Основные направления и механизмы решения задач развития сферы туризма

Содержание 

Введение 

     Туризм  – многоликое, комплексное и массовое явление – форма организации  отдыха, способ познания окружающего  мира, область международного сотрудничества, сфера услуг и предпринимательства, часть государственной политики. Значение туризма возрастает во всем мире, он оказывает большое влияние на экономику и социальную сферу, способствуя удовлетворению потребностей населения и организаций; доходам и решению проблем занятости населения; развитию бизнеса в городской и сельской местности; формированию транспортной, гостиничной, сервисной инфраструктуры, что положительно влияет и на другие сферы; улучшению курортно-рекреационного потенциала, возрождению и сохранению памятников истории и культуры, ремесел и народных промыслов; повышению имиджа, инвестиционной привлекательности страны. Жители планеты путешествуют с оздоровительными, познавательными, деловыми, религиозными, образовательными, развлекательными и другими целями. Туризм играет все большую роль в мировой экономике. Таким образом, туризм еще в ХХ в. стал важной и неотъемлемой частью жизнедеятельности населения и стран, высокодоходной отраслью, социальной и экономической сферой деятельности. В ХХI в. это значение еще более увеличивается.

     В мировой практике регулирование  туристской деятельности является важной частью государственной политики и  предметом пристального внимания парламентов  и правительств. В Гаагской декларации по туризму особо подчеркнуто, что "туризм должен планироваться государственными властями, а также властями и туристской индустрией на комплексной и последовательной основе с учетом всех аспектов феномена"¹. Для современной России проведение целенаправленной, многосторонней и активной государственной политики в области туризма также имеет важное значение.

     Нельзя  не заметить, что в сфере туризма  в последнее десятилетие происходят существенные изменения, отражающие серьезные  процессы социально-экономических  и политических преобразований в  российском обществе. Туризм стал весьма привлекательной для предпринимательства отраслью. Туристический бизнес в нашей стране находится в стадии структурной перестройки, институционального становления, формирования внутриотраслевых, межотраслевых, межрегиональных и внешнеэкономических связей. Совершенствуется туристическая инфраструктура, формируется соответствующий сегмент рынка труда, создается и новая система государственного регулирования туристической деятельности. Возникают новые подходы к формированию государственной политики в сфере туризма, само его развитие постепенно становится приоритетной национальной задачей.

     На  совещании, проходившем 1 августа 2008 г. в г. Угличе Ярославской области, Президент Российской Федерации  Д.А. Медведев отметил, что богатейшее культурно-историческое наследие страны и уникальные природные условия представляют собой грандиозный ресурс для развития туризма. По мнению Президента России, именно в туризме заложена одна из точек роста для многих российских регионов².

     В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года³ туризм рассматривается как существенная составляющая инновационного развития нашей страны в долгосрочной перспективе, экономически выгодная и экологически безопасная отрасль национальной экономики.

     Действительно, как показали последние несколько  лет, в отдельных российских регионах туризм развивается достаточно успешно. Он позволяет обеспечить высокие  и устойчивые темпы экономического роста, интеграцию национальной туриндустрии в мировую экономику, способствует росту занятости и повышению уровня жизни населения, а также увеличивает поступления в бюджеты всех уровней.

     Кроме того, туризм проявляет большую стабильность по сравнению с другими отраслями  в условиях экономического кризиса. Не случайно в Программе антикризисных мер Правительства России на 2009 год внутренний туризм был отнесен к тем секторам национальной экономики, которые наиболее перспективны с точки зрения импортозамещения и наращивания внутреннего спроса⁴.

     Между тем, стоит признать, что пока эффективному развитию туризма в России во многом мешает отсутствие четкого понимания того, как должна строиться государственная политика, направленная на содействие развитию туризма, неразвитость инфраструктуры, а также недостаточность изучения туризма с научной точки зрения. Анализ отечественной литературы и практики показывает неразработанность понятийного аппарата, отсутствие системного подхода и научной методологии обоснования характера и степени государственного регулирования туризма.

     Все вышеизложенное подтверждает актуальность и практическую значимость темы исследования.

     Целью настоящего дипломного проекта является развитие теоретических, методологических и методических подходов к организации системы государственного регулирования развития туризма на федеральном и региональном уровнях и обоснование практических рекомендаций по ее совершенствованию.

