2004 года №98-ФЗ «О коммерческой тайне».

• Федеральный закон от 10 января 2002 года №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи».

• Распоряжение Правительства РФ от 5 января 2005 года №5-р «Об утверждении перечня организаций, подведомственных Росархиву, Роскультуре и Роспечати».

• Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 года №290 «О Федеральном архивном агентстве».

• Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 года №177 «Вопросы Федерального архивного агентства».

• Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

• Письмо Росархива от 2 марта 2006 года №2/407-К «Об “Информационно-справочной системе архивной отрасли ”».

• Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 8 ноября 2005 года №536 «О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти».

• Письмо Росархива от 11 марта 2005 года №2/476-А «О модернизации “Информационно-справочной системы архивной отрасли ” в 2004 году и планах развития на 2005 год».

• Постановление Госкомстата России от 5 января 2004 года №1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты».

• Приказ Минфина России от 22 декабря 2003 года № 117н «О трудовых книжках».

• Письмо Росархива от 24 ноября 2003 года № 2/2047-А «О модернизации Информационно-справочной системы архивной отрасли».

• Постановление Минтруда России от 10 октября 2003 года №69 «Об утверждении Инструкции по заполнению трудовых книжек».

• Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 16 июля 2003 года №03-33/пс «Об утверждении Положения о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ».

• Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2003 года №225 «О трудовых книжках».

• Письмо Росархива от 7 апреля 2003 года №6/464-к «О присвоении тематическому комплекту “Информационно-справочная система архивной отрасли ” статуса “официальной базы данных Федеральной архивной службы России”».

• Постановление Минтруда России от 26 марта 2002 года №23 «Об утверждении норм времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур федеральных органов исполнительной власти».

Государственные стандарты  на документацию:

Оформление документов регламентируется стандартами для придания им юридической силы, а также для удобства работы с ними. Стандарт описывает типовой образец, которому должны соответствовать документы, системы и технологии. Область действия стандартов и их содержание определяются государственными органами управления. В соответствии с законом «О стандартизации» государственные стандарты принимает Госстандарт.

Ниже приведены основные стандарты в области делопроизводства.

• ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов».

• ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения».

• ГОСТ Р 50922-96 «Защита информации. Основные термины и определения».

• ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения».

• ГОСТ 6.10.5-87 «Унифицированные системы документации. Требования к построению формуляра-образца».

• ГОСТ 17914-72 «Обложки дел длительных сроков хранения. Типы, размеры и технические требования».

• ГОСТ Р 34.10-2001 «Информационная технология. Криптографическая защита информации. Процессы формирования и проверки электронной цифровой подписи».

Классификаторы:

Классификаторы предназначены для автоматизации работ с документами. Они позволяют при поиске, сортировке и обработке использовать специальные коды, которые присваиваются документам. Классификаторы – это нормативные документы, которые содержат перечень наименований документов и их кодов в систематизированном виде.

Классификация и кодирование применяются в статистике, экономике, банковском и таможенном деле. Классификаторы сокращают многообразие форм, упрощают обработку, контроль, учет и систематизацию документов.

Все классификаторы, а также методические документы по их разработке составляют Единую систему классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации. В настоящее время действует более 30 общероссийских и общесоюзных классификаторов. По области действия классификаторы подразделяются на общероссийские, отраслевые и классификаторы предприятий.

К сфере делопроизводства можно отнести следующие классификаторы:

• Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД);

• Общероссийский классификатор предприятий и организаций (ОКПО);

• Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОКПДТР).

Государственная система документационного обеспечения управления:

Система была принята в 1988 году как совокупность принципов и правил, устанавливающих единые требования к документационному обеспечению управленческой деятельности и к работе с документами. Основная цель данной системы – «упорядочение документооборота, сокращение количества и повышение качества документов, создание условий для эффективного применения прогрессивных технических средств и технологий сбора, обработки и анализа информации, совершенствование работы аппарата управления».