Административная юстиция

Административная  юстиция

Понятие административной юстиции

Понятие "административная юстиция" имеет два основных значения. В широком смысле под административной юстицией понимается деятельность как  обычных судов, так и специальных  административных судов и (коллегиальных) "квазисудебных" органов по разрешению административных споров, возникающих в связи с обжалованием частными лицами неправомерных действий и решений органов исполнительной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы. Административная юстиция в узком (собственном) смысле слова - это деятельность специальных административных судов по разрешению в особом процессуальном прядке споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией по поводу правомерности административных действий или решений.

Административная  юстиция в собственном смысле слова как деятельность специальных  административных судов в России находится в стадии становления. 22 ноября 2000 г. Государственная Дума приняла в первом чтении Закон "О  федеральных административных судах в РФ", проект которого был внесен Верховным Судом РРФ.

Концепция этого  закона исходит из принципа внутренней специализации судов общей юрисдикции и относит к федеральным административным судам:

Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ;

федеральные окружные административные суды;

судебные коллегии по административным делам верховных  судов республик, краевых, областных  судов, судов городов федерального значения, судов автономной области  и автономных округов, которые образуют по мере необходимости;

федеральные межрайонные  административные суды.

К подведомственности административных судов относятся  административные дела, связанные исключительно  с рассмотрением административных споров.

Кроме того, в настоящее  время научной общественностью активно обсуждается инициативный проект Федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве", разработанный Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой.

Административная  юстиция в том виде, в каком  она сложилась к настоящему времени в России, являет собой определенный механизм разрешения административных споров посредством общих и арбитражных судов, а также коллегиальных квазисудебных органов. Под квазисудебными органами в административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в как бы судебном порядке. Они не могут называться судом, поскольку являются неотъемлемой частью исполнительной власти и лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта наделены правом осуществлять административную юрисдикцию. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некоторые признаки судебных решений, но не все. Разрешая административные споры, они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие - это функция суда. Юрисдикция квазисудебных коллегиальных органов ограничена разрешением административных споров определенного вида. 

В России к такого рода органам относятся:  

Межведомственная  комиссия по рассмотрению обращений  граждан РФ в связи с ограничением их права на выезд из РФ;  

Высшая патентная  палата Российского агентства по патентам и товарным знакам;  

Комиссия для разрешения разногласий Федеральной энергетической комиссии;  

Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Министерства по антимонопольной  политике;  

Городская жилищно-конфликтная  комиссия при Правительстве Москвы и т.д.  

Административная  юстиция в современной России выступает как административно-правовой институт, который:  

включает определенную совокупность правовых норм, принципов  и средств, позволяющих частным  лицам оспорить неправомерные акты органов исполнительной власти и  защитить субъективные права и законные интересы;  

предназначен для  разрешения споров, возникающих из отношений "власть-подчинение";  

функционирует на базе общих и арбитражных судов, осуществляющих административное судопроизводство, и  квазисудебных учреждений. В компетенцию общих и арбитражных судов входят вопросы и частного, и публичного права. Им подсудны споры как между частными лицами, так и частных лиц с государственной администрацией;  

предполагает разбирательство  административных споров по процессуальным правилам, установленным Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" 1993 г., КоАП РФ, ГПК РСФСР, АПК РФ, а в квазисудебных органах - в соответствии с Положением об их учреждении;  

служит средством  судебного и квазисудебного контроля за законностью деятельности государственной администрации;  

разрешает административные споры путем признания незаконности, недействительности (действительности) или отмены оспариваемого административного  акта.  

Правовые нормы  института административной юстиции делятся на материальные и процессуальные.  

Материальные нормы  устанавливают полномочия судебных и квазисудебных органов по разрешению административных споров, состав суда, формируемый для их рассмотрения, правовой статус и организацию квазисудебных учреждений и т.д.  

Процессуальные нормы  регулируют процедуры рассмотрения административных споров в судебных и квазисудебных органах, особенности  разбирательства отдельных категорий  дел и т.д.  

В систему источников права, регулирующих институт административной юстиции, входят: Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты, законы и подзаконные акты субъектов Федерации. 

В соответствии с  Конституцией РФ (ст. 46) каждому гарантируется  судебная защита его прав и свобод. Действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Ст. 118 Конституции устанавливает, что судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В своем Постановлении от 12 мая 1998 г. №14-П Конституционный суд РФ отнес к предмету административного судопроизводства все дела, возникающие из административно-правовых отношений и установил, что судопроизводство по этим делам "должно быть административным судопроизводством, независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом"7, а к процессуальному законодательству в этой сфере относит КоАП РФ, ГПК РСФСР и АПК РФ. 

К законодательным актам, регулирующим функционирование института административной юстиции, помимо указанных кодексов, относятся:  

Закон "Об обжаловании  в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" 1993 г. (в ред 1995 г.),  

Закон "О судебной системе РФ" 1996 г., устанавливающий возможность создания специализированных судов по административным делам,  

Закон "Об арбитражных  судах РФ" 1995 г., предусматривающий  создание специализированных органов  в системе арбитражных судов - судебных коллегий и судебных составов по рассмотрению споров, возникающих из административно-правовых отношений и др.  

К подзаконным актам, регламентирующим институт административной юстиции, необходимо отнести положения, регулирующие деятельность квазисудебных  учреждений. Среди них, в частности, можно выделить:  

Правила подачи жалоб, заявлений и ходатайств и их рассмотрения в Высшей патентной палате, утвержденные приказом Роспатента от 21 мая 1998 № 107;  

Правила рассмотрения Федеральной энергетической комиссией  РФ разногласий, связанных с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 сентября 1997 г. № 1174 и др.  

Среди нормативно-правовых актов субъектов РФ, регулирующих институт административной юстиции, можно выделить:  

Положение о городской  жилищно-конфликтной комиссии, утвержденное Постановлением Правительства г. Москвы от 06.05 1997 г.,  

Положение об Экспертно-апелляционном  совете при Московской лицензионной палате, утвержденное распоряжением Премьера Правительства г. Москвы от 20.11.1995 г. и др.  

Таким образом, можно  говорить о существовании в современной  России административной юстиции в  широком смысле слова, осуществляемой в порядке административного  судопроизводства общими и арбитражными судами, а также в порядке квазисудебного юрисдикционного производства - различными коллегиальными квазисудебными учреждениями. Одновременно идет процесс становления административной юстиции в собственном смысле слова, который получит свое завершение с созданием административных судов и принятием закона, регулирующего осуществление административного судопроизводства. Предметом административной юстиции как в узком, так и в широком смыслах, являются споры, возникающие из административно-правовых отношений. 

Понятие административного  спора 

В российском правоведении административный спор как разновидность  правового конфликта еще не стал предметом глубоких теоретических  исследований. 

Одна из причин неудовлетворительной разработанности в отечественной литературе проблемы административно-правового спора связана с отрицанием возможности его существования в советском праве. С середины 20-х гг. ХХв. в официальной печати его начинают трактовать не иначе как состояние распри между гражданином и государством, невозможное и недопустимое в советском обществе. Лишь в послевоенный период, когда административную юстицию постепенно перестают рассматривать как буржуазный институт, чуждый советскому строю, и происходит ослабление идеологического ригоризма, полемика о возможности административного спора разгорается вновь. 

К 70-м гг. в ходе длительной дискуссии утверждается мнение, что в делах, возникающих  из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Этот спор свидетельствует о предположительном или действительном нарушении административными органами субъективных прав граждан или о создании иных помех их осуществлению. Он возбуждается в целях устранения этих помех и защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органов управления, требует признать их незаконными. В свою очередь, административный орган в лице своего представителя вправе доказывать обоснованность своих действий и неосновательность требований гражданина. 

Проверка законности действий административных органов  осуществляется судом путем рассмотрения и разрешения споров о праве между  гражданами и административными  органами, которые выступают как  стороны с противоположными юридическими интересами. Таким образом, суд сталкивается при рассмотрении этих споров с двумя взаимно исключающими друг друга требованиями, позициями по одному и тому же правовому вопросу. В силу этого суд обязан в полном объеме определить, чья позиция по делу - административного органа или гражданина - соответствует закону. В задачу суда, следовательно, входит объективное исследование всех доказательств по делу и в соответствии с этим оценка правомерности действий сторон. Разрешение административного спора - это способ судебной проверки законности и обоснованности решений административных органов и должностных лиц. 

