Бюджетное право и бюджетный процесс

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание.

 

Введение…………………………………………………………………………...3

1. Бюджетное право.................................................................................................4

1.1. Понятие бюджетного  права………………………………………………….4

1.2. Источники бюджетного права……………………………………………….6

2. Бюджетный процесс……………………………………………………………8

2.1. Сущность и понятие  бюджетного процесса………………………………..8

2.2. Бюджетный процесс  и Бюджетный кодекс……………………………….10

3. Правовое регулирование  прозрачности бюджетного процесса……………11

Заключение……………………………………………………………………….18

Список используемых источников информации………………………………21

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

 

Тема данной работы: "Бюджетное право и бюджетный процесс" довольно актуальна на сегодняшний день, ведь в настоящее время имеются ряд недостатков правового регулирования бюджетного процесса. В бюджетном праве России правомерно выделять четыре основных блока правовых норм: нормы, закрепляющие и регламентирующие бюджетное устройство Российской Федерации; нормы, закрепляющие и регламентирующие структуру и состав доходной и расходной частей бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации; нормы, закрепляющие и регламентирующие компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений; нормы, закрепляющие и регламентирующие стадии бюджетного процесса в Российской Федерации. Существует законодательное понятие бюджетного процесса, которое дает Бюджетный кодекс Российской Федерации, также существуют научные понятия бюджетного процесса.

Цель данной работы: анализ бюджетного права и  бюджетного процесса. В работе будут  решаться задачи: определить понятие и источники бюджетного права; проанализировать сущность и понятие бюджетного процесса; исследовать особенности правового регулирования прозрачности бюджетного процесса.

В работе были использованы труды Землина А.И.,  Игнатюка Е. В., Конюховой Т.В.,  Парыгиной В.А., Тедеева А.А., Пешковой Х.В.,  Теплякова Д. О.

 

 

 

 

1. Бюджетное  право.

 

1.1. Понятие  бюджетного права.

 

Бюджетное право представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регламентирующих бюджетное устройство государства и бюджетную систему, регулирующих общественные отношения по образованию (аккумулированию), распределению, использованию фондов денежных средств (бюджетов разного уровня).

Предмет бюджетного права составляют определенные группы общественных отношений, возникающие при аккумулировании, распределении и последующем использовании централизованных денежных фондов государства.

Бюджетное право можно  рассматривать как одну из основных подотраслей финансового права, состоящую из правовых норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах.

Применительно к бюджетному законодательству все нормы бюджетного права можно рассматривать как  систему общих и особенных  норм, материальных и процессуальных норм. Нормы, относящиеся к общей  части бюджетного права, определяют устройство бюджетной системы, ее организационные и функциональные принципы, права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений.

Нормы общей части  конкретизируются в нормах особенной  части, которые детально регламентируют бюджетный процесс. Исходным элементом системы бюджетного законодательства является норма бюджетного права, представляющая собой общеобязательное правило поведения в процессе образования, распределения и использования денежных фондов.

Нормы, регулирующие отношения  в бюджетной сфере, относятся к сфере публичного права. В связи с этим для их применения наиболее характерен императивный метод - метод властных предписаний.

В бюджетном праве  России правомерно выделять четыре основных блока правовых норм:

1) нормы, закрепляющие  и регламентирующие бюджетное устройство Российской Федерации;

2) нормы, закрепляющие  и регламентирующие структуру  и состав доходной и расходной  частей бюджетов различных уровней  бюджетной системы Российской  Федерации;

3) нормы, закрепляющие  и регламентирующие компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений;

4) нормы, закрепляющие  и регламентирующие стадии бюджетного  процесса в Российской Федерации.

Под субъектами бюджетного права понимаются лица, принимающие участие в финансовой, бюджетной деятельности государства в самом широком смысле данного слова.

Общественные отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности государства и урегулированные  нормами бюджетного права, становятся бюджетными правоотношениями, т.е. отношениями, участники которых выступают носителями юридически закрепленных прав и обязанностей по образованию (аккумулированию), распределению и последующему использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств (как государственных, так и муниципальных).

 

 

 

 

 

1.2. Источники бюджетного  права

 

Источниками бюджетного права являются международные договоры, Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, регулирующие бюджетные отношения, акты Конституционного Суда РФ.

