Теоретические основы местного самоуправления в экономике

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ                                                                                                         3

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЭКОНОМИКЕ  

1.1 Роль и содержание  местного самоуправления в структуре управления государством и обществом                                                                               5

1.2 Изучение опыта местного самоуправления в различных странах

мира                                                                                                                     30

2. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

2.1 Нормативно – правовые основы развития местного самоуправления

 в РК                                                                                                                    42

2. Развитие местного самоуправления в регионах РК (на примере Сарыаркинского акимата)                                                                           48

3. ПЕРСПЕКТИВНАЯ МОДЕЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

3.1. Концептуальные основы  перспективной модели местного  самоуправления                                                                                                67

3.2. Организационная структура экономической модели МСУ               69

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                             75

ЛИТЕРАТУРА                                                                                               79

ВВЕДЕНИЕ

В Конституции Республики Казахстан заложены правовые основы самоуправления. В статье 89 отмечается, что…“В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное   решение населения вопросов местного значения”.  Проект закона «О местном государственном самоуправлении в Республике Казахстан находится на доработке в Правительстве. Настоящее исследование направлено на создание научно-методологической базой совершенствования этого законопроекта с целью создания нормативно-правовой базы эффективной экономической модели местного самоуправления.  Первый анализ состояния вопроса в регионах показывает необходимость преодоления отчуждения населения в территориальных образованиях от власти на местах для самоудовлетворения их коммунальных, социальных и других услуг через создание новых жизнеспособных в условиях рынка формирований местного самоуправления. Ибо, согласно Конституции в Казахстане комплексно развиваются все уровни управления – республиканский, региональный и местный.

Родиной классических муниципальных  форм считается Великобритания, где  и родилось понятие «местное самоуправление». Местное самоуправление успешно  развивается в странах Западной Европы. Здесь под местным самоуправлением  считается право и возможность местных органов самоуправления регламентировать часть государственных функций, управлять деятельностью под свою ответственность и, главное, в интересах местного населения.

Здесь органы местного самоуправления имеют достаточную экономическую самостоятельность и выступают в статусе муниципалитета как корпорации. Это образование имеет свои отличительные особенности от коммерческих, частных и государственных корпораций и носит государственно-коммерческий характер. Законодательством Республики Казахстан местный уровень управления признан наравне с республиканским и областным. Известен семипалатинский опыт развития местного самоуправления.

Однако данная проблема требует  более глубокого и отдельного исследования для новых условий  сегодняшнего дня стран транзитной экономики, стран СНГ.

Цель работы - проведение комплексных исследований механизма управления местными территориальными образованиями и разработка его перспективной экономической модели деятельности и развития в интересах местного населения и  соответствия государственной политикой Республики Казахстан.

Основные задачи:

• Исследовать состояние, особенности и опыт местного самоуправления в регионах Республики Казахстан, странах СНГ и передовых странах мира;
• Разработка концепции перспективной экономической модели местного самоуправления;
• Разработка экономических основ деятельности органов местного самоуправления;
• Разработка финансового механизма деятельности органов местного самоуправления;
• Разработка экономического механизма, рациональных норм и нормативов взаимоотношения (поведения) субъектов территориального образования в рамках принятой концептуальной модели;
• Формирование экономической модели местного самоуправления (аулы, поселки, города районного значения).

Информационной базой  исследования послужили аналитические и статистические материалы Правительства РК, агентства по статистике, комитета по инвестициям, публикации в периодических научных изданиях.

Работа состоит из введения, 3 глав, заключения, списка литературы.

1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЭКОНОМИКЕ

1.  Роль и содержание местного самоуправления в структуре управления государством и обществом

Республика Казахстан  в настоящее время выходит  на качественно новый уровень  развития и становления казахстанской государственности. Реформирование местных органов власти и поэтапное становление местного самоуправления, в этой связи нужно рассматривать как часть общей стратегии государственного строительства в Казахстане.

«Узким местом» становления  местного самоуправления в Казахстане является отсутствие единой точки зрения на его роль и место в процессе государственного строительства в целом, в обеспечении устойчивости государственного строя, преодолении социальной напряженности и реальном преображении страны.

Необходимым условием децентрализации  и последующего становления местного самоуправления является разделение собственной  компетенции каждого уровня управления, сбалансированности доходных и расходных  полномочий. Решение этой задачи предполагает внесение соответствующих изменении в   законодательство республики, в том числе в бюджетное и налоговое.

В настоящее время  местные органы не принимают реального  участия в решении проблем, которые  затрагивают интересы территории, потому что не располагают достаточной компетенцией и необходимыми ресурсами. Это не позволяет реализовать принцип эффективного использования каждым уровнем управления своих потенциальных возможностей.

В тоже время децентрализация  и становление местного самоуправления в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, стратегией «Казахстан - 2030» и другими программными документами рассматривается как составная часть формирования в Казахстане гражданского общества. Общественно-государственный характер институтов местного самоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Концентрированным итогом исторического опыта создания такого механизма является Европейская хартия «0 местном самоуправлении», отдельные принципы которой должны быть учтены в республиканском законодательстве о государственном строительстве.

    В процессе децентрализации и становления местного самоуправления в Республике Казахстан нужно максимально использовать международный опыт, как развитых стран, так и бывших постсоциалистических государств, учесть их положительные и отрицательные стороны. Этот опыт следует критически, осмыслить и адаптировать к казахстанской действительности, чтобы разработать свою модель при содействии международных организаций и зарубежных экспертов.

В каждом государстве  к вопросу децентрализации власти подходят различными путями, но определяющим фактором в решении этой проблемы являются конституционно закрепленные нормы и достигнутый уровень  демократии.

Казахстан - унитарное  государство с президентской формой правления, конституционно провозгласивший себя, как демократическое, правовое и социальное государство, в котором четко проведено конституционное разграничение предмета ведения местного самоуправления /ст. 89 Конституции РК/ и местного государственного управления /ст. 86-88/.

В Республике Казахстан  признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Государственное местное управление отправляет свои властные функции местными представительными и исполнительными органами, на которых возложена ответственность за состояние дел в вверенной им соответствующей территории. В чем же различие между государственным управлением и самоуправлением? Дело в том, что органы госуправления "осуществляют государственное управление и ответственны за состояние дел", а вторые "обеспечивают самостоятельное решение вопросов населением".

Поскольку источником властных полномочий государственных органов  является народ, делегирующий осуществление своей власти государственным органам, то источником деятельности органов местного самоуправления является население в тех границах, в которых образовано самоуправляющееся сообщество. В данном случае местное самоуправление приобретает государственно-регулируемый характер, так как их правовой статус, их порядок организации и деятельности определяется не только гражданами субъекта, но и Конституцией, а также законами и другими нормативно-правовыми актами. Таким образом интересы местного самоуправления, его законные права должны признаваться местной властью, более того, вступление в силу закона о местном самоуправлении потребует от государственных представительных и исполнительных органов непосредственного участия в решении проблем местного самоуправления.

Теперь обратимся к  самому понятию местного самоуправления, которое отождествляет местное и территориальное самоуправление, этим самым оно выделяется из системы различных форм самоуправления /ст. 89 п.2 Конституции РК/, которые могут существовать на локальном уровне. В данном случае это означает, что самоуправление может действовать не только в населенных пунктах, но и более широко - в других административно-территориальных единицах. 

В ряде зарубежных стран  самоуправление функционирует только на низовом уровне - муниципалитет, коммуна, гмина. На других уровнях задачи решает назначаемая "сверху" государственная администрация. Самоуправление рассматривается как форма децентрализации, местные же государственные органы действуют на началах деконцентрации полномочий, с сохранением элементов централизм. Для новых демократических государств, общей тенденцией стал переход к модели самоуправления с двумя и более уровнями.

В национальных законодательствах  ряда стран можно встретить различные дефиниции местного самоуправления. Так, в Европейской хартии она определяется как право и реальная способность местных властей регулировать и управлять публичными делами самостоятельно /под свою ответственность/, но не выходя за рамки законодательства. В данном случае мы наблюдаем стремление государств укрепить не только административную, но и нормотворческую самостоятельность местных органов, это во-первых, и во-вторых, отход от чрезмерной опеки со стороны центральной и местной государственной администрации, расширение предметов ведения органов самоуправления, ограничивая этим функции государства на местах.