Возникая из отношений  неравного, нетождественного положения  сторон, административный спор как  охранительное правоотношение разворачивается между равноправными субъектами, ибо в этом случае отсутствует властное управляющее воздействие. В административном споре орган управления реализует не властные полномочия, а такие же права и обязанности, что предоставлены другой стороне - гражданину, т.е. права и обязанности, выражающиеся в формулировании, обосновании и доказывании своих требований и возражений. Во-вторых, правовое равенство гражданина и органа исполнительной власти как субъектов административного спора имеет теоретическое и нормативно-правовое основания. Концептуальными установками правового государства в его основу закладывается равенство власти, гражданина и общества, их правовое равенство перед законом и судом. При этом государство предстает как субъект права, обладающий особыми властными полномочиями, которые ограничены правами других субъектов. В случае неправомерного использования этих полномочий, вызывающего нарушение субъективных прав, между ними возможен спор о праве административном (публичном). 

Правовое равенство сторон в административном споре, так же как и их неравенство в регулятивном административном правоотношении, имеет нормативно-правовое основание. Если законодатель полагает необходимым поставить участников административных отношений в такое положение, когда ни одна из сторон не может своей властью ликвидировать спорность субъективных прав, их конфликт приобретает качество правового спора. В этом плане споры о праве не могут быть ни вертикальными, ни горизонтальными, ибо это всегда конфликты равноправных сторон. Иное дело, что субъекты административного спора неравны фактически: с одной стороны, орган исполнительной власти или должностное лицо, в распоряжении которых находятся значительные информационные, людские и другие потестарные ресурсы, а с другой - гражданин, такими ресурсами не обладающий. Именно это обстоятельство должно в первую очередь предопределять специфику правовых процедур разрешения административного спора. 

Для обозначения  данной категории споров ныне используются различные термины: административно-правовой спор, спор о праве административном, административный спор, управленческий спор, споры в сфере управления (ст. 22 АПК 1992 г.) и т.д. В контексте действующего ГПК РСФСР 1964 г. под такими спорами следует понимать споры, возникающие из административно-правовых отношений. Однако этот термин носит весьма условный характер, поскольку в предмет судебного разбирательства по этим делам включаются не только спорные административно-правовые, но и иные публично-правовые отношения (налоговые, таможенные, конституционно-правовые и т.д.). 

В теоретическом  плане понимание административно-правового  спора в значительной мере определяется используемыми для его интерпретации  методологическими подходами. Выделяются, прежде всего, формальный и материальный подходы. 

К сторонникам формального  подхода относят обычно Г.Еллинека, понимавшего под административными  спорами такие, которые рассматриваются  в административных судах. Формальная интерпретация имеет место и  тогда, когда для определения  понятия административного спора в качестве критерия берется особая процедура, в соответствии с которой решаются споры. Такой формальный критерий оказывается явно недостаточным, особенно в случаях, когда административные суды отсутствуют и разрешение конфликтных ситуаций в сфере государственного управления отнесено к компетенции общего суда. Приверженцы материально-правового подхода (Ориу, Дюги, С.Попович и др.) при определении административного спора исходят либо из особенностей его субъектного состава как особого правоотношения ("субъектный" подход), либо из характера материально-правовых отношений, являющихся его предметом ("предметный" подход). С точки зрения субъектной интерпретации в качестве административного должен рассматриваться спор, в котором орган управления выступает стороной, действия которой оспариваются, либо возбуждающей спор. Однако в этом случае оказывается, что административный спор возникает и тогда, когда органы управления реализуют нормы гражданского права. 

Предметный подход опирается на две основных предпосылки:  

на различие между  частным и публичным правом;  

на то, что органы государственного управления применяют  в основном публичное, прежде всего  административное право.  

