Усыновление детей

          Введение.

          Актуальность  темы исследования.

          В последние годы проблеме защиты прав ребенка мировое  сообщество уделяет все большее  внимание. Интересы несовершеннолетнего  носят сложный характер, поскольку  затрагивают интересы государства, родителей, самого ребенка. Цели государства, достижению которых подчинена его деятельность, находят свое выражение в направлениях и содержании государственной деятельности¹.

          «Современная российская семья находится в глубоком кризисе, что не может не сказаться на ее отдельных институтах, в частности на институте усыновления. На страницах периодической печати, в том числе официальной, все чаще публикуются статьи о случаях жестокого обращения приемных родителей с усыновленными детьми. И если раньше больше внимания уделялось трагедиям усыновленных детей в иностранных семьях, то сейчас журналисты бьют тревогу о положении детей в российских семьях»². Так, широкий резонанс получили драматические события, сложившиеся вокруг внешне благополучной семьи Агеевых, усыновившей двоих детей, но, по версии следствия, применявшей недозволительные методы воспитания³. По мнению Г. Силласте, заведующего кафедрой социологии Финансовой академии при Правительстве РФ, наивно оправдывать жестокое обращение с детьми лишь тем, что люди просто стали более бессердечными. Главная причина насилия в отношении детей - резкое изменение социальных условий, в которых привычно находилась семья⁴. Смена экономических реалий, уменьшение доходов населения привели к тому, что семья постоянно борется за свою жизнь. Выжить любым путем - главная цель. И ясно, что в такой ситуации ребенок для многих превратился в обузу. Произошла потеря социальной ценности детей. Государство не справляется со многими своими обязанностями по обеспечению ребенку того уровня жизни, который необходим ему для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития. Для реализации задач по преодолению этих факторов, в Государственной Думе разрабатывается законопроект о минимальных стандартах для семьи, который входит в пакет документов, подготовленных в рамках концепции государственной семейной политики (сведения о законопроектах будут представлены далее). Защита прав усыновленных детей должна получить адекватный механизм реализации конкретных норм. Защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, содержащихся и обучающихся в государственных образовательных учреждениях, обеспечивается федеральными органами государственной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации. Государство гарантирует судебную защиту прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

          В Российской Федерации  за последнее десятилетие принято  немало нормативных правовых актов, регулирующих институт усыновления (как в целом, так и его отдельных аспектов), основой которого являются международные нормы и стандарты. Но по-прежнему нормативно-правовое регламентирование института усыновления не лишено недостатков. Законодатель отдает себе отчет в том, что для решения проблем с детьми, оставшимися без попечения родителей, нужно руководствоваться в первую очередь нормами морали, согласно которым усыновление детей считается явлением позитивным, поскольку ребенок в этом случае становится полноправным членом семьи. Это получило закрепление в п. 1 ст. 124 СК РФ: усыновление - приоритетная форма устройства ребенка в семью.

          Актуальность темы обусловлена нарастающей полемикой относительно необходимости применения такой формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей в семью, как усыновление. Достаточно часто за последнее время сообщается об участившихся случаях гибели российских детей за рубежом. Такие случаи не могут не вызывать возмущения общества. Несмотря на непрекращающиеся дискуссии о необходимости введения запрета либо временного приостановления усыновления российских детей иностранными гражданами и лицами без гражданства⁵, действующее законодательство Российской Федерации такого запрета не содержит. В ряде государств⁶, в их числе можно назвать Таджикистан⁷, законом установлен запрет усыновления детей гражданами иностранных государств. Вопрос о необходимости установления запрета на усыновление детей иностранными гражданами периодически обсуждается в государствах, обеспокоенных отсутствием уверенности в безопасности проживания за пределами их территории ребенка, усыновленного иностранными гражданами, и необходимостью действенного контроля его жизнеобеспечения в семьях усыновителей. В 2007г. с инициативой введения запрета на усыновление казахстанских детей-сирот иностранными гражданами выступил Верховный суд Казахстана, обосновав необходимость введения запрета демографической проблемой и зрелостью общества в социально-экономическом плане, чтобы самостоятельно решить проблему брошенных детей⁸. Данная инициатива Верховного Суда Республики Казахстан не нашла поддержки.

