Бюджетная система. 26

1. Экономическая  сущность и роль государственного  бюджета

1.1. Содержание и основные черты государственного бюджета как экономической категории 

Целенаправленное социально-экономическое  развитие государства обеспечивается образованием различных централизованных фондов, и, прежде всего общегосударственного фонда денежных средств — государственного бюджета. Государственный бюджет — ведущее звено финансовой системы страны.

Общее понятие бюджета  приведено в ст. 6 Бюджетного кодекса  Российской Федерации (далее БК РФ): "Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления". Однако в БК РФ бюджету дано слишком общее, узкое понятие, характеризующее лишь одну его сторону — как "форму образования и расходования денежных средств...".[1]

В связи с тем, что  Россия по Конституции (1993 г.) является федеративным правовым государством, под бюджетом государства понимают бюджет России (федеральный бюджет), бюджеты субъектов Российской Федерации. В материальном понимании государственный бюджет представляет собой централизованный в масштабах государственного или административно-территориального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления. Хотя материальное содержание бюджета не является постоянным, объем концентрируемых в нем денежных средств постоянно меняется, меняются виды поступлений в него, направления расходов. Однако сущность государственного бюджета постоянна. Она проявляется в общественных отношениях, связанных с концентрацией денежных средств в бюджете и их использованием, т. е. в характеристике сущности бюджета как экономической категории.

Как экономическая категория  бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, возникающих в процессе образования, планового распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств. Бюджетные отношения возникают между государством и его субъектами (юридическими и физическими лицами) при образовании централизованного фонда с помощью налогов, сборов, пошлин, а также при использовании централизованного бюджетного фонда; через экономические отношения ежегодно мобилизуют в государственный бюджет значительную часть накоплений предприятий (организаций) и часть доходов населения. Средства бюджета направляются на финансовое обеспечение задач и функций государства, социально-культурных мероприятий.

С позиций экономической  сущности государственный бюджет рассматривается в качестве самостоятельной экономической категории. Понятие государственного бюджета имеет и правовой (законодательный) аспект, с позиции которого он рассматривается как финансовый план государства.

Государственный бюджет - это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти. Такой финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.[1]

Сердцевиной финансового  планирования является сводный финансовый план государства, разрабатываемый  одновременно с планом социального  развития как составная его часть. Финансовый план призван отразить согласованность материально-вещественных и денежно-финансовых пропорций общественного производства. Разработка сводного финансового баланса страны придает государственному бюджету новый статус — главного стержневого баланса формирования и расходования централизованного денежного фонда государства во взаимосвязи с движением финансовых средств и денежных ресурсов.

Государственный бюджет — центральное звено финансовой системы. Его главное назначение — с помощью финансовых средств создать условия для эффективного развития экономики, решения общегосударственных задач, укрепления обороноспособности. Государственный бюджет служит основным инструментом государства в централизации и перераспределении валового общественного дохода. Формирование и использование государственного бюджета в Российской Федерации имеет ряд отличительных черт:[1]

1.  Составление и использование бюджета носит ярко выраженный балансовый характер. Балансовый метод разработки планов является одним из основных способов установления пропорций в экономике. Этот метод бюджета позволяет наметить необходимые соотношения между объемом денежных доходов и размером расходов. Анализ складывающегося баланса бюджета (по доходам и расходам) позволяет делать выводы о необходимости изменения пропорций в плане, изыскания дополнительных ресурсов или сокращения тех или иных расходов.

2.  С помощью государственного бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями экономики (видами экономической деятельности), субъектами Российской Федерации и иными сферами.

3.  Бюджет страны связан со всеми отраслями экономики. Отрасли связаны с бюджетом, как по формированию его доходов, так и по линии финансирования их развития. Выполнение этих функций бюджетом сочетается с его активным воздействием на процесс производства, рост накоплений.[1]

Понятие бюджета в  современной его трактовке —  не только основной финансовый план образования  и расходования денежных средств  государства, но и экономическая  категория. Когда речь идет о государственном бюджете как финансовом плане, подразумевают сознательную деятельность людей по разработке, утверждению и исполнению бюджета.