Согласно этому  подходу административный спор отсутствует, если органами исполнительной власти применяется частное право, и может существовать даже тогда, когда акт принят не органом государственного управления, а иной организацией, но этим актом применяются нормы административного права, вследствие чего спор приобретает административно-правовой характер. Отсюда делается вывод, что спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий существо спора, является вопросом административного права2. 

Административно-правовой спор можно интерпретировать как  юридический конфликт, характеризующийся такими чертами:  

возникает из конфликтных  регулятивных правоотношений, имеющих  властную или договорную природу (при  нарушении административно-правовых договоров);  

имеет своим источником противоречие, вызванное действительным или предполагаемым неправомерным поведением одной из сторон;  

выражается в разногласиях сторон по поводу административных прав и обязанностей или/и законности административных актов;  

инициируется юридически значимым заявлением, предусмотренным  соответствующими нормами права и оформляющим правовое притязание;  

имеет в качестве легальной основы право на оспаривание  неправомерных действий, включающее три правомочия:  

право на защиту субъективных прав от какого-либо незаконного посягательства или ущемления;  

право требовать  от государства, его органов соблюдать  и охранять гарантированные законом  права, свободы, интересы,  

право прибегнуть к  принудительной силе государства для  защиты прав и законных интересов  от неправомерных действий (и решений) субъектов административного правоотношения;  

осуществляется в  рамках определенных правовых процедур;  

разрешается компетентным юрисдикционным органом путем признания  несоотвествующим закону правового  поведения сторон и восстановления нарушенного права.  

Таким образом, административный спор - это разногласия, возникающие между участниками управленческих правоотношений в связи с нарушением, применением или толкованием норм административного права. Эти разногласия выражаются в расхождении, несходстве правовых позиций участников управленческого правоотношения по поводу их административных прав и обязанностей или/и законности правоприменительного либо нормативного административного акта. Эти разногласия связаны с тем, что административными действиями или решениями нарушены или предположительно нарушены субъективные права и обязанности частных лиц, либо с тем, что на них незаконно возложена какая-либо юридическая обязанность, либо они незаконно привлечены к какой-либо юридической ответственности. 

Содержание и виды административных споров 

Содержание административного  спора включает три основных элемента: стороны (субъекты), предмет и основания. 

Одной из сторон в  административном споре всегда выступает  носитель государственной публичной  власти (орган, должностное лицо). Между ним и частным лицом регулятивные административно-правовые отношения складываются на основе власти и подчинения. Сторонами могут выступать и два государственных органа, например, в спорах по вопросам компетенции. 

Предметом административного  спора являются субъективные права и обязанности, относительно которых в связи с принятым административным актом возникли разногласия, а также вопрос о законности самого административного акта. Кроме того, в предмет административного спора могут входить вопросы о нарушении административным актом законных интересов. 

Основание административного  спора - это фактическая сторона  правового конфликта, которая обозначает различные по своему правовому действию обстоятельства спорной ситуации. 

Факты основания  можно условно подразделить на три группы:  

1) факты правовой  характеристики спорных отношений  между субъектами, свидетельствующие  об юридическом характере спора;  

2) факты легитимации,  определяющие стороны как участников  конкретного административного  спора;  

3) факты правопрепятствования, правонарушения, создающие "помехи" реализации прав и законных интересов граждан и нормальному функционированию объективного правопорядка.  

В основании спора  можно выделить две основные группы нарушений административным органом  обязанности издавать правомерные акты. 

Во-первых, это правонарушения, связанные с ущемлением прав и  законных интересов граждан. 

К ним можно отнести:  

прямое нарушение  административными актами прав и  законных интересов граждан, охрана которых гарантируется законом;  

сужение (умаление) прав и законных интересов граждан  при их конкретизации в нормативных  и индивидуальных актах по сравнению  с объемом, предоставленным законом;  

отказ в предоставлении или ненадлежащее предоставление административных средств правовой охраны субъективного права под предлогом отсутствия правовой регламентации его реализации или защиты и т.д.  

Во-вторых, группа правонарушений, которые связаны с нарушением норм, устанавливающих компетенцию  административных органов, формы, процедуры  и цели административной деятельности. 