На уровне субъектов Российской Федерации принимаются законы о  соответствующих бюджетах, а также иные нормативные правовые акты органов государственной власти, затрагивающие бюджетную сферу. Органы местного самоуправления принимают акты о местных бюджетах, документы, регламентирующие бюджетные отношения на муниципальном уровне.

Необходимо иметь в виду, что  не все источники бюджетного права  составляют бюджетное законодательство Российской Федерации. Иерархия нормативных  правовых актов, составляющих бюджетное  законодательство Российской Федерации, устанавливается ст. ст. 2 и 3 БК РФ.

Важнейшим источником бюджетного права выступает БК РФ. Данный акт служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, правовые основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетная система Российской Федерации  до 1998 г. функционировала в условиях отсутствия систематизированного бюджетного поля. Принятый 31 июля 1998 г. БК РФ стал одним из основополагающих документов, регламентирующих бюджетную систему государства.

При этом следует отметить, что  правовое оформление бюджет получает именно посредством ежегодной процедуры принятия закона о бюджете, регулирующего финансовую сферу государства, территориальных образований, публичных институтов.

К числу источников бюджетного права  можно отнести также договоры и соглашения о разграничении  полномочий, заключенные Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Источниками бюджетного права признаются акты Конституционного Суда РФ. Важный источник бюджетного права - международные договоры, ратифицированные в установленном законом порядке. В Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) записано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Бюджетный процесс.

 

2.1. Сущность и понятие бюджетного процесса.

 

       Существует законодательное понятие бюджетного процесса, которое дает Бюджетный кодекс Российской Федерации, также существуют научные понятия бюджетного процесса. Определения понятия "бюджетный процесс" различаются по следующим моментам: а) субъекты бюджетного процесса; б) стадии бюджетного процесса; в) структура бюджета.

Так, по мнению В.А. Парыгиной, А.А. Тедеева, под бюджетным процессом следует понимать деятельность следующего круга субъектов: органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса¹. Данный круг субъектов закреплен в законодательно определенном понятии "бюджетный процесс". Содержание бюджетного процесса определяется не только государственным устройством страны, но и бюджетным устройством. Бюджетный процесс представляет собой определенную совокупность стадий. Возникает вопрос, совокупность каких стадий можно считать бюджетным процессом. На наш взгляд, этот вопрос следует рассматривать с точки зрения теории управления, в которой разработано понятие управленческого цикла.

Бюджетный процесс как  разновидность государственного управления упорядочивает общественные отношения (отношения между людьми) и поведение людей по поводу формирования, распределения и использования бюджетных средств. Принимая бюджет, государство осуществляет управление бюджетными отношениями, которые возникают "в связи с образованием, распределением и использованием бюджетов как составной части финансовой системы государства"². Конституция Российской Федерации отделяет местное самоуправление от государственной власти, однако признает публичную природу местной власти. Поэтому бюджетный процесс может выступать не только в качестве государственного управления, но и в качестве управления, осуществляемого местной властью в случае, если субъектом публичной власти выступают муниципальное образование и органы местного самоуправления.

Таким образом, бюджетный  процесс представляет собой разновидность  государственного или местного управления. Поскольку "управление носит ярко выраженный циклический характер", как отмечает Д.Н. Бахрах, к бюджетному процессу применимо понятие управленческого цикла. Бюджетный процесс как управленческий процесс состоит из следующих стадий: 1) составление проекта бюджета (стадия сбора информации); 2) рассмотрение и утверждение бюджета (стадия подготовки и принятия решения); 3) исполнение бюджета (стадия исполнения решения); 4) контроль за исполнением бюджета (стадия проверки исполнения решения). Законодательные (представительные) органы власти осуществляют принятие управленческого решения и контроль за его исполнением, а исполнительные органы осуществляют сбор информации и исполнение решения законодательного органа. Законодательные (представительные) органы выступают как управляющая система, а исполнительные органы как управляемая система. В управляемую систему также входят получатели бюджетных средств. Бюджетный процесс представляет собой цикл, продолжительность которого, как отмечают специалисты, составляет чуть больше двух лет с момента составления проекта бюджета до момента утверждения отчета о его исполнении. Этот срок в научной литературе принято называть бюджетным циклом.

2.2. Бюджетный  процесс и Бюджетный кодекс.

 

          Бюджетный кодекс вкладывает в бюджетный процесс не столько управленческий, сколько процессуальный смысл и рассматривает бюджетный процесс как единую для всего государства деятельность, осуществляемую по единым процессуальным правилам. Бюджетный процесс определяется законодателем как "деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов...". Из смысла данного определения вытекает, что все органы государственной власти и все органы местного самоуправления участвуют в принятии всех бюджетов, тогда как на практике органы местного самоуправления конкретного муниципального образования принимают свой бюджет и не являются субъектом, принимающим управленческое решение, в отношении федерального бюджета или бюджета какого-либо субъекта Российской Федерации. В предметы ведения Российской Федерации входит принятие только федерального бюджета, а не нижестоящих бюджетов. На наш взгляд, наличие доли процессуальных норм в бюджетном праве не изменяет управленческой природы бюджетного процесса. Бюджетный процесс в отличие от гражданского или уголовного процесса осуществляют субъекты, принимающее собственное управленческое решение, действующие от своего имени, а не от имени всего государства.

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Правовое  регулирование прозрачности бюджетного  процесса.

 

 

Основной проблемой  правового регулирования прозрачности бюджетного процесса в настоящее  время выступают недостатки нормативного закрепления принципов бюджетной системы, в частности принципа прозрачности.

Принцип прозрачности (открытости) закреплен в ст. 36 Бюджетного кодекса РФ. Согласно названной статье принцип прозрачности (открытости) означает:

1) обязательное опубликование  в средствах массовой информации  утвержденных бюджетов и отчетов  об их исполнении, полноту представления  информации о ходе исполнения  бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

2) обязательную открытость  для общества и средств массовой  информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

3) стабильность и (или) преемственность  бюджетной классификации Российской  Федерации, а также обеспечение  сопоставимости показателей бюджета  отчетного, текущего и очередного  финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Кроме того, названная ст. 36 БК РФ предусматривает, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Для толкования принципа прозрачности в бюджетном праве важным представляется понимание роли принципов бюджетной  системы для бюджетно-правового  регулирования.

В научных работах до настоящего времени не существует единой точки зрения на их определение, функциональное назначение и необходимость их закрепления в том виде, как это предусмотрено БК РФ в настоящее время.

Большинство исследователей рассматривают принципы бюджетной системы как принципы бюджетного права.

Анализ правоприменительной практики указывает на то, что в отдельных  судебных актах роль и значение принципов  бюджетной системы рассматриваются несколько шире, чем в вышеприведенных подходах.

В правоприменительной практике нет единой позиции по вопросу об определении места и роли принципов бюджетной системы для правового регулирования. По этому вопросу существует два подхода: 1) одни принципы бюджетной системы рассматриваются как специализированные нормы, а другие как обычные нормы; 2) в ст. 28 - 38.2 БК РФ дано определение принципов бюджетного права.

Если рассмотреть законодательно форму закрепления принципов  бюджетной системы, то все приведенные  подходы имеют право на существование  и имеют основания в законодательстве.

Однако нет оснований  рассматривать все или некоторые принципы бюджетной системы как разновидность норм, содержащих определенные юридические понятия, использование которых в официальном обороте создает юридически значимые конструкции и конкретные виды правоотношений, поскольку в соответствии со структурой Бюджетного кодекса такого рода положения должны содержаться в ст. 6 "Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе".

В настоящее время  можно констатировать пробел в правовом регулировании прозрачности бюджетного процесса. В качестве существенного вклада в ликвидацию пробела в правовом регулировании полезно рассмотреть зарубежный опыт.

На основе анализа  научной литературы и правоприменительной практики ФРГ можно утверждать, что прозрачность выступает в качестве конституционного принципа и в качестве ее составляющей выделяется прозрачность в бюджетном процессе или прозрачность бюджета (Hauahaltstransparenz). В качестве правовых основ общеправовой прозрачности выделяются положения абз. 1, 2 ст. 5, абз. 3 ст. 20, абз. 1 ст. 28 Основного Закона ФРГ.

Традиционно прозрачность деятельности органов государственной  власти, включая бюджетный процесс, связывают со свободой слова, мнений и информации. Данная свобода установлена в абз. 1, 2 ст. 5 Основного Закона ФРГ.