Понятие государственного бюджета в нынешней его трактовке  не только выражает определенные денежные отношения, но и имеет соответствующее им материально-вещественное воплощение, которое находит свое выражение в фонде денежных средств государства.

Формирование государственного бюджета происходит как на стадии первичного распределения национального  Дохода, так и в ходе его перераспределения. В процессе первичного распределения национального дохода государство получает в свое распоряжение часть чистого дохода в форме налогов (налога на добавленную стоимость, акцизов и др.). В результате перераспределения в бюджет поступает часть прибыли экономических субъектов различных форм собственности.

1.2.   Функции государственного бюджета 

Экономическая сущность бюджета находит  свое выражение в его функциях.

Государственному бюджету, как и всей системе финансов, присущи две функции — распределительная (перераспределительная) и контрольная. С помощью распределительной функции бюджета происходит распределение средств на производственную и непроизводственную сферы, межтерриториальное и межотраслевое распределение финансовых ресурсов, формируются фонды специального целевого назначения, происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей. Межотраслевое и территориальное распределение национального дохода осуществляется в соответствии с потребностями экономического и социального развития регионов и отраслей экономики.[5,с.38] Непроизводственная сфера не участвует в создании национального дохода, но является активным его потребителем. Из бюджета работникам этих отраслей выделяются средства на заработную плату, техническое оснащение и содержание учреждений непроизводственной сферы (здравоохранение, просвещение и др.). Через расходы и налоги государственный бюджет выступает важным инструментом распределения (регулирования) и стимулирования экономики и инвестиций, повышения эффективности производства. Через бюджет оказывается государственная поддержка отдельным отраслям экономики - авиастроению, космическим программам, атомной промышленности, угольной промышленности и некоторым другим. Такая поддержка зачастую связана с реализацией высокоэффективных и быстро-окупаемых проектов. Для регулирования экономики используются налоги.

При распределении финансовых средств  через бюджет важное значение имеет  социальная направленность бюджетных средств. В социальной политике основными приоритетами являются поддержка наименее защищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов, студентов, малообеспеченных семей), поддержка учреждений здравоохранения, образования и культуры, а также решение жилищной проблемы. Контрольная функция государственного бюджета осуществляется в процессе формирования доходов бюджета и финансирования отраслей экономики. В условиях становления рыночных отношений значение бюджетного контроля в процессе мобилизации ресурсов и их использования усиливается. Функции государственного бюджета проявляются в процессе формирования доходов и расходов на основе использования бюджетного механизма, который является реальным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.

Таким образом, основными функциями  государственного бюджета, как основного  финансового плана государства, являются:

- перераспределение ВВП и национального дохода, которое влияет на государственное регулирование и стимулирование экономики, финансовое обеспечение социальной политики;

- контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств. Через государственный бюджет перераспределяется около 50% валового внутреннего продукта. Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов с учетом требований наиболее рационального размещения производительных сил, объема экономики и культуры регионов РФ. В современных условиях наиболее приоритетными выступают агропромышленный, топливно-энергетический, военно-промышленный комплексы и транспорт.[5,с.61]

Бюджет способствует формированию рациональной структуры общественного  производства, улучшению пропорций, более эффективному использованию бюджетных средств. В процессе бюджетного планирования устанавливается наиболее целесообразное соотношение между централизованными и нецентрализованными фондами денежных средств. Через государственный бюджет перераспределяется, как известно, не весь чистый доход, создаваемый в организациях (на предприятиях) различных форм собственности сферы материального производства. В процессе бюджетного планирования устанавливается наиболее целесообразное, оптимальное соотношение между централизованными и нецентрализованными фондами денежных средств, определяются размеры финансовых ресурсов, концентрируемых в организациях, и степень участия организаций в формировании доходов бюджетной системы. Бюджет с помощью налогов выступает важным инструментом распределения и вместе с тем стимулирования экономики и повышения эффективности производства. В отношения с государственным бюджетом вступают почти все участники общественного производства. Объектом бюджетного перераспределения является чистый доход, однако это не исключает возможности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта. Контрольная функция бюджета позволяет через формирование и использование фонда денежных средств государства "сигнализировать" о том, как поступают в доходы бюджета финансовые ресурсы (налоги и другие ресурсы) от разных субъектов хозяйствования. Основу контрольной функции составляет движение бюджетных ресурсов, отражаемое в соответствующих показателях бюджетных поступлений и расходных назначений. Бюджетный контроль преследует в основном три цели: мобилизацию денежных средств для централизованного фонда государства; соблюдение режима экономии при расходовании финансовых ресурсов; повышение эффективности расходования бюджетных средств.

Контрольная функция бюджета выражается и в том, что, будучи связанным с народным хозяйством, бюджет показывает ход процессов, возникающие тенденции. Поступление средств в бюджет и их использование показывают как успех, так и недостатки в сферах производства и обращения. Это позволяет вовремя предупредить появление диспропорций. С помощью бюджета осуществляется контроль за рациональным использованием финансовых ресурсов.

1.3.   Роль государственного бюджета как финансовой базы социально-экономического развития общества 

Роль государственного бюджета  прежде всего состоит в том, что  бюджет создает финансовую базу, необходимую  для финансового обеспечения  деятельности государственных органов  и органов местного самоуправления. Бюджетными средствами обеспечиваются следующие направления деятельности:

- государственное и муниципальное управление;

- международная деятельность государства (реализация международных договоров, возврат кредитов, обслуживание международного кредита, выполнение обязательств по охране окружающей природной среды, культурные связи);

- национальная оборона;

- правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства;

- функционирование федеральной судебной власти;

- проведение фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу;

- развитие отраслей народного хозяйства (промышленности, энергетики, строительства, сельского хозяйства, транспорта, связи);

- предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций;

- обеспечение обороноспособности страны;

- развитие образования, здравоохранения, культуры, искусства, средств массовой информации;

- осуществление социальной политики.

Государственный бюджет является важным инструментом претворения в жизнь  экономической политики государства. Он обеспечивает централизацию средств, необходимых для решения основных направлений научно-технического прогресса, образования резервов в общенациональном масштабе.[4]

Таким образом, сконцентрированные в  государственном бюджете денежные средства предназначаются для осуществления  государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности государства. С помощью бюджета реализуются общегосударственные и региональные программы социально-экономического характера. Роль государственного бюджета в социально-экономическом развитии общества заключается в следующем:

1.  Государственный бюджет является инструментом воздействия на развитие экономики. С его помощью государство осуществляет перераспределение национального дохода и тем самым изменяет структуру общественного производства, влияет на социальные преобразования. В условиях хозяйственных реформ государственный бюджет усиливает свои позиции в экономике путем изменения методов бюджетного воздействия на общественное производство. Государство применяет формы прямого и косвенного влияния на экономику — предоставляет организациям (предприятиям) субсидии, государственные инвестиции, осуществляет бюджетное финансирование видов экономической деятельности, определяющих научно-технический прогресс, добиваясь в конечном итоге изменения экономических пропорций. Использование бюджетного механизма для регулирования экономики осуществляется посредством маневрирования поступающими в распоряжение государства денежными средствами. Оно позволяет целенаправленно влиять на темпы и пропорции развития общественного производства.

2.  Государственный бюджет играет важную роль в решении социальных проблем путем улучшения бюджетного финансирования учреждений социальной сферы — просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, жилищного строительства. В перспективе роль государственного бюджета в социальных процессах должна усиливаться. Обусловлено это тем, что бюджетные средства в совокупности с внебюджетными фондами являются финансовой базой осуществления социальных преобразований, перехода на более высокий уровень социального обслуживания населения страны.

3.  На современном этапе развития экономики государственный бюджет становится одним из основных инструментов государства в проведении экономической и социальной политики. Планируя бюджетные доходы и расходы, государство концентрирует в руках государства денежные средства на проведение экономической и социальной политики, преодоление экономического кризиса.

4.  Государственный бюджет играет важную роль в выравнивании экономического развития регионов страны путем бюджетного финансирования объектов, которое может осуществляться на возвратной и безвозвратной основе. На возвратной основе бюджетные средства предоставляются в виде кредита на капитальные вложения. Эти средства играют важную роль в строительстве объектов (предприятий) культурно-бытового назначения - магазинов, предприятий общественного питания, бытового обслуживания, школ, больниц, жилья, театров и других предприятий.

5.  Основная роль бюджета состоит в том, что он ежегодно мобилизует и концентрирует денежные накопления предприятий (организаций) и населения в централизованном государственном фонде для финансирования развития экономики, социально-культурных мероприятий, укрепления обороноспособности страны, на содержание органов государственной власти и образования резервов.

6.  Роль государственного бюджета заключается в том, что он служит важным рычагом воздействия на развитие производительных сил общества, ускорение научно-технического прогресса при умелом использовании его средств. Он играет важную роль в реализации экономической политики государства, направленной на повышение жизненного уровня населения страны.

7.  Государственный (федеральный) бюджет играет важную роль в финансировании общегосударственных нужд и программ социально-культурных мероприятий, фундаментальных научных исследований. Для этого в руках центральной государственной власти ежегодно должна концентрироваться значительная доля национального дохода.

2. Особенности  формирования и использования  средств федерального бюджета

2.1. Основные особенности федерального бюджета на 2008 – 2010 года 

В основе разработки государственного бюджета на 2008 год и на период до 2010 года лежали достигнутые результаты в 2000-е годы бюджетной политики, а  так же перспективные направления  развития бюджетной системы, направленные на повышения уровня ее сбалансированности.

Разработка параметров федерального бюджета в следующие  годы была апробирована в форме перспективного финансового плана, опыт которого был  реализован на трех летний период 2008-2010 года.

Основными отличительными особенностями подготовки проектировок федерального бюджета на 2008-2010 годы являются их планирование и утверждение  на трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов  в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений, а также определение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме эквивалентном 2,5 и 5 процентов от расходной части, позволяющих в режиме «скользящей трехлетки» переходить к более эффективному планированию новых обязательств.

Итак, отметим основные характеристики федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов[4]:

1.  Основные характеристики федерального бюджета на  2008 год, определенные исходя из прогнозируемого объема ВВП в размере 35 000,0 млрд. рублей и уровня   инфляции, не превышающего 7,0 % (декабрь 2008 года к декабрю 2007 года):

-  прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета в  сумме 6 644, 45 млрд. рублей, в том  числе    прогнозируемый объем нефтегазовых доходов федерального бюджета в сумме 2 383,11 млрд. рублей;

-  общий объем расходов федерального бюджета в сумме 6 570, 30 млрд. рублей;

-  объем нефтегазового трансферта в сумме 2 135,00 млрд. рублей;

-   нормативную величину Резервного фонда в сумме  3 500,00 млрд.руб.;

-   верхний предел государственного внутреннего долга  РФ на 1 января 2009 года в сумме 1 824 700 718,8 тыс. рублей;

-  верхний предел государственного внешнего долга  РФ на 1 января 2009 года в сумме 43,3 млрд. долларов США, или 32,1 млрд. евро;

-  прогнозируемый профицит федерального бюджета в сумме 74 149,70 млрд. руб.;

-  планируемые нефтегазовые доходы федерального бюджета составят 2383,1 млрд. руб. (6,8 % к ВВП).

