Аминистративное правонарушение

1. Общая характеристика  источников муниципального  права.

1.1 Источники муниципального  права на федеральном  уровне.

    Источники муниципального права в Российской Федерации разделяются на три  уровня, основной из которых – федеральный  уровень, т.е. данные источники принимаются Федеральными органами законодательной власти. Первое место здесь занимает Конституция.

    Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации закреплены в Конституции  РФ. Ее принятие в 1993 г. положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России. Ч. 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией РФ способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

    Конституция РФ закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии осуществления местного самоуправления.[1] Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции РФ.

Гл. 8 Конституции  РФ полностью посвящена организации  местного самоуправления в Российской Федерации. В ней устанавливаются  основные формы и способы осуществления  местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия его органов.

В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что  местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное  решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. 

В ст. 131 фиксируются гарантии территориального верховенства (самостоятельности) местного самоуправления.[2] К их числу Конституция относит основной круг территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление (городские, сельские поселения); запреты на изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения соответствующих территорий.

В ст. 132 определяется круг вопросов местного значения (предметы ведения местного самоуправления), в решении которых  органы местного самоуправления самостоятельны: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; решение иных вопросов местного значения.

 В ст. 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.

После Конституции, второе место занимают Федеральные законы Российской Федерации, в которых содержатся нормы, регулирующие местное самоуправление.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный  Закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131.

    В Федеральном законе о местном  самоуправлении 2003 г. значительно изменена концепция местного самоуправления. В наибольшей степени претерпели изменения территориальные основы местного самоуправления. Так, например, Федеральный Закон о местном  самоуправлении 1995 г. устанавливал одноуровневую модель местного самоуправления, кроме того, не допускал различий между муниципальными образованиями и не дифференцировал их полномочий. Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территорий муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

В результате реформы вместо примерно 12000 муниципальных  образований, сформированных в соответствии с Федеральным Законом о местном  самоуправлении 1995 г., их возникло около 24000.[3]

    Особенность Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. заключается и в том, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение является положительным фактором. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Важным  является также то, что различные  муниципальные образования будут  иметь разные доходные источники, определяемые в зависимости от их потребностей. Это полностью соответствует принципу проводимой административной реформы: «деньги следуют за полномочиями». [4]

    Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. также предусматривает особенности  осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях.

Существенным  изменениям подверглись и организационные  основы местного самоуправления. Если Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 г. допускалось существование десятков возможных схем организации муниципальной власти, то ныне действующий закон ограничивает возможности муниципальных образований в данной сфере. Так, например, закон подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации. 

    В связи с этим можно отметить, что  Федеральный Закон о местном  самоуправлении 2003 г. фактически не соответствует названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку закрепляет не «общие принципы», а по сути, все вопросы организации местного самоуправления.

Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, определяющей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

    В то же время нельзя не отметить, что  рассматриваемый закон получает не только положительные отклики, но и отрицательные. Так, например, отдельные  его аспекты вызывали серьезные  споры еще на этапе разработки. В первую очередь они касались увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже напрямую подменять их. Многие положения рассматриваемого закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией РФ. Неоднозначно оценивались и оцениваются вводимые данным законодательным актом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Изначально  было предусмотрено, что Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. должен вступить в силу с 1 января 2006 г. Однако впоследствии Государственная Дума сразу в трех чтениях приняла поправку к закону, согласно которой переходный период ввода реформы в действие продлевается до 1 января 2009 г. Важно отметить, что принятая поправка не носит императивного характера. Это означает, что субъекты РФ, которые уже готовы к реформе, могут своими законами осуществить ее раньше.[5]

    С момента вступления в силу Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. утрачивают силу еще два федеральных законодательных акта, регулирующих организацию местного самоуправления: Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Первый из них с 1995 г. действует частично: после принятия Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г. силу сохранили его ст. 49—76 (закрепляющие полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления) и ст. 80—86 (регулирующие вопросы организации территориального общественного самоуправления). Второй — развивает положения Закона о местном самоуправлении 1995 г. о финансовой деятельности органов местного самоуправления.