          Вопрос о временном  приостановлении или запрете  международного усыновления российских детей поднимается всякий раз, как только обнаруживаются факты гибели российского ребенка, усыновленного иностранным гражданином, в частности гражданином США. При этом следует заметить, что США также не ратифицирована Конвенция ООН «О правах ребенка»⁹. Довольно сложно получить отчет об условиях жизни и воспитания усыновленного ребенка, если он был усыновлен иностранными гражданами или лицами без гражданства, а также гражданами РФ, постоянно проживающими за рубежом, и вывезен за пределы РФ. С целью упорядочить контроль за условиями жизни усыновленных российских граждан за рубежом утверждены Правила постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства. Однако указанный акт не определяет порядок осуществления контроля за условиями пребывания усыновленного ребенка в семье усыновителей, да и не может его определять, поскольку ни один из органов власти Российской Федерации не имеет юрисдикции на территории другого государства. Но законодательство в этой области продолжает развиваться. Павел Астахов, Уполномоченный при президенте РФ по правам ребенка заявил в интервью «Российской газете»: «…совсем недавно, в июле Россия и США заключили договор по международному усыновлению. Этот документ, думаю, надо рассматривать еще и с позиции исторической перспективы. Ну хотя бы потому, что он устанавливает правила усыновления не только наших детей гражданами США, но и россиянами - американских. Так сказать, - норма, заложенная «навырост». Американцы, надо отдать им должное, проявляли просто чудеса доброй воли, идя на уступки, совершенно им не свойственные. Например, тяжелый для них момент: священное для Америки понятие privacy - неприкосновенности частной жизни - по настоянию российской стороны вдруг было подвергнуто сомнению. То есть мы убедили их пойти на то, чтобы по первому нашему требованию предоставлять возможность контролирующим органам России прийти в американскую семью, побеседовать с усыновленным ею ребенком, с его родителями. Такие контрольные вторжения в privacy будут возможны до совершеннолетия усыновленного в России ребенка. Это очень важный момент». Далее, на вопрос корреспондентов о том, имеет ли  договор обратную силу и отзовется ли он на тех российских детях, которые были усыновлены американцами и год, и три, и десять лет назад? Павел Астахов ответил: «…на тех, у кого все складывается благополучно в их американских семьях, это никак не отзовется, и, надо признать, что большинство российских детей живет там новой и счастливой жизнью. Мы это видели. Но из-за массовых нарушений, допущенных почти за два последних десятилетия, у нас нет информации о каждом ребенке, вывезенном из России. Поэтому сейчас мы направили в США ноту МИД с запросами, чтобы выявить все органы, в чьем ведении находятся вопросы международного усыновления, - в США в каждом штате создан свой такой. Для чего это нужно нам? Во-первых, мы должны составить по каждому из штатов приложение к подписанному соглашению. А во-вторых, в каждый из этих органов, уже базируясь на достигнутых договоренностях (а они в Америке вступили в силу сразу после подписания документа), направим запросы, чтобы они предоставили нам информацию: сколько усыновленных в России за прошедшие два десятилетия детей в этом конкретном штате, как складывается их жизнь в американских семьях. Попросим, чтобы они дали им характеристики. И, соответственно, у нас будет возможность отслеживать судьбу каждого из этих детей, кто еще не достиг совершеннолетия. Кроме того, вскоре Россия заключит подобные соглашения с Францией, Израилем и Великобританией»¹⁰. Тема усыновления детей на сегодняшний день одна из самых актуальных, об этом свидетельствует не только широко обсуждаемые на страницах печати и в других средствах массовой информации проблемы усыновления, но и активное изменение законодательства в указанной сфере. В связи с этим, изучение и обобщение действующего законодательства и проектов его изменения, правоприменительной деятельности весьма актуально.