     Достижение  поставленной цели требует решения  следующих задач:

     - раскрыть цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности;

     - провести анализ состояния нормативно-правового регулирования в сфере туризма в Российской Федерации;

     - охарактеризовать современное состояние и выявить тенденции развития туризма в мире;

     - проанализировать результаты современной государственной политики в туристической сфере для ее участников и для развития туризма как отрасли российской экономики;

     - выявить актуальные проблемы государственного регулирования развития туризма в России;

     - сформулировать приоритетные цели и задачи развития туризма в России

     Новизна исследования определяется, прежде всего, тем, что в нем впервые комплексно проанализирована и оценена государственная  политика и роль государства в  лице различных его структур и  степень их влияния на процесс развития российского туризма.

     1. На основе опыта зарубежных  стран показано влияние государственной  политики в сфере туризма для  формирования и поддержки позитивного  имиджа для страны.

     2. Выявлены формы и типы взаимодействия, взаимозависимости и взаимовлияния, различных акторов и органов власти всех уровней.

     3. Обоснована необходимость проведения  в Российской Федерации активной  государственной политики в сфере  туризма, особенно въездного и  внутреннего, вызванная влиянием  туризма на социально-экономическую и политическую сферы.

     3. Дипломный проект дополняет и  развивает существующие научные  представления о формировании  государственной политики в сфере  туризма, предлагает ряд новых  направлений анализа взаимодействия  публичной власти и туристического бизнеса.

      Глава 1. Теоретико-методологические основы государственной  политики в области  туризма и практика их применения 

1.1. Цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности 

     Туризм  в силу вовлеченности в него огромного количества людей и ресурсов не может оставаться без специальных правовых, организационных, экономических средств воздействия, в том числе с целью ограничения отрицательных сторон конкуренции, а также обеспечения основ социальной защиты населения. Поэтому государственное регулирование туризма связано с необходимыми и достаточными требованиями, отражающими интересы общества в целом.

     Формирование  рыночной экономики в России усилило  интерес к формам и методам  туристского обслуживания населения. Развитие данной отрасли ускоренными темпами и возрастание негативных последствий конкуренции и коммерциализации туристской деятельности привели к пониманию необходимости государственного регулирования туристского бизнеса.

     Туризм  высокодоходная отрасль экономики, но пока только теоретически. Феномен туризма в правовой сфере состоит в том, что он регулируется практически всеми основными отраслями законодательства. И только там, где государство проводит в жизнь надлежащую государственную политику в отношении туризма, формирование экономико-правовых принципов регулирования этих видов деятельности и обеспечение устойчивого развития туризма, успех в туризме налицо, что подтверждается фантастическими доходами отдельных стран от туристской деятельности (США, Франция, Испания).

     Таким образом, государственное регулирование  туризма – важное звено в экономике  страны.

     Однако, прежде чем перейти непосредственно  к рассмотрению конкретных вопросов государственного регулирования сферы  туризма, следует остановиться на проблеме толкования процессов регулирования и управления. Как справедливо подмечено О.Н. Викуловой "это две различные функции. Управляющий позыв говорит, что делать, а регулирующий – как делать. Учитывая, что туризм является особой отраслью, преимущественно образованной предпринимателями и в незначительной мере государственными структурами, управляющая посылка "что делать" влечет меру ответственности за конечный результат, поскольку предприниматель по определению исполняет свои функции по достижению прибыли за свой счет и на свой риск"⁵. Поэтому государственная политика в сфере туризма по большей части сводится к государственному регулированию, а не управлению. Хотя последнее иногда можно увидеть в некоторых национальных законах стран СНГ.

     Существуют  разные подходы к определению сущности государственного регулирования. Вот один из них: "государственное регулирование туризма заключается в разработке и принятии основополагающих правил организации и развития туристского бизнеса в стране"⁶. Вместе с тем в другом издании, посвященном общим вопросам государственного регулирования, регулирование трактуется как "функция управления, обеспечивающая функционирование управляемых процессов в рамках заданных параметров"⁷. Приняв последнее определение за основу, можно предложить следующую трактовку рассматриваемого понятия, через которое раскрывается его сущность: государственное регулирование туризма – это деятельность органов государственной власти по воздействию на сферу туризма с целью обеспечения ее функционирования в заданных параметрах или достижения новых показателей ее развития.

     Каждое  государство, учитывая интересы нации, устанавливает свои приоритетные направления  туристской деятельности. Практически  во всех национальных законах различных  государств наблюдается единообразное  определение приоритетов: 1) внутренний туризм, 2) въездной туризм, 3) социальный туризм, 4) самодеятельный туризм.

     В общем случае туризм – один из важнейших  способов физического и духовного  оздоровления нации, залог ее возрождения, возможность реализации конституционных прав граждан на отдых и досуг институтами туризма. Поэтому внутренний туризм, как правило, имеет высший приоритет и соответственно поддержку государства. Следует иметь в виду, что далеко не большая часть населения имеет возможность участия в выездном туризме по различным признакам, среди которых экономические – не первые.