В развитие Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. также были приняты следующие  федеральные законы: «Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ (на данный момент это закон отменен, так  как вступил в силу новый Федеральный закон «О муниципальной службе» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ); «О статусе наукограда Российской Федерации» от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ; «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.

Непосредственно в развитие Федерального Закона о  местном самоуправлении 2003 г. приняты  следующие федеральные законы: «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ.

    Следует иметь в виду, что полномочия органов  местного самоуправления в различных сферах общественной жизни содержатся во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в ЗК РФ[6], полномочия в сфере образования — в Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1; в сфере гражданской обороны — в Федеральном Законе «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ; в сфере охраны атмосферного воздуха — в Федеральном Законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ и т.д.

На федеральном  уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и другими нормативными актами. Так, например, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации  местного управления.[7] Наиболее известными являются Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1; Постановление Государственной Думы «О проекте Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в Российской Федерации”» от 10 июля 1996 г. № 528-ПГД.

Среди указов Президента РФ можно назвать  следующие: «О Конгрессе муниципальных  образований Российской Федерации» от 22 октября 1998 г. № 1281; «Об утверждении  Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370; «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации» от 27 ноября 2003 г. № 1395; Письмо «Перечень поручений, направленных на реализацию Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 2004 г. № Пр-1433.

    Правительством  РФ по вопросам местного самоуправления был также принят ряд постановлений, среди которых можно назвать  следующие: «О Федеральной программе  государственной поддержки местного самоуправления» от 27 декабря 1995 г. № 1251; «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» от 27 июня 1996 г. № 755; «О некоторых мерах по реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» от 17 июля 1996 г. № 871; «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации”»; «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникают права собственности» от 4 марта 2002 г. № 140; «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов» от 12 августа 2004 г. № 410; «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» от 1 июня 2005 г. и др.

Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в  различных сферах урегулированы  в самых различных актах федеральных министерств и ведомств. 

1.2 Источники муниципального  права на региональном  уровне

    Субъекты  Российской Федерации также могут  издавать нормативно – правовые акты, предметом которых является регулирование  местного самоуправления. В соответствии с п. 2, 4, 6 ст. 76 Конституции РФ, субъекты федерации вправе самостоятельно за рамками общероссийского законодательства определять принципиальные устои местного самоуправления на своей территории. Эти акты должны соответствовать положениям общероссийского законодательства. Субъекты Российской Федерации вправе законодательно регулировать те сферы местной жизни, которые в области их правового регулирования относятся исключительно к ведению субъектов.

Согласно  ст. 4 Федерального Закона о местном  самоуправлении 2003 г. общественные отношения в области местного самоуправления могут также регулироваться конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Системно-правовой анализ позволяет сделать вывод  о наличии в большинстве субъектов Российской Федерации достаточной нормативно-правовой базы для регулирования муниципально-правовых отношений.[8]

    В конституциях (уставах) субъектов РФ вопросы, касающиеся организации местного самоуправления, регулируются в самом общем виде. В основном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов РФ. На региональном уровне в первую очередь необходимо принять базовый закон о местном самоуправлении. Неоднозначность прочтения конституционной нормы приводит к появлению разных подходов к осуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Это, в частности, отражается в формулировках названий законов субъектов РФ о местном самоуправлении: 

·  «О местном самоуправлении» (по этому  пути идет большинство субъектов РФ, например Красноярский, Приморский края, Камчатская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Республика Тыва и др.);

·  «Об  организации местного самоуправления» (республики Марий Эл, Чувашия, Приморский край, Волгоградская, Нижегородская, Оренбургская, Читинская, Ульяновская области, город Москва, Еврейская автономная область);

·  «Об  основах местного самоуправления» (Алтайский край, Калининградская  область);

·  «Об  общих принципах организации  местного самоуправления» (Республика Бурятия, Амурская, Липецкая, Сахалинская, Ярославская области.

Законы  субъектов РФ, изданные в большинстве  случаях через несколько лет  после вступления в силу Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г., либо просто повторяют его  нормы, либо предлагают неэффективные схемы организации местного самоуправления, не способствующие реализации конституционных целей и более того, вступающие в противоречия с основным законом страны.