2. Основные характеристики  федерального бюджета на  2009 год и на 2010 год, определенные исходя из прогнозируемого объема ВВП в размере соответственно 39 690,0 млрд. рублей и 44 800,0 млрд. рублей и уровня инфляции, не превышающего  соответственно 6,5 % (декабрь 2009 года к декабрю 2008 года) и 6,0 % (декабрь 2010 года к декабрю 2009 года):

-  прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета на  2009 год в сумме 7 465, 45 млрд. рублей, в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов федерального бюджета в сумме 2 351, 91 млрд. руб., и на 2010 год в сумме 8 089, 97 млрд. руб., в том  числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов федерального бюджета в  сумме 2 348,32 млрд. руб.;

-  общий объем расходов федерального бюджета на 2009 год в  сумме 7 451,15 млрд. руб., в том числе условно утвержденные расходы  в сумме 186, 00 млрд. руб., и на 2010 год в сумме  8 089, 97 млрд. руб., в том числе условно утвержденные расходы  в  сумме 404, 50 млрд. руб.;

-   объем нефтегазового трансферта  на  2009    год  в сумме 2 103,57 млрд. руб. и на 2010 год в сумме 2 016,00 млрд. руб.;

-   нормативную величину Резервного фонда на 2009 год в сумме 3 969,00 млрд. руб. и на 2010 год в сумме 4 480,00 млрд. руб.;

-   верхний предел государственного внутреннего долга  РФ на 1 января 2010 года в сумме 2 275, 76 млрд. рублей и на 1 января 2011 года в сумме 2 856, 85 млрд. рублей;

-  верхний предел государственного внешнего долга  РФ на 1 января 2010 года в сумме 43,9 млрд. долларов США, или 32,3 млрд. евро, и на 1 января 2011 года в сумме 45,0 млрд. долларов США, или 33,0 млрд. евро;

-   прогнозируемый профицит федерального бюджета на 2009 год в сумме 14 292, 95 млрд. рублей и равенство прогнозируемого общего  объема доходов и общего объема расходов федерального бюджета в 2010 году.

Расчеты бюджетных проектировок на 2008 - 2010 годы осуществлены с учетом ожидаемого снижения цен на нефть  марки "Юралс". Стабильная макроэкономическая ситуация, ослабление бремени государственного долга, высокий уровень золотовалютных резервов будут способствовать сохранению благоприятного инвестиционного климата. Основной фактор экономического роста в 2008 - 2010 годах - увеличение потребительского и инвестиционного спроса[3].

2.2. Состав и структура доходов федерального бюджета 

Формирование доходов федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года осуществлялось на основе сценарных  условий социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 и на период до 2010 года, основных направлений налоговой и бюджетной политики на 2008 год и на период до 2010 года и оценки поступлений доходов в федеральный бюджет в 2007 году.

Изменение структуры  доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы вызвано сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая создает серьезные макроэкономические риски.

Доходы федерального бюджета в 2008 году составят 6644,4 млрд. рублей. По своей величине основными источниками доходов федерального бюджета являются: налог на добавленную стоимость (НДС), налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), налог на прибыль организации, таможенные пошлины. На их долю приходится примерно 85 % от общего объема доходов бюджета[1].

Так же, на протяжении периода  с 2008 по 2010 годы основную часть поступлений  в федеральный бюджет составляют доходы без учета нефтегазовых доходов, которые составляют 64,1 % (4261,3 млрд. руб., в 2009 году – 68,5%, 5113,5 млрд. руб., в 2010 году – 71%, 5741,7 млрд. руб.). В то время как нефтегазовые доходы в перспективе стремятся к снижению: с 35,9% в 2008 году (2383,1 млрд. руб.) до 29% к 2010 году (2348,3 млрд. руб.).

2.3. Характеристика состава и структуры расходов федерального бюджета

При анализе расходов федерального бюджета можно сделать  вывод, что использование концепции  «ненефтегазового баланса бюджета» позволит обеспечить стабильный уровень  государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость.

Значительная часть  прироста государственных непроцентных расходов направлена на повышение жизненного уровня работников организаций бюджетной сферы, федеральных государственных служащих, военнослужащих и приравненных с ним лиц, а также на повышение уровня жизни пенсионеров и других граждан, в отношении которых на федеральном уровне существуют финансовые обязательства.

Общий объем расходов федерального бюджета на 2008 год определен на уровне 6 570,3 млрд. рублей (18,6% ВВП), на 2009 год - 7451,15 млрд. рублей (18,6% ВВП), на 2010 год - 8089,97 млрд. рублей (18,0% ВВП). В номинальном выражении темпы роста бюджетных расходов к предыдущему году составляли в 2008 году 115,9%, в 2009 году - 113,3%, в 2010 года - 108,6%, в реальном выражении – соответственно, 107,3%, 106,4% и 103,5 %.

Сразу можно выделить самую весомую долю федеральных  расходов – межбюджетные трансферты: на 2008 год их удельный вес составил 34,7% (2281,6 млрд. руб.), на 2009 год планируется незначительный рост суммы межбюджетных трансфертов, но сокращение их доли в общем объеме расходов (32,5%, 2423,1 млрд. руб.), на 2010 – рост и суммы, и удельного веса по сравнению с 2009 годом (33,6%, 2720,7 млрд. руб.). Кстати, по разделу «Межбюджетные трансферты» наблюдается самое большое отрицательное отклонение при сравнении данных 2008 и 2009 годов (-2,2%). Для стимулирования органов власти субъектов Российской Федерации в улучшении показателей социально-экономического развития в составе межбюджетных трансфертов начиная с 2008 года предусмотрены дотации бюджетам субъектов Российской Федерации, распределение которых будет осуществлено на основе оценки эффективности деятельности органов власти субъектов Российской Федерации.

Не произошло изменение  по удельному весу в общем объеме расходов раздела «Охрана окружающей среды» (0,14% в общей сумме расходов на протяжении 3 лет).

По разделу «Образование»  наблюдается устойчивый рост суммы  расходов (с 307,19млрд. руб. до 339,85млрд. руб.) при незначительном снижении удельного веса с 4,7% до 4,2%).[3]

В 2008 - 2010 годах продолжится  реализация приоритетного национального  проекта "Образование". Целью политики в сфере образования на этот период будет являться ускорение модернизации российского образования, стимулирование повышения доступности качественного образования (повышение качества профессионального образования, обеспечение доступности качественного общего образования; развитие современной системы непрерывного профессионального образования), обеспечение развития его инновационного характера, переход на принципы подушевого финансирования и формирование эффективного рынка образовательных услуг в целях создания условий для повышения качества "человеческого капитала" и конкурентоспособности страны. Бюджетные ассигнования на данный проект составят в 2008 году 42,8 млрд. руб., в 2009 году - 21,1 млрд. рублей.

В целом за 3 года расходы  на национальную оборону и национальную безопасность увеличатся на 337 и 369 млрд. руб. (45 и 51% соответственно), на социальную политику - на 212 млрд. руб. (98%), на здравоохранение и спорт - на 68 млрд. руб. (33%), на образование - на 63 млрд. руб. (23%).

В 2008 - 2010 годах продолжится  устойчивый рост заработной платы в  бюджетной сфере. К началу 2011 года планируется соответствие МРОТ прожиточному минимуму трудоспособного человека[2].

Таким образом, при формировании проекта федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации соблюден принцип адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики.

В проекте федерального бюджета обеспечена реализация установленных стратегических целей и приоритетов Российской Федерации, ключевыми из которых является обеспечение достойной жизни для граждан, устойчивого роста для экономики, уверенности в будущем для страны.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Таблица 1

 Структура доходов  федерального бюджета на 2008-2010 гг.