Комментируя рассматриваемое  положение Основного Закона, немецкий ученый Е. Шмидт-Йортциг утверждает: "Основу демократии составляет возможность  формировать свое мнение об общественных делах и сообщать или обсуждать свои взгляды в форме критикующих, одобряющих или противостоящих суждений. Это связано с тем, что государственная власть исходит от народа (ст. 20 Основного Закона). Только так политическое волеизъявление народа может сформироваться, быть выявлено, упрочено и, наконец, оформлено в виде государственной воли через компетентные специальные органы (ст. 20, п. 2). Поэтому свобода каждого на формирование своего мнения с помощью информации и свобода распространения мнения, по словам ФКС (Федеральный конституционный суд. - Е.И.), "необходимы для свободного демократического государственного строя". В деле, касающемся Лейпцигской народной газеты, Федеральный конституционный суд указывает, что для свободы информации характерен демократический принцип, закрепленный в ст. 20 Основного Закона: демократическое государство не существует без свободного и, по возможности, хорошо информированного общественного мнения... решающим критерием гарантии свободы информации является всеобщая доступность охраняемого источника знаний. Согласно господствующему мнению, это требование налицо, если источник информации технически способен предоставлять информацию всем, т.е. индивидуально не ограниченному кругу лиц".

Бюджетный принцип публичности  обсуждения бюджета означает, что бюджетные обсуждения на пленуме парламента в соответствии с абз. 1 ст. 42 Основного Закона ФРГ принципиально публичны, а также что заседания бюджетного комитета частично публичны, во всяком случае, прежде всего, если уже проведено слушание экспертов. Применительно к прозрачности бюджета это означает, что у заинтересованных граждан есть доступ к информации о развитии событий в парламенте, а также то, что пресса и радио могут сообщать об этом - и они делают это.

Бюджетные принципы полноты и единства основываются на положениях ст. 110 Основного Закона ФРГ. Принцип полноты вытекает из требования о том, что все расходы и доходы включаются в бюджет, т.е. должны учитываться; принцип единства следует из требования включать их в один бюджет. В результате, когда расходы и доходы должны калькулироваться и устанавливаться в едином бюджете, парламент, судебная практика, управление и заинтересованная общественность получают общий обзор.

Принципы бюджетной  правды и бюджетной ясности проистекают из принципов полноты и универсальности. Поскольку одной из целей существования принципов полноты и универсальности является предоставление информации о бюджете, то логическим следствием из этого является то, что должны существовать гарантии достоверности такой информации.

Принцип бюджетной правды предполагает, что в проекте бюджета  и законе о бюджете должны максимально  подробно определяться предстоящие  доходы и расходы.

Принцип бюджетной ясности  требует того, чтобы бюджет был  установлен понятным способом и таким же образом исполнялся. Отдельные бюджетные строки (бюджетные главы и т.д.) должны включать цели для применения бюджетных ассигнований и должны быть приняты настолько определенно, чтобы не только компетентные органы финансового контроля, но и общественность имели возможность расследований, к чему и как калькулируемые средства нужно применять.

Основным механизмом реализации принципов полноты и  единства, бюджетной ясности и  правды и, соответственно, формой реализации прозрачности бюджетного процесса выступает соответствующее правовое регулирование порядка формирования бюджетной классификации.

Если проводить аналогии с российским принципом гласности  бюджетного процесса, то правовое регулирование  принципа прозрачности бюджета в  ФРГ во многом близко. Конституционные основы практически одни и те же - свобода получения информации, принцип правового государства. Содержание принципа прозрачности в бюджетном праве раскрывается через совокупность принципов, являющихся логическим следствием из требования к бюджету о том, что все расходы и доходы включаются в бюджет. Это требование универсально для большинства правовых систем. Оно закреплено в ст. 32 БК РФ в виде принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

Таким образом, ничто  не препятствует связать такое оценочное  понятие, как "полнота представления  информации", с принципом полноты  отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Положение ст. 36 БК РФ о полноте представления информации о ходе исполнения бюджетов - это один из аспектов реализации принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов³.

Положение об обязательной открытости для общества и средств  массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией), можно описать как аналог реализации принципа публичности обсуждения бюджета, который, как представляется, вытекает из ч. 2 ст. 100 Конституции РФ.

Приведенное толкование положений ст. 36 БК РФ возможно использовать в судебной практике.

Подводя итог, необходимо отметить следующее.