1.3 Источники муниципального  права на уровне  муниципальных образований

    Важным  элементом правовых основ местного самоуправления являются муниципальные  правовые акты, в систему которых  входят: [9]

·  устав  муниципального образования;

·  правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и  иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

·  правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы  местной администрации, иных органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. 

В ст. 7 Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. установлены требования, предъявляемые  ко всем муниципальным правовым актам  без исключения. К их числу относятся  следующие правовые предписания:

-   они могут приниматься либо населением непосредственно, либо муниципальными органами власти;

-   по вопросам осуществления отдельных  государственных полномочий, преданных  органам местного самоуправления  федеральными законами и законами  субъектов Российской Федерации, они могут приниматься на основе и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации;

-   они подлежат обязательному исполнению  на всей территории муниципальных  образований;

-   они не должны противоречить  федеральному и региональному  законодательству РФ;

-   если орган местного самоуправления  полагает, что федеральное законодательство, а также законодательство субъектов  РФ по вопросам организации  местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности не соответствует Конституции РФ и иным нормативным актам Российской Федерации и ее субъектов, то он в праве обратиться в суд с требованием о признании указанных нормативных актов не соответствующими Конституции.

Кроме того, в ст. 46 указанного закона определяются субъекты правотворческой инициативы — обладающие правом на внесение в  представительный орган муниципального образования проектов муниципальных  правовых актов: депутаты; глава муниципального образования; иные выборные органы местного самоуправления; глава местной администрации; инициативные группы граждан.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых  к ним документов устанавливаются  нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.[10] 

В ст. 47 рассматриваемого федерального закона определяются обязательные требования, касающиеся вопроса вступления в  силу муниципально-правовых актов, согласно которым:

-  муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации;

-  муниципально-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);

-  порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В ст. 48 закона регламентируется порядок отмены муниципально-правовых актов и приостановления  их действия. Так, например, муниципально-правовые акты могут быть отменены или их действие приостановлено:

- органами  местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт;

- судом;

- уполномоченным  органом государственной власти  Российской Федерации (уполномоченным  органом государственной власти  субъекта федерации) в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Устав муниципального образования и оформленные  в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. 

Иные  муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Уставы  муниципальных образований на основе федерального законодательства, законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, определяют организацию и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальные, финансово-экономические основы и другие положения об организации местного самоуправления на данных территориях.

В соответствии с Федеральным Законом о местном самоуправлении 2003 г. уставом муниципального образования должны определяться:

·  наименование муниципального образования;

·  перечень вопросов местного значения;

·  формы, порядок и гарантии участия населения  в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

·  структура  и порядок формирования органов  местного самоуправления;

·  наименования и полномочия выборных и иных органов  местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

·  виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

·  срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

·  виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 

·  порядок  формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок  контроля за его исполнением в  соответствии с БК РФ;

·  порядок  внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

    Перечень  обозначенных вопросов не является исчерпывающим, поскольку согласно п. 2 этой же статьи уставом муниципального образования  могут регулироваться иные вопросы  организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъекта федерации.

    В соответствии с законодательством  устав муниципального образования  разрабатывается муниципальным  образованием самостоятельно. Порядок  его разработки, принятия и изменения  находится в ведении муниципального образования. Федеральный Закон о местном самоуправлении 1995 г. предусматривал два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан.

Как показывает практика, большинство уставов муниципальных  образований было принято представительным органом местного самоуправления (более 66%). Однако в некоторых муниципальных  образованиях по поводу принятия устава проводился местный референдум.[11]

В соответствии с Федеральным Законом о местном  самоуправлении 2003 г. устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным  правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан.

Проект  устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о  внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.[12] 

Устав муниципального образования, муниципальный  правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. После принятия устав муниципального образования подлежит государственной регистрации, порядок которой установлен Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21июля 2005 г. № 97-ФЗ.

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования  в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия.

В соответствии с Федеральным Законом о местном  самоуправлении 1995 г. порядок государственной  регистрации уставов муниципальных  образований устанавливался органами государственной власти субъектов  РФ. В результате в разных субъектах РФ регистрацию уставов осуществляли различные органы: