Бюджетная система РФ. 7

План

1. Бюджетный процесс: понятие, содержание, правовая основа.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ и вступивших в силу с 1 января 2008 г.), бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Государственный бюджет составляет значительную часть национального  дохода стран во всем мире, и, следовательно, является существенным фактором, определяющим экономическое развитие стран.

Правовой основой бюджетного процесса в России выступают положения Конституции РФ, Бюджетный Кодекс (БК) и принятые в рамках, очерченных нормами БК, нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В основе этих правовых норм, на которых и базируется бюджетный процесс, положены основные принципы бюджетной системы России.

Бюджетный процесс во многом представляет собой управленческую деятельность государственных органов  в сфере бюджетного права, а по мнению некоторых ведущих ученых в области административного права, в отличие от процесса «процедурное производство не имеет своим результатом применение принудительных мер; как правило, не содержит обязательного требования о правовой оценке поведения лица ив большинстве случаев имеет характер делопроизводства». Традиционно многие авторы указывают на существование юридического процесса в тех случаях, когда в ходе осуществляемой государственными органами публичной деятельности происходит юридическая оценка деяния конкретного лица и принимается решение по конкретному юридическому делу.

Необходимо указать, что  Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" изменения внесены в 243 статьи БК РФ (из 307-ми). Так что фактически можно вести речь о новой редакции БК РФ.

Рассмотрим изменения, касающиеся бюджетного процесса и взаимоотношений участников этого процесса.

Наиболее принципиальными  изменениями бюджетного процесса являются следующие:

- введено трехлетнее бюджетное  планирование - федеральный бюджет  и бюджеты государственных внебюджетных  фондов Российской Федерации будут составляться и утверждаться сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период). При этом будет использоваться правило, в соответствии с которым ежегодно утверждается бюджет на следующий финансовый год и одновременно добавляются проектные значения нового (третьего) года. Данное обстоятельство, разумеется, найдет отражение в нормативном регулировании процессов подготовки и утверждения смет расходов на всех уровнях бюджетной системы (от главных распорядителей до учреждений).

- принято решение о ликвидации Стабилизационного фонда РФ и создание на его месте двух новых - Резервного фонда и Фонда будущих поколений. В указанные фонды будут поступать суммы от уплаты налога на добычу полезных ископаемых, а также экспортных пошлин не только на нефть, но и на газ и нефтепродукты. Управлять полученными средствами будет Минфин РФ. Для бюджетных учреждений данное изменение вряд ли будет иметь хоть какое-либо практическое значение.

Таким образом, экономическое  содержание и назначение бюджетного процесса в Российской Федерации характеризуется на современном этапе развития бюджетного законодательства наличием сформированных норм, которые включают основополагающие понятия бюджетного процесса, в том числе разработаны принципы составления и исполнения бюджетов.

Бюджетный процесс основан, кроме специфических принципов, на общих принципах построения бюджетной  системы: единства бюджетной системы  Российской Федерации; разграничения  доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами  бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы (ст. 28 БК РФ).

Наконец, вершину  иерархии принципов бюджетного процесса составляют общеправовые идеи: конституционности, законности, самостоятельности ветвей власти и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

2. Характеристика стадий бюджетного процесса

Бюджетный процесс  включает в себя 4 стадии бюджетной  деятельности:

1. составление проектов бюджетов;
2. рассмотрение и утверждение бюджетов;
3. исполнение бюджетов;
4. составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Первый этап бюджетного процесса - составление  проектов бюджетов. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов  социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований  и отраслей экономики, а также  подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и иных установленных нормативов.

Президент РФ не позднее  марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание, в котором  определяет бюджетную политику на очередной финансовый год.

Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства  РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор  Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год. На основе данных плана-прогноза МФ РФ разрабатывает основные характеристики бюджета и распределение расходов бюджета. Правительство РФ рассматривает предложения об увеличении (сохранении) минимальных размеров оплаты труда и пенсий, их индексации.

Второй этап формирования федерального бюджета - распределение  федеральными исполнительными органами предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и по получателям средств, разработка указанными органами предложений о проведении экономических преобразований, отмене нефинансируемых нормативных актов, а также подготовка перечня финансируемых федеральных целевых программ.

Второй этап - рассмотрение и утверждение федерального бюджета.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной  финансовый год вместе указанными в  ст. 192 БК РФ документами вносится на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации не позднее 15 августа текущего года. Совет ГД направляет проект в Комитет ГД по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после получения которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам законодательной инициативы для замечаний и предложений и в Счетную палату РФ на заключение. Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.

В первом чтении: ГД обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. ГД заслушивает доклад Правительства РФ, Комитета по бюджету и профильного комитета, ответственного за рассмотрение проекта бюджета, доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении проекта. По итогам рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление ГД о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

Во втором чтении ГД утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фона финансовой поддержки субъектов РФ.

В третьем  чтении ГД рассматривает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Фонда федеральной поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходов по федеральным целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной программе в пределах расходов, утвержденных во втором чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета, Программу государственных внешних заимствований РФ, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований РФ.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном  бюджете в четвертом чтении проект голосуется в целом, внесение поправок в проект, возможное во втором и третьем чтениях, в четвертом чтении не допускается.

Принятый Государственной  Думой Федеральный закон о  федеральном бюджете на очередной  финансовый год в течение 5 дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. СФ рассматривает закон в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой и голосует в целом. В случае одобрения в течение 5 дней закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Третий этап - исполнение бюджетов.