          Цели  и задачи исследования. Целью магистерской работы является изучение вопроса о регулировании межгосударственного усыновления и усыновления на территории РФ, анализ проблемных вопросов теории и практики усыновления, поиск возможных решений возникших проблемных ситуаций. внесение практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию семейного и гражданского законодательства, правоприменительной практики.

          Поставленная цель предопределила решение следующих задач исследования:

          1. исследовать особенности правового регулирования международного усыновления;

          2. выявить особенности нормативного регулирования усыновления детей российскими гражданами и иностранными гражданами;

          3. изучить положения действующего законодательства о деятельности уполномоченных организаций по усыновлению детей на территории РФ и определить меры контроля за деятельностью указанных лиц;

          4. внести предложения по дальнейшему совершенствованию семейного законодательства и правоприменительной практики, связанных с усыновлением детей.

          Объектом  магистерского исследования являются отношения по поводу усыновления (удочерения) детей.

          Предметом магистерского исследования выступает совокупность правовых норм семейного, гражданского законодательства, регулирующих усыновление (удочерение) детей,  правоприменительной практики, достижений науки в сфере гражданского, семейного права.

          Методологическую  основу предлагаемого исследования составляют принятые в отечественные науке способы и формы научного познания: диалектический, историко-правовой, системный.

          Теоретическую основу исследования составляют современные достижения правовой науки в области общей теории права, конституционного, гражданского, семейного права. Основой исследовательской части работы послужили труды советских и современных российских и зарубежных ученых-философов, цивилистов, специалистов семейного права: Красикова А.В., Пуляевская Л.В., Гаврилов В.Н., Ахметьянова З.А., Ковалькова Е.Ю., Низамиева О.Н., Гаген В., Мейер Д.И., Нечаева А.М., Тихомиров Ю.А., Абрамова С.А., Терещенко Е.Э. Богданова Т.В., Рыбальченко А.А., Борминская Д.С., Левушкин А.Н., Майтакова О., Макеева А.А., Полетаев В., Попова Н., Саушина А.В., Сиразиев Т. В., Сеченова Р., Ткач Л.Н., Шершень Т.В. и других авторов.

          Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления правительства Российской Федерации, а также иные  нормативные акты, постановления Конституционного Суда РФ.

          Научная новизна представленной темы магистерского исследования заключается в том, что диссертация является одной из первых работ на базе нового законодательства и правоприменительной практики, в которой анализируется усыновление как правовое понятие и как особый институт устройства детей в семью. Предлагается новый подход к пониманию международного усыновления, к содержанию прав и обязанностей сторон с изменением объема и характера обязанностей усыновителя и контролирующих органов. Анализ правовых норм позволяет заложить основы нового подхода к усыновлению в целях более эффективного использования этой формы устройства детей, детй, оставшихся без попечения родителей. Одним из первых был проведен глубокий анализ апробации внедрения новой требований к кандидатам в усыновители, формулируются первостепенные задачи, стоящие перед законодателем в области совершенствования нормативной базы по усыновлению, предлагается новый подход к построению контроля в указанной сфере. Научная новизна представленной темы нашла свое отражение в теоретических и практических положениях, выносимых на защиту.

          Основные  положения, выносимые на защиту:

1. Предлагается внести изменения в Постановление Правительства РФ от 04.11.2006г. № 654 (ред. от 27.09.2011) «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением»¹¹, а именно, в абз.5 ст.22, изложив его в следующей редакции: «…органы и организации иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей обязанность посещать семьи усыновителей и предоставлять отчет в Министерство Образования РФ, не реже двух раз в год с обязательным приложением к письменному отчету фото или видеозаписи посещения. Форма бланка отчета утверждается Постановлением Правительства РФ». Необходимо, соответственно разработать и бланк отчета.
2. Предлагается исключить из Федерального закона от 30.11.2011 № 351-ФЗ «О внесении изменений в статьи 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации и статью 271 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» - вступающего в силу 12.09.2012г. норму о возможности, предоставленной иностранными гражданами, лицами без гражданства или гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за пределами территории Российской Федерации, желающими принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, являющегося гражданином Российской Федерации, пройти соответствующую подготовку на территории государства.
3. Необходимо ввести для усыновителей в российское семейное законодательство института «предусыновительной» опеки, дополнив п.2 ст. 125 Семейного кодекса РФ абзацем следующего содержания: «…усыновление допускается только в отношении детей, которым была установлена опека (попечение). Усыновителем при этом, может быть только сам опекун (попечитель). Опека (попечительство), предшествующая усыновлению составляет по сроку не менее двенадцати месяцев».
4. Для иностранных граждан, желающих усыновить российского ребенка, необходимо установить дополнительные требования. С учетом вышеизложенного, иностранный гражданин, по установлении опеки (попечительства) над ребенком, обязан проживать с ним на территории РФ не менее двенадцати месяцев со дня установления опеки и только после истечения указанного срока допустимо усыновление российского гражданина иностранным усыновителем. В связи с изложенным, предлагается дополнить п.2 ст.125 Семейного кодекса РФ абзацем следующего содержания: «…иностранный гражданин, по установлении опеки (попечительства) над ребенком, обязан проживать с ним на территории РФ не менее двенадцати месяцев со дня установления опеки. По истечении указанного срока органы опеки и попечительства дают заключение о соответствии (или несоответствии) усыновления российского ребенка иностранным усыновителем».

          Структура магистерской диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка использованный нормативно-правовых актов и литературы, приложений.

          Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права Саратовской государственной юридической академии. Основные теоретические выводы и положения нашли отражение в опубликованных работах: Уразова Е.А. «Усыновление (удочерение) детей» // Сборник научных трудов студентов СГАП. 2011. Вып. 1. С. 56-59.

           Глава 1. Понятие «усыновление». Нормативно – правовое регулирование усыновления детей.

          1.1 Развитие законодательства об усыновлении детей. Современные международно – правовые нормы и национальное законодательство РФ.

          Усыновление – как  форма устройства детей явление  далеко не современное. Напротив, в России оно имеет длительную историю развития. «…Усыновление как «искусственное сыновство», как прием «стороннего» в состав семьи совершалось в Древней Руси еще во времена язычества. Когда на смену язычеству пришло христианство, усыновление осуществлялось церковью посредством особого акта, исходящего от церковной власти»¹². Долгое время правила, касающиеся усыновления, не подвергались существенным изменениям и не отличались большим разнообразием. Но по мере укрепления частнособственнических начал в семейных отношениях все большее значение стало иметь предписание: нельзя усыновлять своих незаконных детей.

          В период реформ Петра I, так же как и в эпоху царствования Екатерины II, усыновлению внимания не уделялось. Законодательство, посвященное этой проблеме, стало развиваться в XIX в. 11 октября 1803 г. был издан Указ, позволяющий бездетным дворянам усыновлять ближайших законнорожденных родственников «через передачу им при жизни фамилии и герба». С середины XIX в. стали появляться правила по усыновлению, в том числе те, которые позволяли усыновлять не только сирот. Но в случае если родители ребенка были живы, требовалось их согласие на усыновление¹³.

          Законодательство 1830 - 1846 гг. уже предусматривало более  широкие возможности: усыновлять могли  не только российские подданные, но и  иностранцы. В 1839 г. право усыновлять подкидышей или не помнящих своего родства было предоставлено российским подданным мещанского и сельского звания. Иностранцам разрешалось усыновлять только определенных детей: подкидышей, т.е. брошенных детей, от которых отказались родители; детей, не помнящих своего родства (в эту группу могли попадать дети, которые при каких-то чрезвычайных ситуациях потеряли родителей, дети, страдавшие психическими расстройствами).

