Организация таможенного контроля за перемещением через таможенную границу культурных ценностей

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Культурные ценности всегда были объектом пристального внимания со стороны людей, как различных национальностей, так и различных слоев населения, независимо от их уровня жизни, политического или социального статуса. Для одних это предметы удовлетворения своих культурных потребностей, для других – способ существования или средство наживы.

Наряду с торговлей наркотиков и оружия чёрный рынок древностей и предметов культуры является одним из незаконных и самых утвердившихся промыслов на нашей планете. Исследователи Организации Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры (далее – ЮНЕСКО) считают, что незаконная торговля культурными ценностями представляет годовой оборот, по крайней мере, в 2 миллиарда долларов. Из других источников мировая легальная и нелегальная торговля культурными ценностями достигла 39,3 миллиарда долларов в 1993 году. Сегодня эти цифры составят около 60 миллиардов долларов, что представляет повышение на 50% за 10 лет и «беспрецедентный рост» сделок через интернет.

Интерес к проблеме сохранения культурных ценностей можно считать показателем уровня культурного развития населения любой страны. Сегодня развивающиеся страны требуют возвращения культурных ценностей, и эта проблема активно обсуждается международными организациями и на международных форумах. Встает вопрос перемещения культурных ценностей через границы государств.

С ввозом и вывозом культурных ценностей в любом государстве надо быть очень внимательным. Неправильное оформление документов или просрочка временного режима может привести к серьезным последствиям. Таможенные органы могут расценить ваши действия как незаконный вывоз или ввоз, недостоверное декларирование, а это почти в любой стране квалифицируется как контрабанда со всеми вытекающими последствиями.

Актуальность темы выпускной квалификационной работы «Организация таможенного контроля за перемещением через таможенную границу Таможенного союза культурных ценностей» обусловлена масштабностью незаконного перемещения культурных ценностей через таможенные границы. Помимо этого, актуальность повышает необходимость совершенствования таможенного контроля в условиях международной интеграции России, создания Таможенного союза (далее – ТС) между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией, последующей организации Единого экономического пространства и грядущего начала функционирования Евразийского экономического союза, вступления России во Всемирную торговую организацию (далее – ВТО), – в общем, в условиях всего того, что влияет на рост трансграничного перемещения как товаров, так и людей.

Цель исследовании состоит в рассмотрении теоретических и практических аспектов организации таможенного контроля за перемещением культурных ценностей.

Объектом исследования, в этой связи, является перемещение через таможенную границу ТС культурных ценностей, тогда как предметом выступает порядок таможенного контроля за перемещением культурных ценностей через таможенную границу ТС.

В качестве задач исследования были определены:

• изучение и анализ теоретических основ организации таможенного контроля за перемещением культурных ценностей через таможенную границу ТС;
• анализ состояния и динамики перемещения культурных ценностей через таможенную границу  ТС на примере Российской Федерации;
• изучение практики осуществления таможенного контроля за перемещением через таможенную границу ТС культурных ценностей на примере Северо-Западного таможенного управления (далее –СЗТУ);
• анализ эффективности таможенного контроля за перемещением через таможенную границу Таможенного союза культурных ценностей на примере СЗТУ;
• формулирование общих проблем и предложений по совершенствованию системы таможенного контроля за перемещением культурных ценностей через таможенную границу ТС; и
• предложение создания интегрированной информационной  межведомственной системы и обновления системы управления рисками в качестве инструмента совершенствования таможенного контроля за перемещением культурных ценностей.

Теоретическую основу работы составляют учебник «Таможенное регулирование в Таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС» под общей редакцией доктора экономических наук В. А. Шамахова и кандидата юридичеких наук Ю. А. Кожанкова и учебник «Криминология» под редакцией доктора юридических наук, профессора Г. А. Аванесова, а также международные и национальные акты и документы Таможенного союза, регулирующие организацию таможенного контроля за перемещением культурных ценностей.

В целях выполнения поставленных задач были использованы такие методы исследования, как наблюдение и сравнение, в частности в процессе определения состояния и динамики перемещения культурных ценностей через таможенную границу, а также анализ, например, эффективности таможенного контроля за культурными ценностями, с последующим синтезом полученных результатов для выявления проблемных областей вопроса. Методом индукции, т.е. изучения предмета исследования на примере СЗТУ, был достигнут вывод о необходимости внедрения интегрированной информационной межведомственной системы и обновления системы управления рисками в качестве инструмента совершенствования таможенного контроля за перемещением культурных ценностей в целом для таможенных органов.