 В статье 2 модельного  закона "Об общих принципах  организации местного самоуправления", принятого на десятом пленарном заседании МПА государств-участников СНГ 6 декабря 1997 года говорится, что под местным самоуправлением понимается форма реализации власти народа, осуществляемая по средством самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами государства. Вопросы местного значения решаются населением через избираемых представителей /коллегиальные органы местного самоуправления/. Однако, нам следует понимать, что модельный закон принимается с учетом мнения депутатов всех стран-участниц СНГ и по мере возможности опирается на их конституционные положения.

Вопросы же местного самоуправления и подходы их решения в национальных конституциях различные, следовательно и национальное законодательство о местном самоуправлении будет отличаться от модельного закона. Так, в статьях 3 и 13 Конституции Российской Федерации говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, местное самоуправление признается и гарантируется. Это следует понимать так, что местное самоуправление самостоятельно лишь в пределах своей компетенции, а его органы не входят в систему государственной власти. Конституция Белорусской Республики закрепила право осуществления власти за народом непосредственно, через представительные и иные органы. Логическим продолжением такого подхода является то, что местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления.

На Украине, в соответствии с национальной Конституцией, носителем  суверенитета и единственным источником власти является народ, который осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти, органы местного самоуправления. Местное самоуправление это право территориальной громады - жителей, одного или нескольких сел, самостоятельно решать вопросы местного значения, но в пределах конституционных норм. Громада формирует свои исполнительные органы, которые и осуществляют решения органов местного самоуправления.

О практике осуществления  местного самоуправления в Республике Молдова следует сказать, что  местное публичное управление здесь  исполняется в соответствии с законом "О местном публичном управлении". Под местным публичным управлением понимается совокупность органов, имеющих общую или специальную компетенцию, созданных для удовлетворения основных интересов населения отдельной административно-территориальной единицы. Публичное управление основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности власти местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Административно-территориальные единицы являются юридическими лицами, владеют собственностью, независимы в финансовом отношении, имеют право инициативы во всем, что касается управления местными общественными делами, осуществляют в соответствии с законом управление в установленных административно-территориальных границах. Таким образом, в Республике Молдова осуществляется местное государственное управление.

В Армении же мы видим  четкую грань разделения уровней  государственного и местного самоуправления. В Конституции /ст. 104,105,107/ сказано, что административно-территориальными единицами являются области и общины. Области состоят из городских и сельских общин, в которых осуществляется местное самоуправление. Государственное управление осуществляется на уровне областей.

Многие государства-участники  СНГ, с учетом местных особенностей в основу построения системы органов  местного самоуправления положили административно-территориальное деление. Например, как это осуществляется в Республике Кыргызстан (опыт которого в последующих лекциях мы рассмотрим более подробно). Второй уровень-это уезды (районы) и города республиканского подчинения. Порядок выборов в местное самоуправление в этих странах осуществляется в соответствии с электоральным законодательством, поскольку, именно местные Советы, являются основой местного самоуправления. Местные Советы, как представительные органы власти, представляются основным звеном местного самоуправления, через которые обеспечивается координация и согласованная деятельность других органов самоуправления, органов территориально-общественного самоуправления и государственного управления.

Основной формой муниципальных  советов являются их сессионные заседания, к ведению которых относится принятие местного бюджета, установление местных налогов, разрешение вопросов о получении займов, формирование руководящих исполнительных органов. Комплектование управленческих кадров для муниципальных служб, как правило, осуществляется на основе конкурсной системы, но вместе с тем, в ряде стран, практикуется выборность отдельных категорий муниципальных служащих, что создает определенную независимость в отношениях с муниципальными советами и мэрами.

Система организации  местного самоуправления в странах  дальнего зарубежья, также различна и складывается она в зависимости от конкретных местных и исторических условий. В основу местного самоуправления положены муниципальные советы, численный состав которых, не велик. Так, в США, например, советы насчитывают от 5 до 22 членов. Во французских коммунах, численность муниципальных советов - от 6 до 69 человек, в Италии - от 15 до 80 советников, в Великобритании - 70-75, в Японии - от 12 до 100 человек.