          Важно подчеркнуть, что в качестве обязательного  устанавливалось требование сохранения усыновленными российского подданства и греко-российского вероисповедания. Таким образом, государство защищало своего маленького гражданина, оставляя ему гарантию на возвращение в свое государство¹⁴. Правила удостоверения судом соглашения частных лиц об усыновлении были введены в Устав гражданского судопроизводства Законом от 12 марта 1891 г. и применялись вплоть до 20-х гг. XX в.¹⁵.

          Первый Семейный кодекс России послеоктябрьского периода¹⁶ не предусматривал усыновления. Главной причиной невозможности правового регулирования отношений по усыновлению было стремление устранить всякую попытку эксплуатации труда малолетних. Осиротевших детей устраивали в различные детские учреждения, однако их продолжали брать в семью, используя главным образом правила, касающиеся опеки (попечительства).

          Необходимость возрождения  института усыновления становилась  все более очевидной. Незадолго до принятия нового Семейного кодекса появился Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 1 марта 1926 г. «Об изменении Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве»¹⁷, которым вводилась новая глава, посвященная усыновлению.

          Усыновление детей  в годы Великой Отечественной  войны приняло массовый характер независимо от национальной принадлежности усыновителя и усыновляемого. В целях усовершенствования законодательства по усыновлению в 1943 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усыновлении». Но только в 1969 г. Кодекс о браке и семье РСФСР подробно регламентировал отношения, связанные с усыновлением¹⁸.

          Вопросы защиты прав человека (а значит, и детей) регулировались исключительно внутригосударственным правом до начала XX в.¹⁹

          Отправной точкой в  решении проблемы защиты прав детей-сирот  можно считать Международный  конгресс по охране детей, проходивший  с 23 по 26 июля 1913 г. в г. Брюсселе. Важность этого конгресса заключается  в том, что впервые государства собрались с целью обсудить проблемы, связанные с защитой детей. Ребенка признали существом, нуждающимся в особой охране и заботе²⁰.

          Следующим шагом  стало принятие Лигой наций в 1924 г. Женевской декларации прав ребенка²¹. Следует упомянуть и такой важный документ, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г.²² Ее положения стали восприниматься в качестве правовых эталонов, которым должно следовать национальное законодательство. «…Не менее чем 90 национальных конституций, принятых после 1948 г., содержат перечень фундаментальных прав, которые или воспроизводят положения Декларации, или включены в них под ее влиянием»²³. И наконец, в 1989 г. была принята Конвенция о правах ребенка, в которой нашли закрепление как права любого человека применительно к ребенку, так и специальные права ребенка²⁴.

          В России новый этап защиты прав детей-сирот начался  с принятия Конституции РФ²⁵ в 1993г., занимающей главное место в правовой системе нашего государства, и Семейного кодекса РФ²⁶ в 1995 г. (вступил в силу в1996г.)

          Несколько слов хотелось бы сказать о международном усыновлении.

          Усыновление детей  гражданами другого государства  широко распространено во всем мире. Статья 21 Конвенции о правах ребенка гласит: «Усыновление в другой стране может рассматриваться в качестве альтернативного способа ухода за ребенком, если ребенок не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его воспитание или усыновление, и если обеспечение какого-либо подходящего ухода в стране происхождения является невозможным».

          После окончания  Второй мировой войны международное  усыновление превратилось в масштабное явление. Вынужденная, или скорее насильственная, миграция в ходе военных действий и сразу после их окончания привела к интернационализации усыновления.