1. Реализация принципа  публичности обусловлена включением  этого принципа в ряд принципов  бюджетной системы, которые в  судебной практике наделяются  двойственным характером - как нормы  права и как принципы бюджетного права.

2. Форма закрепления  принципа прозрачности в ст. 36 БК РФ, предполагающая оценочные понятия, создает препятствия для его реализации и в качестве нормы права, и как принципа бюджетного права.

3. Восполнение названного  пробела возможно путем связи  оценочных понятий, содержащихся  в определении принципа прозрачности, с принципом полноты отражения  доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и положениями Конституции РФ об открытости заседаний палат Федерального Собрания, что наполнит их нормативным содержанием.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение.

 

 Одним из блоков правовых норм в бюджетном праве России являются  нормы, закрепляющие и регламентирующие стадии бюджетного процесса в Российской Федерации.    Сущность бюджетного процесса заключается в том, что он представляет собой разновидность государственного или местного управления. Управление - это процесс воздействия субъекта управления (управляющей системы) на объект управления (управляемой системы). В бюджетном процессе в качестве управляющей системы выступают законодательные (представительные) органы власти, а в качестве управляемой системы - исполнительные органы власти, а также получатели бюджетных средств.

 Каждый субъект,  управляющий публичными финансами,  а именно: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - осуществляют собственный бюджетный процесс.

Бюджетный процесс, являясь  управленческой деятельностью государства, отражает сущность и форму государства: является государство республикой или монархией по форме правления, федерацией или унитарным государством по форме государственного устройства, демократическим или недемократическим по политическому режиму. Бюджетный кодекс вкладывает в бюджетный процесс не столько управленческий, сколько процессуальный смысл и рассматривает бюджетный процесс как единую для всего государства деятельность, осуществляемую по единым процессуальным правилам. Бюджетный процесс определяется законодателем как "деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов...". Из смысла данного определения вытекает, что все органы государственной власти и все органы местного самоуправления участвуют в принятии всех бюджетов, тогда как на практике органы местного самоуправления конкретного муниципального образования принимают свой бюджет и не являются субъектом, принимающим управленческое решение, в отношении федерального бюджета или бюджета какого-либо субъекта Российской Федерации. В предметы ведения Российской Федерации входит принятие только федерального бюджета, а не нижестоящих бюджетов.

На наш взгляд, наличие доли процессуальных норм в бюджетном праве не изменяет управленческой природы бюджетного процесса. Бюджетный процесс в отличие от гражданского или уголовного процесса осуществляют субъекты, принимающее собственное управленческое решение, действующие от своего имени, а не от имени всего государства.

        

Проблемы составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, составление и утверждение  отчета об исполнении бюджета настолько  важны, что практически этой деятельностью  в государстве занимаются все органы всех трех ветвей власти. Так, представительные органы, принимая законы и решения о бюджетах бюджетной системы и внебюджетных фондов, контролируют правильность составления этих нормативных актов, оценивают реальность поступления в доходную часть бюджетов доходов и реальность запланированных расходов.

Затем представительные органы следят за исполнением бюджета  и в течение текущего года заслушивают  доклады Правительства РФ и министра финансов о ходе исполнения бюджета. Затем представительные органы принимают законы, постановления и решения об исполнении своих бюджетов, а следовательно, анализируют и подвергают контролю деятельность всех органов государства и бюджетных учреждений по исполнению бюджетов.

Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, а также администрации местного самоуправления, подготавливая и рассматривая проект закона о бюджете, а затем проект закона об исполнении бюджета, также осуществляют в государстве контрольную функцию.

Судебные органы осуществляют деятельность по обеспечению исков по обращению взысканий на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Однако бюджетная деятельность так многообразна и сложна, что  в государстве существует система  органов, специально занимающаяся бюджетным  контролем. Так, подробно регламентируются бюджетные полномочия, в том числе и по осуществлению финансового контроля и ответственности, Минфина России в ст. ст. 165, 167 БК РФ. В частности, именно Минфин России устанавливает порядок составления бюджетной отчетности федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, представляет в Правительство РФ бюджетную отчетность, осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению финансового контроля.

          Реализация принципа публичности обусловлена включением этого принципа в ряд принципов бюджетной системы, которые в судебной практике наделяются двойственным характером - как нормы права и как принципы бюджетного права.