     Документы международных конференций по туризму  указывают, что "туризм должен планироваться  государственными властями, а также  местной администрацией и туристскими  организациями на комплексной и последовательной основе"⁸. Сегодня невозможно обойтись без единого национального механизма, обеспечивающего координацию туристской политики на общегосударственном и региональном уровнях.

     В своих рекомендациях ВТО также  отмечает, что на нынешнем этапе развития туризма только государство и правительство играют в нем первостепеннейшую, если не единственную роль, а частнопредпринимательский сектор участвует в этом лишь частично. Последний никогда не сможет покрыть потребности в крупных инвестициях для развития курортных, гостиничных и иных туристских предприятий, как и основных элементов туристской инфраструктуры. Необходимо отказаться от мысли, что частный сектор способен выполнять отдельные функции НТА (Национальной Туристской Администрации). Во всех сильных туристских державах есть такие организации, подчиненные, как правило, министерствам, которые занимаются разработкой национальных программ развития туризма, называются они по-разному: в Великобритании – BTA(British Tourist Authority), в Ирландии – Irish Board, в Испании – Turespana, в Италии – ENIT, в Норвегии – NORTRA и т. д. Именно они содержат представительства по туризму в других странах, они разрабатывают привлекающие туристов программы и обеспечивают поток туристской информации⁹. При их помощи в ряде стран разрабатываются государственные программы стимулирования выездного туризма, которые предусматривают льготы в налогообложении, упражнение погранично-таможенного режима, создание благоприятных условий для инвестиций, увеличение бюджетных ассигнований на развитие инфраструктуры, рекламу на зарубежных рынках, подготовку кадров.

     Туристская  политика в России строится на основе соблюдения Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации.

     Рассматривая  форму как внешнее выражение  содержания государственного регулирования, можно выделить такие основные формы, как правотворчество, поддержка, стимулирование, легализация, регламентация и координация. Сущность этих форм, выраженная через деятельность органов государственной власти, представлена в таблице 1.

Таблица 1. Основные формы  государственного регулирования  туризма и их сущность

     В основополагающем нормативно-правовом акте, регулирующем сферу туризма  в Российской Федерации – в  Федеральном законе от 24.11.1996 № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" – закреплено, что государственное регулирование в сфере туризма осуществляется путем¹⁰:

     1) определения приоритетных направлений  развития туризма в Российской  Федерации. Ст. 4 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" определяются приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности. Ими являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма;

     2) нормативного правового регулирования в сфере туризма, которое включает в себя:

     - выработку концепции нормативного  правового регулирования туристской  деятельности;

     - оценку эффективности действующего  законодательства;

     - системную работу по формированию  правовой базы в сфере туризма;

     - совершенствование действующих нормативных правовых актов путем внесения соответствующих изменений;

     3) разработки и реализации федеральных,  отраслевых, целевых и региональных программ развития туризма;

     4) содействия в продвижении туристского  продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

     5) защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности, которая может быть достигнута путем:

     - разработки и внедрения норм  безопасности путешествий и туристских  пребываний;

     - информирования и просвещения  общественности;

     - создания институциональных рамок  для решения проблем, связанных  с безопасностью туристов, и в  частности в экстремальных ситуациях;

     - международного сотрудничества  на двустороннем, региональном, межрегиональном  и мировом уровнях;

     6) содействия кадровому обеспечению в сфере туризма (подготовка кадров и повышение их квалификации). Одной из основных задач в ближайшие годы является подготовка квалифицированных кадров для обслуживания гостей и участников зимней Олимпиады в Сочи. Для этого необходимы разработка и внедрение специальных образовательных программ для подготовки и повышения квалификации работников туристской индустрии Сочи;

     7) развития научных исследований  в сфере туризма;

     8) стандартизации и классификации  объектов туристской индустрии;

     9) формирования и ведения Единого федерального реестра туроператоров;

     10) информационного обеспечения туризма, осуществляемого путем:

     - размещения информации о субъектах  туристской деятельности;

     - информирования граждан Российской  Федерации, иностранных лиц и  лиц без гражданства об имеющихся объектах туристского показа, туристических маршрутах;

     - создания информационных центров,  специализированных сайтов в  сети Интернет. Во многих субъектах Российской Федерации созданы информационные центры, как, например, в Архангельской области, г. Иванове, Калининградской области, г. Екатеринбурге, Тюменской области, Москве, Санкт-Петербурге и других регионах России;

     11) создания благоприятных условий  для развития туристской индустрии;

     12) оказания государственных услуг  в сфере туризма;

     13) взаимодействия с иностранными  государствами и международными  организациями в сфере туризма,  в том числе через представительства  федерального органа исполнительной  власти в сфере туризма за  пределами Российской Федерации.