Выпускная квалификационная работа содержит три главы, первая из которых посвящена изучению и анализу теоретических основ организации таможенного контроля за перемещением культурных ценностей, в том числе понятию и видам культурных ценностей, правовому регулированию осуществляемого контроля за их перемещением и основам организации соответствующего таможенного контроля.

Во второй главе проводится анализ современного состояния и динамики перемещения культурных ценностей через таможенную границу ТС, а также анализ эффективности таможенного контроля за перемещением культурных ценностей через таможенную границу ТС на основе практики организации такого контроля в СЗТУ.

В третьей главе обозначены основные проблемные области в организации таможенного контроля за перемещением культурных ценностей через таможенную границу ТС и пути их решения, а также предложен инструмент совершенствования такого контроля в виде интегрированной информационной межведомственной системы и обновленной системы управления рисками.

Общий объем машинописного текста составляет 89 страниц, включая введение, основной текст работы и заключение. Список источников состоит из 46 пунктов. Работа сопровождается приложениями в количестве восьми штук, насчитывающими 5 таблиц и 4 рисунка.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ПЕРЕМЕЩЕНИЕМ 
КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ ЧЕРЕЗ ТАМОЖЕННУЮ ГРАНИЦУ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА

1.1. Понятие и виды культурных ценностей

Культурные ценности всегда были объектом пристального внимания со стороны людей, как различных национальностей, так и различных слоев населения, независимо от их уровня жизни, политического или социального статуса. Для одних это предметы удовлетворения своих культурных потребностей, для других – способ существования или средство наживы.

Интерес к проблеме сохранения культурных ценностей можно считать показателем уровня культурного развития населения любой страны. Сегодня развивающиеся страны требуют возвращения культурных ценностей, и эта проблема активно обсуждается международными организациями и на международных форумах. Встает вопрос перемещения культурных ценностей через границы государств.

Международное право дает несколько определений понятия «культурные ценности». Впервые определение «культурная ценность» было сформулировано в Гаагской конвенции 1954 г. «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» (далее – Гаагская конвенция). Согласно Гаагской конвенции, культурными ценностями считаются следующие предметы, независимо от их происхождения и владельца:

1. «ценности движимые или недвижимые, которые имеют большое значение для культурного наследия каждого народа, такие как памятники архитектуры, искусства или истории, религиозные или светские, археологические месторасположения, архитектурные ансамбли, которые в качестве таковых представляют исторический или художественный интерес, произведения искусства, рукописи, книги, другие предметы художественного, исторического пли археологического значения, а также научные коллекции или важные коллекции книг, архивных материалов или репродукций ценностей, указанных выше;
2. здания, главным и действительным назначением которых является сохранение или экспонирование движимых культурных ценностей, указанных в пункте (а), такие как музеи, крупные библиотеки, хранилища архивов, а также укрытия, предназначенные для сохранения в случае вооруженного конфликта движимых культурных ценностей, указанных в пункте (а);
3. центры, в которых имеется значительное количество культурных ценностей, указанных в пунктах (а) и (б), так называемые центры сосредоточения культурных ценностей»1.

Наряду с Конвенцией 1954 г. широкое определение понятия «культурная ценность» было дано в Рекомендации Организации Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры – ЮНЕСКО, от англ. UNESCO — The United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, 1964 г. «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности» (далее – Рекомендация). С точки зрения Рекомендации, «культурными ценностями считается движимое и недвижимое имущество, имеющее большое значение для культурного достояния каждой страны, такие предметы, как произведения искусства и архитектуры, рукописи, книги и другие предметы, представляющие интерес с точки зрения искусства, истории или археологии, этнологические документы, типичные образцы флоры и фауны, научные коллекции и важные коллекции книг и архивных документов, в том числе музыкальные архивы». Существенным является то, что именно в этой Рекомендации впервые указывается на деление культурных ценностей на две категории: движимые и недвижимые.2

Деление вещей на две категории, а именно на недвижимые и движимые было известно еще в римском праве и в эпоху средневековья. В отношении движимости применялась известная формула «движимость следует за лицом» («mobilia personam sequuntur»). Исключительно движимые культурные ценности стали предметом регулирования Конвенции ЮНЕСКО 1970 г. «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности» (далее – Конвенция ЮНЕСКО). Согласно статье 1 Конвенции ЮНЕСКО, «для целей настоящей Конвенции культурными ценностями считаются ценности религиозного или светского характера, которые рассматриваются каждым государством как представляющие значение для археологии, доисторического периода, истории, литературы, искусства и науки». Необходимо отметить, что значение этого определения для археологии, доисторического периода, истории, литературы, и науки отнесено к компетенции государства - участника Конвенции ЮНЕСКО. Отсюда следует, что именно к компетенции каждого государства отнесено и определение перечня категорий культурных ценностей.