К этой группе можно  отнести правонарушения, выражающиеся:  

в несоответствии принятых актов нормам действующего законодательства;  

в принятии этих актов  неполномочным органом, т.е. вне уровня предоставленной компетенции или за пределами предмета ведения;  

нарушение процедуры  принятия акта;  

несоответствие актов  цели закона и т.д.  

Административные  споры могут быть классифицированы по различным критериям. В основу классификации может быть положен  критерий их принадлежности к определенным сферам административной деятельности. В этом случае можно выделить споры налоговые, финансовые, таможенные, пенсионные и т.д. 

Административные  споры можно подразделить на имущественные (например, налоговые) и неимущественные (избирательные споры). В зависимости от сущности, причин возникновения возможна классификация этих споров на споры о праве, связанные с реализацией и применением норм административного права и споры о факте (например, установлении юридических фактов, касающихся публично-правового статуса гражданина или организации). Важное значение имеет деление административных споров на споры в связи с сомнением в правомерности односторонних административных актов и споры, возникающие из административных договоров. В зависимости от участников административные споры можно подразделить на споры между частными лицами и административными органами и споры, где сторонами являются государственные, муниципальные и иные публичные органы и учреждения. 

Рассмотрение административных споров в судах общей юрисдикции 

В настоящий момент нормы, регулирующие производство в  судах общей юрисдикции по делам, возникающим из административно-правовых отношений, содержатся в следующих  нормативно-правовых актах:  

Закон "Об обжаловании  в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" 1993 г.;  

Гражданский процессуальный кодекс (нормы главы 23, главы 24, а  также главы 24-1, практически полностью  воспроизводящей нормы Закона об обжаловании 1993 г.);  

Закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (ст. ст. 63-65);  

Закон "О выборах  Президента РФ" (ст. 79-81) и др.  

В соответствии с  действующим законодательством  общие суды рассматривают 4 основных категории административных споров:  

споры, возникающие  в связи с нарушением прав и свобод граждан действиями и решениями государственной администрации;  

споры по поводу правомерности (законности) наложения административных наказаний;  

споры, возникающие  из избирательных правоотношений;  

споры по поводу законности нормативных актов органов исполнительной власти. Соответственно, в рамках административного судопроизводства в общих судах можно выделить четыре вида производств.  

Производство по делам об обжаловании в суд  действий и решений, нарушающих права  и свободы граждан 

В соответствии с  Законом от 27 апреля 1993 г. возможно обжалование  любых актов (действий и решений) государственных органов и должностных  лиц, ущемляющих права и свободы  граждан, кроме:  

действий (решений), проверка которых отнесена законом  к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;  

действий (решений), в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.  

Конституционный Суд (ст. 125 Конституции РФ) рассматривает  дела о соответствии Конституции  РФ:  

федеральных законов;  

нормативных актов  Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ;  

конституций, уставов  и иных нормативных актов субъектов  РФ, изданных по вопросам ведения органов  государственной власти РФ и совместного  ведения органов государственной власти РФ и субъектов РФ.  

Конституционные суды субъектов РФ рассматривают дела аналогично Конституционному Суду РФ применительно к соответствующему субъекту РФ. Под иным порядком судебного  обжалования действий и решений  административных органов и должностных лиц, согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ, следует понимать такой порядок, который специально установлен соответствующим законодательством8. 

Предметом оспаривания  в суде могут быть любые административные действия, а также решения как  индивидуального, так и нормативного характера. В качестве "действий" выступают два вида мероприятий, осуществляемых органами публичной администрации. Во-первых, это мероприятия, которые связаны с фактическим физическим воздействием на какие-либо материальные объекты (перемещением, воспрепятствованием перемещению, трансформацией, воспрепятствованием трансформации, повреждением, уничтожением, воспрепятствованием повреждению, уничтожению таковых, опечатыванием таковых, иным воспрепятствованием доступа к таковым либо пользованию таковым). Во-вторых, это мероприятия, связанные с воздействием непосредственно на личность гражданина: тело, сознание, психику.