     О.Н. Викулова, к способам государственного регулирования туристской деятельности, помимо указанных в Законе, предлагает также добавлять:

     - установление общих правил осуществления  различных видов предпринимательской  и иной хозяйственной деятельности  в сфере туризма и туристской  индустрии, порядка и правил осуществления контроля и надзора; разработку и нормативное введение технического регулирования в сфере туристской индустрии;

     - защиту прав и интересов туристов, организаторов туризма, исполнителей  туристских услуг и туристского  продукта, обеспечение их безопасности, а также сохранности их имущества;

     - создание прогрессивных методов  регулирования туристской деятельности, в том числе индикативного  планирования, стандартизации и  классификации услуг и объектов  в туристской индустрии, создание и внедрение современных систем управления качеством туристского продукта и туристскими ресурсами;

     - формирование основ деятельности  саморегулируемых общественных  организаций и широкое привлечение  их к регулированию отношений  в сфере туризма на местном уровне;

     - установление правил въезда в  государство, выезда из государства  и пребывания на его территории  граждан с учетом интересов  развития туризма;

     - создание благоприятных условий  для инвестиций в сферу туризма,  прежде всего средств отечественных  предпринимателей;

     - налоговое и таможенное регулирование  туристской деятельности и установление  преференций для туристов; гармонизацию  и установление облегченных валютных (фискальных), миграционных, таможенных, санитарно-эпидемиологических формальностей  (туристские формальности), чтобы способствовать свободе путешествий и доступу максимального числа людей к международному туризму;

     - формирование методов и практическую  реализацию унифицированных методов  государственной статистики в  сфере туризма;

     - формирование единой международной и национальной (региональной) сети туристско-информационных центров (ТИЦ), создание и ведение интегрированных баз знаний о туризме и баз данных реестров и кадастров;

     - содействие участию туристов, организаторов  туризма, исполнителей туристских услуг и их объединений в национальных и международных туристских программах и проектах;

     - обеспечение картографической продукцией  и путеводителями¹¹.

     В государственном регулировании  туризма выделяют два уровня –  федеральный и региональный (уровень субъекта Федерации). И на первом, и на втором уровнях используются различные формы и методы регулирования. При этом некоторые формы и методы присущи только одному уровню, что предопределяется разделением полномочий в данной сфере между федеральным центром и регионами.

     В настоящий момент функции по выработке  и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию  в сфере туризма осуществляет Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России). В Минспорттуризме России существует отраслевой Департамент, который занимается данными вопросами.

     Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма. Руководство деятельностью Ростуризма осуществляет Минспорттуризм России.

     К полномочиям Ростуризма относится  реализация государственной политики в сфере туризма, а также приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, в том числе:

     - федеральных, отраслевых целевых  программ развития туризма;

     - содействие в продвижении туристского  продукта на внутреннем и мировом  туристских рынках;

     - защита прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности;

     - содействие кадровому обеспечению  в сфере туризма;

     - развитие научных исследований  в сфере туризма;

     - стандартизация и классификация  объектов туристской индустрии;

     - формирование и ведение Единого федерального реестра туроператоров;

     - информационное обеспечение туризма;

     - создание благоприятных условий  для развития туристской индустрии;

     - оказание государственных услуг  в сфере туризма;

     - взаимодействие с национальными  туристскими администрациями иностранных государств и международными организациями в сфере туризма.

     Как у Минспорттуризма России, так  и у Ростуризма имеются четко  определенные полномочия в области  государственного регулирования туристской деятельности. По мнению главы Ростуризма России А.И. Ярочкина, "работа между этими государственными органами строится на творческой и конструктивной основе. Ростуризм активно взаимодействует с Министерством не только по вопросам своей компетенции (реализации правоприменительных функций, целевых программ и т.д.), но и в области подготовки проектов нормативных правовых актов в сфере туризма"¹².

     Реализацию  государственной политики в сфере  туризма в субъектах Российской Федерации осуществляют региональные органы управления туризмом. О важном значении туризма для социально-экономического, культурного, экологического развития регионов России свидетельствует активно формирующееся законодательство субъектов Российской Федерации о туристской деятельности. Более чем в половине субъектов Российской Федерации существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма, а также концепции развития туризма (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, утверждено множество региональных целевых программ развития туризма.