Так, в России, согласно Федеральному закону от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», к объектам культурного наследия относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Таким образом, действие закона распространяется и на культурные ценности, которые можно перевезти через государственную границу.3

В Российском законодательстве впервые понятие «культурные ценности» было закреплено в Законе Российской Федерации от 09.10.1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и формулировалось как «нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты».

В 1988 году Союз Советских Социалистических Республик (далее - СССР) ратифицировал Конвенцию ЮНЕСКО 1970 года и в соответствии с ней был принят Закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (далее - Закон), в котором уже более четко разграничиваются категории предметов, которые относятся к культурным ценностям.

Позднее был издан Закон Российской Федерации № 4804-1 от 15 апреля 1993 года «О вывозе и ввозе культурных ценностей», действующий и в настоящее время. Данным Законом исчерпывающим образом оговариваются практически все предметы, которые прямо или косвенно могут относиться к культурным ценностям4.

В соответствии с этим законом, под культурными ценностями понимаются «движимые предметы материального мира, находящиеся на территории РФ, а именно:

• культурные ценности, созданные отдельными лицами или группами лиц, которые являются гражданами Российской Федерации;
• культурные ценности, имеющие важное значение для Российской Федерации и созданные на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации;
• культурные ценности, обнаруженные на территории Российской Федерации;
• культурные ценности, приобретенные археологическими, этнологическими и естественно - научными экспедициями с согласия компетентных властей страны, откуда происходят эти ценности;
• культурные ценности, приобретенные в результате добровольных обменов;
• культурные ценности, полученные в качестве дара или законно приобретенные с согласия компетентных властей страны, откуда происходят эти ценности».

«Предметы материального мира», упомянутые выше, перечислены в другой статье Закона, в соответствие с ней «к культурным ценностям относятся следующие категории предметов:

1. исторические ценности, в том числе связанные с историческими событиями в жизни народов, развитием общества и государства, историей науки и техники, а также относящиеся к жизни и деятельности выдающихся личностей (государственных, политических, общественных деятелей, мыслителей, деятелей науки, литературы, искусства);
2. предметы и их фрагменты, полученные в результате археологических раскопок;
3. художественные ценности, в том числе:
1. картины и рисунки целиком ручной работы на любой основе и из любых материалов;
2. оригинальные скульптурные произведения из любых материалов, в том числе рельефы;
3. оригинальные художественные композиции и монтажи из любых материалов;
4. художественно оформленные предметы культового назначения, в частности иконы;
5. гравюры, эстампы, литографии и их оригинальные печатные формы;
6. произведения декоративно - прикладного искусства, в том числе художественные изделия из стекла, керамики, дерева, металла, кости, ткани и других материалов;
7. изделия традиционных народных художественных промыслов;
8. составные части и фрагменты архитектурных, исторических, художественных памятников и памятников монументального искусства;
9. старинные книги, издания, представляющие особый интерес (исторический, художественный, научный и литературный), отдельно или в коллекциях;
10. редкие рукописи и документальные памятники;
11. архивы, включая фото-, фоно-, кино-, видеоархивы;
12. уникальные и редкие музыкальные инструменты;
13. почтовые марки, иные филателистические материалы, отдельно или в коллекциях;
14. старинные монеты, ордена, медали, печати и другие предметы коллекционирования;
15. редкие коллекции и образцы флоры и фауны, предметы, представляющие интерес для таких отраслей науки, как минералогия, анатомия и палеонтология;
16. другие движимые предметы, в том числе копии, имеющие историческое, художественное, научное или иное культурное значение, а также взятые государством под охрану как памятники истории и культуры».

Несмотря на то, что международное право и российское законодательство дают несколько определений понятия «культурные ценности», общая специфика остается неизменной: культурное наследие образует совокупность материальных и духовных культурных ценностей других эпох, подлежащих сохранению, переоценке и использованию имеющихся достижений. Понятие «культурные ценности» охватывает как материальные объекты, так и духовную деятельность человека.

1.2. Правовое регулирование осуществления 
контроля за перемещением культурных ценностей

Российская Федерация является участником всех основных конвенций по вопросам охраны культурного наследия в рамках ЮНЕСКО и Европейского содружества: Гаагской конвенции 1954 года о защите культурных ценностей в случае вооружённого конфликта, Парижской конвенции 1970 года о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности, Конвенции 1972 г. о защите всемирного культурного и природного наследия, которая вступила в силу в декабре 1975 года и к которой Российская Федерация присоединилась к Конвенции в 1989 году.

Гаагская конвенция 1954 года о защите культурных ценностей в случае вооружённого конфликта стала первым международным соглашением, в котором объединены нормы по охране культурных ценностей в случае вооруженных столкновений. В ней отмечается, что ущерб, наносимый культурным ценностям каждого народа, является ущербом для всего человечества.

Под эгидой ЮНЕСКО 14 ноября 1970 г. в Париже была принята Конвенция о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности (далее – Конвенция ЮНЕСКО). Эта конвенция была ратифицирована многими государствами – членами ЕС, а также Россией.

С практической точки зрения Конвенция ЮНЕСКО требует от государств-участников принятия и применения соответствующего законодательства и учреждения необходимых административных структур, а также содействия в сотрудничестве с другими государствами. Она призвана предотвращать хищения и незаконную торговлю культурными ценностями. В ней говорится о необходимости международного сотрудничества как средства обеспечения охраны национальных культурных ценностей этих государств.5

Конвенция ЮНЕСКО устанавливает общее определение культурных ценностей и перечисляет категории культурных ценностей, которые являются частью культурного наследия каждого государства. В целях охраны таких культурных ценностей государства обязуются создавать на своей территории одну или несколько национальных служб с определенными функциями. Во всех государствах – членах ЕС и в России существует, по крайней мере, одно учреждение, которое контролирует вывоз культурных ценностей за границу (эти учреждения имеют различные названия – служба, комитет, институт, управление и т.д.).

Главным инструментом, который следует ввести государствам для контроля за вывозом культурных ценностей, является свидетельство (сертификат), которым государство-экспортер удостоверяет свое разрешение на вывоз рассматриваемых культурных ценностей. Вывоз культурных ценностей без прилагаемого к ним свидетельства (сертификата) запрещен. Все 28 государств – членов ЕС и Россия имеют подобные документы, к которым мы можем добавить лицензию ЕС на вывоз.

Данная конвенция также устанавливает, что, поскольку вывоз предмета может быть запрещен национальным законодательством, государства должны обязывать торговцев предметами старины информировать покупателей культурных ценностей о любом запрете на вывоз, которому могут подлежать такие предметы.

Конвенция ЮНЕСКО уделяет большое внимание культурным ценностям, незаконно вывезенным из государства их происхождения. Государства, на территорию которых подобные культурные ценности были ввезены, обязаны принять все необходимые меры, направленные на предотвращение приобретения музеями и другими аналогичными учреждениями, расположенными на их территории, таких культурных ценностей. Что касается культурных ценностей, похищенных из музея, религиозного или светского исторического памятника либо подобного учреждения, государства-участники обязуются запретить их ввоз и, при соблюдении определенных условий и формальностей, предпринимать соответствующие шаги для обнаружения и возвращения любых подобных культурных ценностей, ввезенных на их территорию.

В Конвенции ЮНЕСКО подчеркнута важность сотрудничества между государствами в борьбе с незаконным оборотом культурных ценностей. Текст включает следующие требования: обеспечивать сотрудничество компетентных служб в целях по возможности наиболее быстрого возвращения незаконно вывезенных культурных ценностей их законным собственникам; допускать предъявление иска, направленного на возвращение утерянных или украденных ценностей, со стороны или от имени законного собственника и содействовать возвращению культурных ценностей, не подлежащих вывозу из государства их происхождения, заинтересованному государству, в том случае если они были ранее вывезены оттуда. Так как Россия и многие государства – члены ЕС являются участниками данной конвенции, это означает, что, помимо всего прочего, они имеют взаимные обязательства с точки зрения предотвращения незаконного ввоза культурных ценностей на их территорию и борьбы с ним, с учетом определенных условий, предусмотренных Конвенцией для этих целей.

В 1972 году на Генеральной конференции ЮНЕСКО была принята Конвенция о защите всемирного культурного и природного наследия, которая вступила в силу в декабре 1975 года. В данной конвенции даётся определение понятия охраны всемирного культурного и природного наследия. Конвенцией установлено, что государства-участники Конвенции, по возможности, стремятся проводить общую политику, направленную на придание культурному и природному наследию определённых функций в общественной жизни и на включение охраны этого наследия в программы общего планирования.6

Генеральная конференция ЮНЕСКО на XX сессии, проходившей с 24 по 28 ноября 1978 года в Париже, приняла Рекомендацию об охране движимых культурных ценностей. В ней констатируется рост рисков, связанных с перевозками, увеличение в некоторых странах количества случаев нелегальных раскопок, краж, незаконной торговли и актов вандализма в отношении культурных ценностей.

