Норматвно-правові держави в Україні

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ НОРМОТВОРЧОЇ ПРОЦЕДУРИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1. Поняття та значення нормотворчості у здійсненні виконавчої влади
2. Правова природа нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій, їх класифікація;

РОЗДІЛ 2. НОРМОТВОРЧА ПРОЦЕДУРА МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ

2.1. Місцеві державні адміністрації як субʼєкти нормотворчих процедур

2.2. Характеристика стадій нормотворчої процедури місцевих державних адміністрацій

РОЗДІЛ 3. ВИМОГИ ЯКІСНОЇ НОРМОТВОРЧОЇ ПРОЦЕДУРИ МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ

3.1. Законодавче закріплення принципів нормотворчої процедури місцевих державних адміністрацій

3.2.Роль прокуратури в дотриманні нормотворчої процедури місцевих державних адміністрацій

ВИСНОВКИ

СПИСОК  ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність  теми. Становлення та розвиток правової держави в Україні прямо пов’язані з подальшим удосконаленням прав і свобод людини і громадянина та діяльності органів держави щодо забезпечення їх реалізації. Особливої значущості це набуває в діяльності місцевих державних адміністрацій, а саме при виданні нормативних актів управління.

Одним із ускладнень цієї теми є відносна врегульованість процедури видання нормативних актів місцевими державними адміністраціями та дотримання всіх необхідних вимог, що висуваються до цих владних актів.

Проблемати  нормотворчої процедури та забезпечення законності в цій сфері вже  були предметом наукових зацікавлень  як вітчизняних, так і зарубіжних дослідників. Проте, цільового і  комплексного дослідження процедури видання нормативних актів місцевими держаними адміністраціями не було здійснено. Підсилює актуальність цієї теми і відсутність прийнятого Процедурного кодексу України та Закону України «Про нормативно-правовий акт», що мали б врегулювати більшість складних питань, які повʼязані з правовими актами публічного управління.

Не зважаючи на те, що переважно дослідження  щодо нормотворчої діяльності органів  виконавчої влади велись стосовно уряду  та центральних органів виконавчої влади, певні наукові пошуки торкались і питання право творення з боку місцевих державних адміністрацій.

Особливо слід підкреслити внесок у розробку досліджуваних  в роботі проблем провідних українських  і зарубіжних вчених-юристів: В.Б. Авер’янова, С.С. Алексєєва, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, С.Н. Братуся, Р.Ф. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, І.О. Картузова, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, В.В. Копєйчикова, Н.Ф. Лата, В.М. Марчука, А.В. Міцкевича, О.А. Нечитайленка, Л.В. Ніколаєвої, Н.Р. Нижник, А.О. Осадчего, П.М. Рабиновича, О.Ф. Скакун, О.І. Харитонової, Ю.С. Шемшученка та багатьох інших авторів.

Мета  та основні задачі дисертаційного дослідження. Метою даного дослідження є розробка теоретичних засад адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, що виникають з питання видання нормативно-правових актів місцевими державними адміністраціями. Щоб на основі аналізу наукових розробок, узагальнення правозастосовної практики виявити стан і визначити закономірності, тенденції організаційного та правового забезпечення нормотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій, розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо створення ефективного механізму видання нормативних актів місцевими державними адміністраціями та підвищити їх результативності.

Виходячи з  поставленої мети, в дипломній  роботі вирішуються такі основні  задачі:

• визначення місця нормотворчості в діяльності органів державної виконавчої влади;
• встановлення особливостей нормативних актів місцевих державних адміністрацій, їх видову класифікацію;
• визначення системи місцевих державних адміністрацій, як субʼєктів нормотворчих процедур, їх функціонального призначення та правового статусу;
• проведення комплексного аналізу стану вітчизняного законодавства, що регулює питання нормотворчої процедури місцевих державних адміністрацій, а також теоретичних розробок вчених правознавців за цією проблематикою;
• висвітлення стадій нормотворчих процедур місцевих державних адміністрацій і перспектив удосконалення їх правового регулювання;
• встановлення базових засад на яких має ґрунтуватися нормотворча діяльність місцевих державних адміністрацій;
• механізми забезпечення якісної нормотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій.

Об’єктом дослідження є публічно-управлінські відносини, які виникають щодо нормотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій.

Предметом дослідження  є відповідні юридичні норми, що закріплюють  регулювання діяльності місцевих державних  адміністрацій щодо видання нормативних  актів, засоби забезпечення законності на різних стадіях нормотворчої процедури, а також нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, їх сутність та класифікація.

Методи дослідження. З методологічної точки зору робота являє собою аналіз двох пластів соціальної реальності: дійсних явищ та процесів (нормотворення місцевих державних адміністрацій) і їх закріплення в правових нормах.

У вирішенні  зазначених завдань використовувалися  загальнотеоретичні і спеціально-наукові  методи пізнання, робота також спирається на формально-логічний, порівняльний і системно-структурний аналіз чинного законодавства. Теоретичні висновки та положення дослідження ґрунтуються на розробках з теорії держави та права, конституційного та адміністративного права, теорії державного управління, на аналізі чинного законодавства України, що регламентує питання правового становища місцевих державних адміністрацій, як субʼєктів нормотворення. Методика дослідження ґрунтується на використанні положень і принципів системного підходу, що дозволило дослідити систему місцевих державних адміністрацій, які приймають участь в нормотворчій діяльності з прийняття нормативно-правових актів та вимог, що до них висуваються, аналізу та синтезу, історичного методу, індукції і дедукції, узагальнення теорії і практики, а також конкретно-соціологічних методів (спостереження, вивчення документів), що забезпечили науковість та достовірність результатів. Застосовується порівняльно-правовий метод, який полягає у вивченні адміністративного законодавства не тільки з прийняття нормативних актів місцевих державних адміністрацій, але й інших субʼєктів нормотворчої діяльності. Порівняльний метод дозволив провести аналіз видів правових актів інших органів державної влади, який застосовується при класифікації нормативних актів місцевих державних адміністрацій.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що у дипломній роботі комплексно досліджено теоретичні та практичні проблеми нормотворчих процедур місцевими державними адміністраціями.

В межах проведеного  автором дослідження одержано наступні результати:

• здійснено комплексний аналіз нормотворчої процедури місцевими державними адміністраціями та встановлені підстави недосконалості її адміністративно-правового регулювання;
• встановлено коло повноважень місцевих державних адміністрацій з яких може бути прийнято нормативні акти;
• проведено класифікацію нормативних актів місцевих адміністрацій;
• здійснено обґрунтування пропозиції щодо доцільності ретельної регламентації нормотворчої процедури місцевих державних адміністрацій на рівні закону, аналіз стану та перспектив його врегулювання в умовах адміністративної реформи в Україні;
• визначено найбільш опитам альні стадії нормотворчих процедур, які проходять нормативні акти місцевих державних адміністрацій;
• досліджено принципи нормотворчих процедур та запропоновано закріпити їх на рівні закону;
• проаналізовано роль та значення прокуратури у нормотворчій процедурі, висвітлено основні моменти за рахунок яких прокуратура забезпечує належну нормотворчу діяльність місцевих державних адміністрацій.

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ НОРМОТВОРЧОЇ ПРОЦЕДУРИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1.1. Поняття та значення нормотворчості у здійсненні виконавчої влади

Повсякденна діяльність органів публічного управління повʼязана з реалізацією багатьох владних повноважень, які втілюються у відповідні форми публічного управління. Серед цих форм в яких втілюється різноманітні методи і заходи впливу на суспільні відносини, одне з провідних місць посідають нормативні акти управління. Через це постійною задачею держави є підвищення якості правових рішень, зниження до мінімуму кількості неефективних нормативних актів. Саме цим пояснюється неухильний інтерес до процесу створення норм права з боку як юридичної теорії, так і практики.

Крім цього необхідно  звернути увагу на те, що завданням нормотворення є вчасне і точне реагування адекватними правовими засобами на гостру ситуацію. Однак, багато потреб та інтересів суспільства й держави так і не набувають свого нормативно-правового закріплення, залишаючись при цьому нереалізованими у відповідних правовідносинах. Особливої актуальності це набуває в умовах нормотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій. Підставою цього є низька організація та ефективність нормотворення в цих органах державної влади; слабке реагування потреби відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Дослідник А.В. Міцкевич доходить до висновку, що формування права за своїми вихідними началами носить об’єктивно обумовлений, історично необхідний характер [Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. – М., Юрид. лит., 1974. – 319 c., с. 5]. Як зазначає інший теоретик С.С. Алексєєв, початковий ступінь правоутворення – виникнення об’єктивно зумовленої соціально-політичної потреби у юридичному регулюванні відповідних відносин… У процесі правоутворення є значною роль активно-творчих елементів – діяльності суб’єктів політичної системи (партій, держави, громадських організацій), вплив науки, правової активності громадян, громадськості [Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. – М.: Юрид. лит., 1981. – Т. 1. – 360 с., с. 307].

Для зʼясування нормотворчості в діяльності місцевих державних адміністрацій  доцільно визначитися з основними  поняттями, які впливають на розуміння  цієї складної державно-владної діяльності.

Нормотворчість представляє собою форму владної діяльності держави, яка спрямована на утворення нормативно-правових актів, які запроваджують, змінюють чи скасовують правові норми чинної юридичної системи. В.М. Корельскій та В.Д. Перевалов вважають, що це є специфічною, інтелектуальною діяльністю, яка потребує особливих знань та вмінь та пов’язана зі створенням чи зміною існуючих в державі правових норм [Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. – М.: ИнфраМ-Норма, 1997. – 570 с., с. 289]. Науковець О.Ф. Скакун визначає правотворчість як правову форму діяльності держави за участю громадянського суспільства (у передбачених законом випадках) щодо встановлення (санкціонування), зміни, відміни юридичних норм. Правотворчість виражається у формуванні, систематизації, прийнятті й оприлюдненні нормативно-правових актів [Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. – Х.: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. – 704 с., с. 317].

Оскільки в даній роботі акцент ставиться щодо нормотворчої діяльності місцевих державних адміністрацій, а не всієї правотворчості, що реалізується в державі, то необхідно визначити саме державний аспект правотворення. Державний характер для правотворчості є вирішальним та ключовим. Правотворчість тому і виступає як стадія правоутворення, що саме у вигляді державної волі відповідні нормативні узагальнення набувають властивості права, стають загальнообов’язковими нормативними приписами, які підтримуються силою державного примусу” [Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. – М.: Юрид. лит., 1981. – Т. 1. – 360 с., с. 310]. За допомогою даного визначення можна встановити провідну роль держави та її владних органів у процесі нормативного закріплення певної сфери відносин.

В. К. Бабаєв привертає увагу до того, що серед всіх правових норм можна виділити первинні законодавчі приписи, які не регулюють безпосередньо поведінку людей, а створюють основу для упорядкування суспільних відносин [Бабаев В.К. Уровни правового регулирования общественных отношений и социалистический правопорядок. Правопорядок и правовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Конституции 1977 г. / Отв. ред. М. И. Байтин. – Саратов, 1980. – 287 с., с. 93]. Таке становище заважає урахуванню особливостей та забезпеченню законності, якості та ефективності нормотворчої діяльності держави. Виходячи із розмаїття визначень нормотворчості, що існують у правовій науковій літературі, сформуємо власне, яке б віддзеркалювало ті типові ознаки, що є характерними для цієї правової категорії. З урахуванням цього, нормотворчістю є особлива діяльність держави, в особі спеціально уповноважених на це владних суб’єктів, спрямована на нормативне закріплення суспільних потреб й інтересів та забезпечення належних умов для реалізації прав і свобод громадян та їх ефективного захисту, яка здійснюється шляхом створення системи внутрішньо узгоджених нормативно-правових актів з метою підвищення ефективності регулювання суспільних відносин в Україні.

Виходячи із запропонованого  визначення необхідно зробити акцент на тому, що діяльність по створенню системи внутрішньо узгоджених нормативно-правових актів України здійснюється різними державними органами. Таким чином, діяльність кожного такого органу є невід’ємною частиною єдиного правотворчого процесу і повинна будуватися на однаковій для всіх системі принципів та функцій.

Зазначена правова категорія має  похідний характер від правотворчого  процесу і є його невід’ємною  складовою. Є.В. Курінний розглядає  адміністративну правотворчість як продовження генезису окремих адміністративно-правових груп потреб та інтересів, входження їх на новий рівень своєї еволюційної ходи. Саме у рамках правоутворення розпочинається процес матеріалізації сформованих складових об’єкта адміністративного права, який має закінчуватись їх закріпленням у відповідних галузевих правових нормах [Еропкин М.И., Клюшниченко А.П. Советское административное право. – М.: Юрид. лит., 1979. – 311 с., с. 161].

Окрім об’єкта регулювання, адміністративна  правотворчість відрізняється від  правотворчості взагалі суб’єктом нормотворення, бо юридична сила прийнятих нормативних актів залежить від рівня і обсягу повноважень державних органів. Основна причина такої ситуації обумовлена місцем, яке займає суб’єкт нормотворення в системі органів держави (Кабінет Міністрів України, центральні орган виконавчої влади, голови місцевих державних адміністрацій).

Ще однією відмінністю адміністративної правотворчості є форма закріплення  державної волі (або форма правового  регулювання), адже напрями суспільної та державної діяльності можуть знайти своє втілення як у законах, так і в інших нормативно-правових актах. В юридичній літературі зустрічаються погляди, що правотворчість, яка знаходиться поза межами законотворення, є делегованою: народ здійснює свою владу за допомогою законотворчості в особі своїх представницьких органів, або безпосередньо, інші державні органи, в тому числі органи виконавчої влади, займаються правотворчістю на основі делегування їм правотворчих повноважень від представницьких органів. Така позиція обґрунтовується тим, що, з одного боку, правотворчі функції стабільно виконуються в окремих сферах державного управління, а з іншого – ці функції не властиві даним органам у силу їхнього безпосереднього призначення [Советское административное право. / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юрид. лит., 1981. – 279 с., с. 21]. Однак, розглядаючи органи виконавчої влади як суб’єкт адміністративної правотворчості, не можна повністю погодитись з таким підходом. Аргументом, що спростовує таку позицію, є призначення органів виконавчої влади, яке реалізується за допомогою такого юридичного інструментарію як нормотворча діяльність.

Необхідно зазначити, що нормотворчість органів виконавчої влади відзначається оперативністю, яка полягає в тому, що суспільство, в особі окремих відомств, достатньо швидко реагує на проблеми, які виникають, зміни умов соціального життя, нові соціальні вимоги; гнучкістю, яка дозволяє регламентувати ті аспекти суспільних відносин, які залишились занадто конкретними для законодавця; і меншою формальністю, порівняно із законотворчістю, – акт може бути змінений лише в необхідній частині, що дозволяє відносно швидко реагувати на соціальні процеси.

До позитивної сторони можна також віднести і компетентність таких органів, наявність спеціальних знань і спеціального досвіду в розробників нормативного акта, їх знання місцевих та інших умов, що може збільшити ефективність прийнятого рішення, достатньо глибоке розуміння ними питання, характеру взаємовідносин адресатів нормативного припису, існуючої практики тощо. Але є і негативна сторона такої нормотворчості, яка полягає в певній закритості процесу прийняття правового рішення, складності застосування норм через велику кількість нормативних актів, бюрократії у правотворчій роботі та відсутності контролю суспільства.

Враховуючи такий підхід є дуже значимою думка Є.В. Курінного, що адміністративна правотворчість включає в себе: а) виникнення на рівні правосвідомості юридичного мотиву про необхідність утворення нової складової або корекцію чи ліквідацію вже існуючої групи потреб та інтересів адміністративно-правового характеру, що об’єктивно зумовлено запитами, потребами та інтересами значної частини громадян; б) вироблення правотворчої ініціативи – обґрунтування необхідності подальшої адміністративно-правової регламентації конкретних потреб та інтересів публічного характеру в рамках одного з видів адміністративної правотворчості [Курінний Є.В. Предмет та об’єкт адміністративного права України: Монографія. – Д.: Юрид. акад. м-ва внутр. справ; Ліра лтд, 2004. – 340 с., с. 151-152].

Отже, враховуючи подібний підхід до нормотворчості, необхідно  дійти висновків, що підзаконна нормотворчість розвʼязує менш складні управлінські питання порівняно із законотворчістю.

Нормотворчість органів виконавчої влади обумовлена також і великим обсягом суспільних відносин, які потребують свого нормативного закріплення. В наслідок чого і відбулася передача частини правотворчих повноважень від представницьких органів іншим суб’єктам нормотворчості.

Значення нормотворчості полягає в тому, щоб вибрати саме той варіант регулювання, юридичної регламентації, який би в найбільш повній мірі відповідав інтересам суспільства та держави. З цією метою необхідно дослідити правову форму діяльності органів виконавчої влади тобто нормативні акти управління. Тому, розкриваючи юридичну природу нормотворчої діяльності органів виконавчої влади слід відмітити її управлінську сутність, та приділити увагу нормативно-правовим актам, які є результатом процесу правотворчості.

Державне управління не може здійснюватися без актів державно-владного характеру. Така властивість цих актів є неодмінною їх якістю і саме вона надає управлінню державного характеру. Акти органів виконавчої влади, таким чином, мають дві суттєві особливості: правову та управлінську. Будучи частиною управлінської діяльності та складовою механізму правового регулювання, вони відображають риси і властивості цих правових субстанцій, принципи правової держави та принципи державного управління, виступаючи складними, правовими явищами. Двоєдина їх функція, складний і багатогранний характер зв'язків і відносин пояснюють і значною мірою обумовлюють існування відмінностей у підходах до визначення поняття "акти органів виконавчої влади". Традиційно вважається, що ці акти є результатом волевиявлення відповідних органів і посадових осіб, тобто дій суб'єктів управління, які відображаються у письмовій формі.

В підручнику з радянського адміністративного права акти управління визначаються Еропкіним М.І. і Клюшниченко А.П. як “особлива юридична форма виконавчої та розпорядчої діяльності” [Еропкин М.И., Клюшниченко А.П. Советское административное право. – М.: Юрид. лит., 1979. – 311 с., с. 87], в іншому – як “офіційне рішення, прийняте органом управління... з того чи іншого питання виконавчої і розпорядчої діяльності” [Советское административное право. / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юрид. лит., 1981. – 279 с., с. 149].

1. Розглядаючи надані визначення актів управління, необхідно звернути увагу на такий момент – в сучасному підході до нормативно-правових актів виділяють їх правозастосувальну та правотворчу функції. Говорячи про правозастосувальну роль акта управління, можна охарактеризувати цю функцію як виникнення, зміну і зупинення конкретних правовідносин. Правотворчу ж функцію можна звести до встановлення правових норм. На думку Р.Ф. Васильєва акт управління – це вольова, владна дія органу управління, що здійснюється у встановленій законом правовій формі [Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. – М.: Издательство Моск. ун-та, 1970. – 108 с., с. 32]. Як видно, акцент з форми управлінського акта перенесено на дію. Хоча ці дві сторони одного і того самого явища лише доповнюють цілісне розуміння суті поняття "акта державного управління”.

Однозначності у визначенні поняття акту управління на сьогоднішній день також не існує. Така ситуація пов‘язана, насамперед, з різними підходами до визначення сутності акту управління. Це по-перше, надання визначення через поняття правового акту; по-друге, визначення акту управління як примусу; по-третє, визначення акту управління як документа; по-четверте, визначення акту управління як дії-волевиявлення. (Васильев Р.Ф. Акты управления (Значение, проблема исследований, понятия) –М.: МГУ 1987 – 140с.)

Більшість адміністративістів (Петров Г.І., Луньов А.Є., Власов В.А., Студьонкін С.С., Якуба О.М. та інш.) ³- визначають акти державного управління, як владні акти, що видані на підставі і на виконання законів та указів органами державного управління в процесі практичного здійснення функцій держави.

В контексті  дослідження нормотворчої діяльності органів виконавчої влади доцільно порівняти поняття "акт державного управління” та “нормативно-правовий акт органів виконавчої влади” за низкою характерних для них ознак, то бачимо, що в основі першого закладений більш широкий зміст – він може бути у вигляді як письмового документа, так і певної дії. Нормативно-правовий акт, прийнятий органами виконавчої влади, завжди уявляє собою певний документ, який встановлює, змінює, припиняє правовідносини і викладений у письмовій формі. До того ж різниця між ними полягає у тому, що суб’єкт прийняття акта державного управління є ширшим, ніж акта органів виконавчої влади. Вказана ознака потребує більш детального аналізу, чому в певній частині і присвячено дослідження наступного підрозділу.

Адміністративне право є засадничим для виконавчої гілки влади, бо його приписи складають переважну більшість нормативно-правового масиву і визначаються частотою повсякденного використання. Постійно реалізуючі різноманітні суспільні потреби та інтереси, адміністративне право найпершим реагує на зміни, які відбуваються у суспільному житті. Безпосередньо регламентуючи значну частину владної діяльності, адміністративно-правові норми у разі своєї відповідності до соціальних цілей і завдань забезпечують безперебійну, чітко налагоджену та ефективну роботу механізмів владної моделі і, навпаки, – недосконалість, невідповідність до вимог часу, потреб та інтересів більшості суспільства перетворює адміністративно-правовий інструментарій в один з головних чинників гальмування соціального розвитку.