Исполнение  бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке. На органы исполнительной власти возлагается организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Особая роль определена Федеральному казначейству Министерства финансов РФ - именно этот орган обеспечивает соблюдение принципа единства кассы - зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.

За исполнение доходной части бюджета отвечают Государственная налоговая служба и Государственный таможенный комитет (и их органы на местах), которые, помимо сбора налогов и других платежей в бюджет обязаны представлять информацию об исполнении бюджетов в Казначейство, а также органы, распоряжающиеся государственным (муниципальным) имуществом.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного  и своевременного поступления налогов  и других доходов в целом и  по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом.

Четвертая часть - составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Рассмотрение  и утверждение отчета об исполнении бюджетов является одной из форм финансового  контроля, осуществляемого законодательными органами власти.

Для контроля за исполнением бюджета ФС РФ образует специальный орган - Счетную палату (данный орган участвует также в предварительном контроле - при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета).

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий  бюджет, на основании отчетов главных  распорядителей, распорядителей и получателей  бюджетных средств. Ответственным  за составление отчета об исполнении федерального бюджета является Министерство финансов РФ.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу и Счетную  палату Правительством РФ в форме  федерального закона не позднее 1 июня вместе с отчетами об исполнении внебюджетных фондов.

Таким образом,  стадии процесса являются взаимосвязанными  процедурами, и исходя из этого, видно, что процессуальные стадии перетекают из одной в другую, что и является основой для правильного и точного функционирования такой сложной системы, как бюджетный процесс.

3. Реформирование бюджетного процесса – основа повышения эффективности управления общественными финансами.

В настоящее  время бюджетный процесс в  России, благодаря наличию Бюджетного и Налогового кодексов, а также  других законодательных актов, имеющих  непосредственное отношение к бюджетной сфере, достаточно четко регламентирован. Это позволяет законодательным органам власти во время, до начала нового финансового года, принимать бюджет, а исполнительной власти — работать бесперебойно, постоянно имея необходимые финансовые ресурсы.

Вместе с  тем, несмотря на очевидные плюсы, бюджетный  процесс в России и, прежде всего, его содержательная сторона нуждаются  в коренном реформировании.

На ликвидацию существующих недостатков направлена система мер, разработанная в  рамках «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг.». Эта Концепция была одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

Главной целью  Концепции является создание условий  и предпосылок для максимально  эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Для реализации поставленной цели предлагается осуществить постепенный переход от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В соответствии с ней предлагается приступить к осуществлению реформирования бюджетного процесса по следующим направлениям:

1. Реформирование  бюджетной классификации РФ и  бюджетного учета.

2. Выделение  бюджетов действующих и принимаемых  обязательств.

3. Совершенствование  среднесрочного финансового планирования.

4. Совершенствование  и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.

5. Упорядочение  процедур составления и рассмотрения  бюджета.

В рамках первого  направления предусматривается  приближение бюджетной классификации  РФ к требованиям международных  стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и  третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных  для администраторов бюджетных  средств, в рамках принятых бюджетных  ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое —  основное — направление предполагает формирование и включение в бюджетный  процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов и поэтапный  переход от сметного планирования и  финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Последнее может быть достигнуто посредством перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактически или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от сметного планирования, программно-целевое  бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение  сферы применения и повышение  качества программно-целевых методов  бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

предоставления  ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам  оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

расширения  полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Пятое направление  предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета  в соответствии с требованиями и  условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты. В настоящее время Бюджетный кодекс РФ достаточно подробно регламентирует порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета. В то же время процедура рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой ФС РФ затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициям бюджетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики. При этом разграничение бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти является нечетким и противоречивым, имеет место ежегодная корректировка сроков составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета.

Список использованных источников

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации : ФЗ от 31.07.1998 № 145 – ФЗ
2. Указание о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (утв. приказом Минфина РФ от 25 декабря 2008 г. N 145н)  (с изменениями от 23 января, 23 марта, 9 июля 2009 г.)
3. Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах. Одобрена постановлением Правительства РФ "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" от 22 мая 2004 г. N 249.
4. Артюхин Р.Е. Бюджетная классификация Российской Федерации: научно-практический комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. - Ежегодник "Публично-правовые исследования". – М., 2008. Том 1.
5. Бюджетная компетенция субъектов Федерации // Регионы: экономика и социология. 2007. N 2. – С. 34
6. Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие для вузов, Петрозаводск, 2008. 118с.
7. Бюджетная система Российской Федерации» Учебник под ред. проф. М.В. Романовского и проф. О.В. Врублевской. – М.: “Юрайт” 2009. – 533 с.
8. Дикова Н.Ю. Об изменениях в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации в 2007 году / Н.Ю. Дикова, // Советник бухгалтера бюджетной сферы. -  N 12. - 2007.
9. Парыгина В. А. Бюджетная система России : учебник / В. А. Парыгина, К. Браун, Дж. Э. Стиглиц, А. А. Тедеев, С. И. Мельников. – М. : Эксмо, 2009.
10. Черных Е. Управление результатами: основные подходы к повышению эффективности управления общественными финансами // Бюджет. 2007. № 6.
11. Чичелев М. Е. О дальнейшем совершенствовании бюджетного процесса // Финансы. 2006. - № 2.