24 июня 1995 года в развитие Конвенции 1970 года была принята Римская конвенция УНИДРУА «О похищенных или незаконно вывезенных культурных ценностях» (далее – Конвенция УНИДРУА). Её задачей стало обеспечение дальнейшего сокращения незаконной торговли культурными ценностями путём создания более современного механизма их возврата.

УНИДРУА – Международный институт по унификации частного права – также внес важный вклад в данную область деятельности. В то время как Конвенция ЮНЕСКО 1970 года действует как в отношении предотвращения незаконного оборота культурных ценностей, так и на стадии их возвращения, Конвенция УНИДРУА о похищенных или незаконно вывезенных культурных ценностях, принятая 25 лет спустя, фокусируется исключительно на процессе возвращения. Она применяется к претензиям международного характера по реституции похищенных культурных ценностей и возвращению нелегально вывезенных культурных ценностей. Она придерживается общего определения культурных ценностей, данного в Конвенции ЮНЕСКО. Действительно, целью Конвенции УНИДРУА является дополнить Конвенцию ЮНЕСКО более подробными и действенными правилами, касающимися реституции и возвращения культурных ценностей.7

Отдельно стоит сказать об Организации Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры – ЮНЕСКО.

ЮНЕСКО создала Глобальный альянс за культурное разнообразие. Этот Альянс открывает дорогу новым формам партнерства между частными и государственными организациями с целью оказывать поддержку местной индустрии культуры в развивающихся странах. Альянс развивает новые методики, мероприятия и стратегии, направленные на сокращение коммерческого дисбаланса в области товаров, относящихся к сфере культуры, одновременно предотвращая факты пиратства и обеспечивая международное признание авторских прав.

ЮНЕСКО разрабатывает программы и рекомендации по предотвращению незаконного оборота культурных ценностей, ведет соответствующую статистику. В списке значительных разработок ЮНЕСКО значится руководство «Юридические и практические меры против незаконного оборота культурных ценностей». В руководстве ЮНЕСКО призывает государства-члены рассмотреть возможность включения, при необходимости, в свое национальное законодательство следующих пунктов, для того чтобы (надежнее) уберечь культурные ценности от незаконного оборота:

1. дать четкое определение культурных ценностей/предметов и/или культурного наследия, которые охватываются законодательством;
2. установить государственную собственность на: все, что считают нужным национальные государственные власти; и культурные ценности, которые еще не найдены в процессе археологических раскопок или которые незаконно найдены на национальной территории. Это положение может помочь при предъявлении требования о реституции этих ценностей внутри страны или даже за рубежом. В случае законно найденных ценностей национальное законодательство может либо сохранить право собственности за государством, либо разрешить передачу их в частную собственность;
3. урегулировать проведение археологических раскопок на национальной территории (администрирование, разрешения, находки, хранение, владение и т.д.);
4. предусмотреть любой вывоз (и, возможно, ввоз) определенных категорий культурных ценностей на основании какого-то документа, возможно, с использованием Типового свидетельства ЮНЕСКО-ВТО на право вывоза культурных ценностей;
5. создать национальную систему инвентаризации объектов культурного наследия;
6. разработать и внедрить такую политику, которая не позволяла бы музеям и собраниям коллекций приобретать похищенные, награбленные или нелегально вывезенные культурные ценности и облегчала бы их возвращение; и т.д.8

Международная организация уголовной полиции – Интерпол – отдельно выделяет в своей деятельности сферу обеспечения безопасности культурного наследия, культурных ценностей.

С целью упрощения идентификации культурных ценностей в случае хищения Интерпол использует специальную карту объекта – ID-карту, которая является международным стандартом для описания культурных объектов.9

Кроме того, к сфере противодействия незаконному перемещению культурных ценностей ИНТЕРПОЛ относит Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, принятую резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи от 15 ноября 2000 года.10

С целью защиты культурного наследия, Всемирная таможенная организация (далее – ВТаО) поощряет эффективное сотрудничество и партнерство с такими международными организациями и правоохранительными органами, как Международный совет музеев (далее – ИКОМ, от англ. ICOM, International Council of Museums), Организация Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры – ЮНЕСКО и Международная организация уголовной полиции – Интерпол. Сотрудничество должно быть направлено на обмен информацией и оказание противодействия этой незаконной деятельности.