          Следующий этап развития защиты прав детей приходится на окончание  войны в Северной Корее, отличавшейся традиционной многодетностью. Корея, разделенная на два враждебных друг другу государства, продемонстрировала два разных подхода к решению проблемы сиротства. Северная Корея начала создавать все новые и новые сиротские учреждения, а Южная Корея, не отказываясь от строительства приютов, одновременно проводила большую работу по устройству детей в семьи. Многие ехали в Корею, чтобы усыновить детей, некоторые прибегали к помощи посредников, в качестве которых выступали сначала корейские граждане, а затем все чаще граждане США. «…За последние 50 лет более 160 тысяч детей покинули Южную Корею. Южная Корея давно имеет твердую репутацию «экспортера сирот». Тысячи детей покидали родину, усыновляясь преимущественно американцами и европейцами. Но так было до недавнего времени, когда правительство серьезно задумалось над тем, как подвигнуть своих граждан на усыновление детей. С недавнего времени власти стали материально стимулировать соотечественников, которые берут в семью приемное дитя. Так, ежемесячно на каждое усыновленного ребенка полагается пособие в размере около ста долларов. Такая политика уже дает результаты. Статистика 22 официальных агентств по усыновлению показывает, что с 2007 года число усыновленных детей самими корейцами превышает количество ребятишек, отправляющихся к новым родителям за границу. Например, в 2009 году корейцы усыновили 1314 детей, а иностранцы 1125. В Южной Корее разрабатывается новый законопроект, который ужесточит процесс передачи ребенка зарубежным приемным родителям»²⁷.

          В середине 60-х гг. XX в. были созданы первые в мире специализированные агентства по организации усыновления детей-иностранцев. Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей в Российской Федерации отнесено к компетенции органов опеки и попечительства, а при определенных обстоятельствах устройство в семью таких детей организует орган исполнительной власти субъекта РФ или федеральный орган исполнительной власти. Поэтому как противоправную следует расценивать деятельность других органов и учреждений, в том числе и тех, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей (воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты и др.), общественных организаций, благотворительных и иных фондов, а также граждан (физических лиц) по выявлению и подбору детей для передачи их на усыновление от имени и в интересах лиц, желающих усыновить детей. Министерство образования возлагает обязанность проведения мониторинга эффективности развития семейных форм устройства детей-сирот. Так, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан обязаны предоставлять ежегодный отчет о проведенной работе. В связи с этим Департамент обязал ООП направить не позднее 14 ноября 2011 г. в установленном порядке, а также по электронной почте сведения об устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи согласно прилагаемой анкете²⁸.

          На территории РФ разрешена деятельность специально уполномоченных иностранными государствами органов или организаций по усыновлению детей. Но их деятельность может осуществляться на территории РФ только в силу международного договора или на основе принципа взаимности. Названные органы и организации (как российские, так и иностранные), осуществляющие правомерную деятельность по усыновлению детей, не могут преследовать коммерческие цели, т. е. извлечение дохода²⁹.

          Полномочия по выдаче разрешений на открытие представительств специально уполномоченных иностранными государствами органов и организаций по усыновлению (удочерению) детей на территории РФ и контролю за их деятельностью возложены на Министерство образования РФ. На сайте Министерства образования РФ размещены сведения о представительствах иностранных организаций по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации. Представлены: список агентств, их адреса в «своих» странах, Ф.И.О. руководителей представительств в Российской Федерации, контактная информация, ссылки на сайты, а так же сроки окончания аккредитации. На сайте предусматривается возможность направления отзывов о деятельности каждого из этих агентств по электронной почте (отзывы могут размещаться непосредственно на сайте — возможно, с предварительным просмотром уполномоченными лицами (администраторами) и модераторами портала). Представительства иностранных организаций по усыновлению детей на территории РФ обязаны направлять в Министерство образования и науки РФ ежегодный отчет о своей деятельности³⁰. Представительства иностранных организаций по усыновлению детей на территории РФ аккредитуются сроком на один год. Однако, по сведениям компетентных источников, наблюдаются многочисленные нарушения и злоупотребления в области как внутригосударственного, так и международного усыновления³¹. Острота и актуальность этих проблем, стоящих перед обществом, требуют неотложного разрешения - принятия грамотных мер по борьбе с коррупцией в деятельности органов, ответственных за подготовку и принятие решений по установлению усыновления.