Таким образом можно  сделать следующий вывод, в тех  национальных конституциях, где государственный  суверенитет распространяется и делегирование государственной власти произведено на органы местного самоуправления, формы и методы их работы значительно многообразнее, чем в тех странах, где местное самоуправление не рассматривается как часть государственного управления.

В Республике Казахстан, в соответствии со статьями 86,87,88 Конституции,  местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами. Местные представительные органы - Маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление. Местные же исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов республики, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Компетенция местных государственных органов государственного управления в республике, устанавливается специальным законом «О местном государственном управлении» в Республике Казахстан, принятом в январе 2001 года.

Также следует обратить особое внимание на то, что разделы  государственное местного управления и местное самоуправление сконцентрированы в одном восьмом разделе Конституции РК, что, несомненно, свидетельствует о их логической связи и взаимопроникновении, но смешивать эти понятия, также как и возводить между ними непреодолимую стену нельзя.

Понятие самоуправления основывается на единстве следующих составляющих, принятие решений населением им же эти решения и исполняются.

В данном случае мы не усматриваем  признаков государственного управления в виде специальных органов принуждения, соответственно нет и установленных  санкций за неисполнение принятых решений этими органами самоуправления.

Законодательство стран  СНГ в большинстве случаев  либо вообще не предусматривает осуществление  какого-либо контроля за деятельностью  органов местного самоуправления государственными органами, либо перечень таких органов и их компетенция законодательно четко не определены, что влечет определенные затруднения. Так, за деятельностью органов местного самоуправления, в Литве осуществляет прокуратура. Неправомерные решения органов местного самоуправления можно опротестовать путем обращения в местный Совет либо в судебном порядке. Законодательство всех государств СНГ предусматривает такую возможность.

Поскольку, правовая природа  статуса местных государственных  органов и органов местного самоуправления в Республике Казахстан различна, последние не могут осуществлять власть от имени народа, то в данной ситуации местное самоуправление можно рассматривать в двух аспектах: как феномен организационный и как - политический. С юридической точки зрения интерес представляет прежде всего организационный феномен, в котором выделяются основные составляющие:

-Во-первых, организация  деятельности органов местного  самоуправления.

-Во-вторых, компетенция.

-В-третьих, объем властных  полномочий, как собственных, так  и делегированных местным государственным органам.

В-четвертых, взаимодействие с другими государственными и  общественными структурами, центральными и местными.

При установлении правового  статуса и властных полномочий органов  местного самоуправления законодатель, как дистрибьютор власти, будет решать:

а) сколько и какой  власти следует предоставить законом  местному самоуправлению;

б) какие полномочия определить как собственные для органов  местного самоуправления;

в) какую часть государственных  функций им передать.

  В Республике Казахстан в соответствии с Конституцией существует три вида отношений власти - это центральная и местная государственная власть и уровень местного самоуправления.

Мера власти, должна выводиться из соотношения властных полномочий и реальных функций, ради осуществления которых, тому или иному государственному или не государственному органу управления дается власть. Иначе говоря, распределение власти происходит по принципу-каждому органу по его политической функции, что трудноосуществимо. В пункте 1 статьи 89 Конституции РК достаточно конкретно определяется функция местного самоуправления - решение населением вопросов местного значения это следует понимать, как перераспределение власти от государства гражданскому обществу, а также определение оптимальных объемов властных полномочий и взаимодействие органов между собой.

Правительство уже не раз  вносило проекты Законов  о местном самоуправлении на рассмотрение Парламента, а затем их отзывало.  Вносимые проекты менялись не только по форме, но и по содержанию. Причина: предлагаемые проекты предусматривали вариативность правовых концепций наделения властью органов местного самоуправления. Первая концепция наделяла орган самоуправления по остаточному принципу, то есть, все, что не в ведении органов государственного управления, должно решаться местным самоуправления. Вторая концептуальная версия определяла исчерпывающий перечень предметов ведения органом местного самоуправления.