Підводячи підсумки нормотворчості органів державної виконавчої влади, важливо акцентувати увагу на тому, що нормотворчість органів державної виконавчої влади є другорядною по відношенню до законотворчості. До того ж порівнюючи нормотворчість із законотворчістю, важливо сказати, що закони приймаються з базових, найважливіших питань.

До значимості нормотворчості органів  виконавчої влади належить та ознака, що за допомогою підзаконної нормотворчості впроваджуються у життя норми  законів, деталізуються їх положення, розкривається механізм реалізації норм, що містяться у законах.

До значимості нормотворчості органів  виконавчої влади належить та ознака, що за допомогою підзаконної нормотворчості впроваджуються у життя норми  законів, деталізуються їх положення, розкривається механізм реалізації норм, що містяться у законах.

Нормотворчість органів виконавчої влади є більш рухливою та такою, що відповідає нагальним потребам суспільства. За допомогою нормотворчості з боку органів державної виконавчої влади усуваються прогалини у державному управлінні, які за тих або інших обставин не можуть бути негайно усунуті нормою закону.

Отже, головне призначення нормотворчості можна сформулювати таким чином, – встановлення нових правових норм, зміна і відміна застарілих. Прийняття  правових актів здійснюється тоді, коли суспільні відносини раніше не регулювались, і вперше виникає необхідність в їх регулюванні, а також тоді, коли суспільні потреби змінюються, суспільство потребує такого нормативного регулювання, яке б адекватно відображало ці потреби, і врешті-решт, усунення повної або часткової відсутності в чинних нормативних актах необхідних юридичних норм. І саме робота органів виконавчої влади, що знаходить свій прояв у прийнятті і реалізації правових актів, сприятиме ефективному управлінню державою

1.2. Правова природа нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій, їх класифікація;

Дослідження нормотворчості місцевих державних адміністрацій та в  цілому органів державної виконавчої влади  обумовлена низкою проблем, серед них основне місце посідає зʼясування нормативності актів державного управління та встановлення ключових ознак, що характеризують правову природу цих актів.

Це питання є актуальним ще й  тому, що за змістом і юридичними властивостями не всі акти держави  є нормативно-правовими. Так, акти органів виконавчої влади можуть містити:

політико-правові засади програмного  характеру (акти-декларації);

нормативні положення, тобто норми  права (нормативні акти);

тлумачення норм права (інтерпретаційні  акти);

розпорядження індивідуального характеру (індивідуальні, або адміністративні акти);

рішення із розв’язання конкретних індивідуальних правових колізій (юрисдикційні акти);

констатуючі положення, в яких відсутні будь-які приписи (наприклад, акти перевірки, акти ревізії);

положення з правовими властивостями нормативного та індивідуального характеру (змішані акти);

техніко-технологічні вимоги (акти, якими  затверджуються техніко-технологічні нормативи і стандарти у різних галузях) [Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. – М.: Издательство Моск. ун-та, 1970. – 108 с., с. 124-125].

Дане питання в певній мірі розглядалося і вітчизняними, і зарубіжними  науковцями. Нечитайленко А.О. визначає нормативно-правові акти, як акти компетентних органів з якими пов’язані  встановлення, скасування або зміна загальнообов’язкових правил поведінки, що мають наступні ознаки:

1) видаються або санкціонуються  уповноваженими на те органами  держави, їх компетентними посадовими  особами, іншими суб’єктами правотворчості;

2) завжди мають встановлену форму зовнішнього виразу в залежності від того, ким вони приймаються;

3) письмовий офіційний документ, який повинен відповідати певним  вимогам законодавства і правилам, які відносяться до порядку  їх підготовки, прийняття, доведення  до відома осіб, яким вони адресовані, опубліковані;

4) змістом нормативно-правових  актів є нові, або змінені повністю  чи частково норми права, а  також відмінені норми; 

5) кожен з різновидів нормативно-правових  актів має тільки йому притаманну  юридичну силу [Нечитайленко О. А. Основы теории права: Учебное пособие. – Харьков: Фирма «Консул», 1998. – 176 с.].