          Страны СНГ (в том  числе Российская Федерация) заключили  между собой договоры о сотрудничестве в сфере усыновления детей. Например, в Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам³² в ст. 40 содержаться следующие указания: усыновление или его отмена осуществляется по законодательству Договаривающейся Стороны, гражданином которой является усыновитель в момент подачи заявления об усыновлении или его отмене, если внутренним законодательством Договаривающейся Стороны, гражданином которой является ребенок, не установлено иное. Если ребенок является гражданином другой Договаривающейся Стороны, то при усыновлении или его отмене необходимо получить согласие законного представителя и компетентного государственного органа, а также согласие ребенка, если это требуется по законодательству Договаривающейся Стороны, гражданином которой он является. Конвенцию подписали, а затем ратифицировали на своей территории: Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Украина и конечно, РФ³³.

          Следует заметить, что действующее  законодательство не возлагает на организации, оказывающие услуги по усыновлению детей, обязанности осуществлять контроль за выполнением  усыновителями своих  обязанностей. Тогда как консульские учреждения в силу большого числа детей, передаваемых на усыновление из РФ не смогут справиться с такой задачей в полном объеме. В связи с этим, представляется целесообразным возложить на указанные органы обязанность посещать семьи усыновителей и предоставлять отчет в Министерство Образования РФ (например, не реже двух раз в год с фото или видеозаписью посещения). Такая мера позволит контролировать деятельность усыновителей и предотвращать возможные случаи жестокого обращения с ребенком.

          Одним из принципов  семейного законодательства назван приоритет семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии. Его сущность отчетливо проявляется при выборе форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно п. 1 ст. 123 СК РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), а при отсутствии такой возможности - в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов. Среди семейных форм устройства детей особое место занимает усыновление (удочерение), которое рассматривается в качестве приоритетной формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 124 СК РФ). Дети сами по себе уязвимы и нуждаются в заботе и защите, а дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, особенно.

          Каждый год в  РФ выявляют и ставят на учет детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения родителей около ста тысяч детей. Такие цифры представлены на официальном сайте Министерства образования РФ: www.monitorsirota2011@yandex.ru.

          Общие принципы, содержание и меры государственной поддержки  детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определены Законом «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»³⁴. Данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до двадцати трех лет. В нем же содержится важная норма, согласно которой дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и охраняются государством. При этом установлено, что органы исполнительной власти РФ и ее субъектов осуществляют разработку и исполнение целевых программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечивают создание для них государственных учреждений и центров. Расходы на реализацию мер, производятся за счет средств федерального и бюджетов субъектов РФ.

          Кроме того, основным нормативным актом, регулирующим правоотношения по предоставлению государственных гарантий детям, оставшимся без попечения родителей, является Постановление Правительства РФ от 21.03.2007 № 172 (ред. от 12.02.2011) «О федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 - 2010 годы"³⁵, в редакции Постановления Правительства РФ от 12.02.2011 № 72 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. N 172»³⁶, в котором было принято решение о перераспределении средств, в том числе на детей – сирот.

          Несмотря на серьезную  социальную политику государства, проблема сиротства не решена в России до настоящего времени. В подавляющем большинстве случаев, дети остаются без родительского попечения при живых родителях вследствие лишения обоих или единственного родителя родительских прав, ограничения родителей в родительских правах, отсутствия родителей и невозможности установления их места нахождения и в других самых разных жизненных ситуациях. О сохранении тревожной тенденции свидетельствуют цифры: в нашей стране по данным Министерства образования около одного миллиона детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Дети размещены в следующих учреждениях: 1500 детских домов, 240 домов ребенка, более 300 школ-интернатов для детей-сирот, более 700 социальных приютов и 750 социально-реабилитационных центров для детей и подростков³⁷. Данные со ссылкой на Федеральную службу государственной статистики были озвучены председателем Комитета по вопросам семьи, женщин и детей Е. Мизулиной 15 мая 2011 г. в ходе парламентских слушаний на тему «Проблемы законодательства, регулирующего положение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»³⁸.