А теперь следует более  детально рассмотреть подходы децентрализации управления. Внедрение работающей системы децентрализованного управления - это сложнейший вопрос, который требует внимательного подхода. Децентрализация приближает Правительство к народу, создавая условия для демократизации управления и повышения его эффективности, которые можно классифицировать как самостоятельные направления;

- во-первых, она создает  возможности для непосредственного  участия больших групп населения  в вопросах управления через  выборные органы -или более косвенного  участия - через местные выборы и посредством пристального контроля за деятельностью Правительства;

- во-вторых, она создает  возможности для появления на  низовых уровнях новой элиты, которая может осваивать политические навыки и функции, необходимые для участия в национальной политической жизни;

- в-третьих, низовые  органы управления действуют  в качестве противовеса или сдерживающей силы по отношению к Правительству, а также местное управление по отношению государственному управлению;

- в-четвертых, децентрализация  активизирует вовлечение местных и региональных действующих лиц в процесс местного и регионального экономического и социального развития;

в-пятых, передача полномочий местным органам власти помогает избежать перенапряжения в центре.

Децентрализация и развитие местного управления в аналитических материалах "страновый опыт и опыт переходных стран" раскрывает обобщенные предпосылки успешной передачи властных полномочий низовым структурам управления.

1Политическая приверженность  процессу децентрализации.

2.Менталитет и качество "ресурсов" (финансовых, юридических, организационных, людских, физических, интеллектуальных), находящихся в распоряжении органов местного самоуправления.

3.Способность местных  органов власти справиться с  этими задачами (с точки зрения выработки демократической политики).

4-Организационная возможность  местных органов власти по  проведению административной политики.

5.Способность и готовность  административных кадров местных  органов власти к решению стоящих  перед ними задач.

6.Обладание гражданами и административными кадрами политической, управленческой культурой (ценности, отношение и модели поведения граждан, а также способность местных политических деятелей и администраторов реально проводить децентрализацию).

Взгляд, наличие значительного опыта и знаний в некоторых странах Центральной и Восточной Европы СНГ, их экспертные заключения, могут послужить казахстанскому обществу в планировании и реализации проектов децентрализации и реформы местного управления.

Анализируя имеющий  опыт, следует обратить внимание на следующие определяющие:

- Национальное законодательство  должно создать основу для  распределения функций и полномочий как между государством и местным самоуправлением, так и между различными уровнями местного самоуправления.

- Необходимо обеспечение соответствия между функциями и ответственностью различных уровней управления и самоуправления, с одной стороны, и их финансовыми ресурсами с другой.

- Одновременно, следует  установить эффективные и транспарентные  системы контроля и подотчетности.

- Обеспечение соответствующего  развития человеческих ресурсов. В этом плане, просто необходимо, разработать и принять комплекс  мер ориентированных как на выборные, так и на административные кадры.

- Активное гражданское  общество, не Государственные и не Правительственные Организации могут играть важную роль в децентрализации и реформе местного управления.

Главная задача которая  стоит перед Правительством и  Парламентом, это разработка  проекта  Концепции «О местном самоуправлении»  как логического продолжения процесса децентрализации и деконцентрации и составной части общей стратегии развития казахстанской государственности и гражданского общества. Основные принципы и положения Концепции, приоритетность задач, этапность достижения конкретные целей, должны стать предметом публичного обсуждения с участием широких слоев общественности, политических партий и движений, центральных и местных органов власти

Государство играет ведущую  роль в осуществлении децентрализации  и последующего развития местного самоуправления, что определяется необходимостью создания правовых, организационных, материально-финансовых и других условий для реализации права населения на местное самоуправление. В настоящее время решение проблем децентрализации рассредоточено по министерствам и ведомствам, отсутствует повседневная координация работ, что делает этот процесс не регулируемым. Как показывает зарубежный опыт, даже    в развитых странах для  улучшения межведомственной координации и защиты интересов органов местного самоуправления существует специальный государственный орган Правительству республики стоит подумать по созданию специального государственного органа по децентрализиции и развитию местного самоуправления, как это  имеет место  в Киргизии.

В Великобритании - родине классических муниципальных форм - сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Подобная муниципальная система действует в таких странах, как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.