Бюджетное право как элемент финансовой системы общества

Содержание 

1. Введение……………………………………………………………………………………3
2. Бюджетное право как подотрасль финансового права…………..6
3. Понятие, предмет и методы регулирования бюджетного

            права…………………………………………………………………………………........12

4. Финансовое право в системе российского права: его

           особенности и соотношение с  другими отраслями права........19

5. Заключение……………………………………………………………………………….26
6. Список используемой литературы…………………………………………..27

Введение 

    В современных условиях развитие России как федеративного государства с рыночной формой экономики органически связано с бюджетной деятельностью и ее правовым механизмом.

    Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования государственных и местных бюджетов, регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право России. Осуществление государством своих функций требует строгой регламентации отношений в области финансовых доходов и расходов. Для этого государство на законодательном уровне регулирует отношения, складывающиеся в процессе поступления, обращения, перераспределения и использования своих денежных средств.

    Бюджетное право России – это совокупность устанавливаемых государством общеобязательных норм, определяющих основы бюджетного устройства страны, составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного бюджета и бюджетов субъектов РФ, входящих в бюджетную систему государства. Бюджетное право России включает в себя перечень доходов и расходов бюджета, порядок распределения доходов и расходов между различными видами бюджетов, бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно—территориальных единиц; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально—экономического развития страны и других потребностей общества.

    Предметом бюджетного права являются общественные отношения, возникающие с установлением бюджетного устройства и бюджетной системы РФ; с установлением структуры доходов и расходов бюджетной системы РФ и распределением их между бюджетами разного уровня; с разграничением бюджетной компетенции между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления; с организацией бюджетного процесса, т. е. установления порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, составления, утверждения отчетов об использовании соответствующих бюджетов; с организацией контроля за исполнением бюджетов.

   Бюджетное законодательство РФ состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения.

    Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

   Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Очевидно, что  успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени  зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

    В связи с этим изучение бюджетной системы, бюджетного процесса, теоретических и законодательных основ и реальной практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность.

    Целью настоящей работы является  анализ понятия бюджетного права  РФ  как важнейшего элемента  финансовой системы общества, его  места в системе российского  права. В соответствии с поставленной  целью в работе решаются следующие  задачи: рассмотрение бюджетного  права как подотрасли финансового права, определение понятия, предмета и методов регулирования бюджетного права, понятие  финансового права в системе российского права, рассмотрение его особенностей и соотношения с другими отраслями права. 
 
 

1. Бюджетное право как подотрасль финансового права

    Бюджетное право как подотрасль финансового права входит в единую систему российского права и, в свою очередь, является системой более низкого уровня. То есть бюджетное право представляет собой систему последовательно расположенных и взаимно увязанных правовых норм, объединенных внутренним единством целей, задач, предмета регулирования, принципов и методов такого регулирования.

     В качестве элементов системы  бюджетного права выделяются: группы  правовых норм, определяющие отношения  бюджетного регулирования, бюджетной  классификации, отношения, связанные  с бюджетным федерализмом и  др. При этом нормы бюджетного  права группируются в две части  - Общую и Особенную.1  В Общую часть бюджетного права включаются институты, которые содержат в себе положения, "обслуживающие" все или почти все институты Особенной части. Институты Общей части содержат нормы права, действие которых, как правило, распространяется на все регулируемые данной отраслью отношения. Институты Общей части бюджетного права конкретизируются применительно к порядку и особенностям функционирования бюджетной системы РФ в соответствующем финансовом году в институтах ее Особенной части. Такое построение системы права позволяет исключить дублирование нормативно-правового материала, устранить громоздкость юридических конструкций и облегчить восприятие и изучение отрасли права.

    Общая часть бюджетного права  включает в себя нормы, определяющие  принципы бюджетного права и  регулирующие структуру, порядок  и принципы функционирования  бюджетной системы РФ, бюджетный  процесс в РФ, состав бюджетного  законодательства РФ и устанавливающие  порядок привлечения к ответственности  за нарушение бюджетного законодательства.

Структурно  большинство норм общей части  бюджетного права кодифицировано и  закреплено в Бюджетном кодексе  Российской Федерации от 31.07.98 № 145-ФЗ (с измен., на 24.07.2002).

    Особенная часть бюджетного права включает в себя нормы, регулирующие функционирование бюджетной системы в конкретном финансовом году. Они содержатся, например, в принимаемых ежегодно федеральных законах о бюджете на следующий год.

    Обе указанные части, являясь элементами системы бюджетного права, в свою очередь, являются системами более низкого порядка, объединяющими обособленные совокупности взаимосвязанных юридических норм соответственно: институты;  субинституты; нормы бюджетного права.

    Под институтами бюджетного права следует понимать взаимосвязанные группы норм, регулирующих небольшие группы видовых родственных отношений.2 К ним относят:

• институт доходов бюджетов; институт расходов бюджетов;

• институт бюджетного процесса; институт ответственности  за нарушения бюджетного законодательства и т. д.

    Субинститутами бюджетного права выступают составные части (элементы) вышеуказанных институтов. Например, в рамках института бюджетного процесса могут быть выделены: субинститут утверждения бюджета; субинститут исполнения бюджета и т. д.

    В свою очередь, в рамках, скажем, института доходов бюджетов можно выделить:

• субинститут  доходов федерального бюджета; субинститут  доходов бюджетов субъектов Российской Федерации;

• субинститут  доходов местных бюджетов. "Первичной  ячейкой" системы бюджетного права  являются нормы бюджетного права. В  литературе их также именуют бюджетно-правовыми  нормами.

    Существует неразрывная связь  между финансовым и бюджетным  правом, поскольку бюджетное право  - это подотрасль финансового  права. Следовательно, наука бюджетного  права - это составная часть  финансово-правовой науки и развитие  науки бюджетного права нельзя  рассматривать вне закономерностей  развития науки финансового права.  Сегодня финансовое право - это  самостоятельная отрасль российского  права, основной подотраслью которой  является бюджетное право; это  активно развивающаяся финансово-правовая  наука, включая бюджетно-правовую  науку, которая открывает все новые имена, так как все больше ученых занимаются исследованием финансово-правовых, в том числе бюджетно-правовых, вопросов. Учебная дисциплина "Финансовое право" включена в федеральную компоненту в качестве обязательной дисциплины во всех юридических вузах и на всех юридических факультетах страны; в большинстве юридических вузов и на юридических факультетах как самостоятельную дисциплину преподают "Бюджетное право". Но так было не всегда. История развития финансового, бюджетного права складывалась в нашей стране непросто. Финансовое, бюджетное право начало формироваться в России в середине XIX в., как и в других западных государствах - Германии, Франции, Англии. Развитие капиталистических отношений неизбежно привело к усилению роли государственных финансов, бюджета в жизнедеятельности государства и к необходимости их регулировать правовыми средствами. К концу XIX в. открываются кафедры финансового права в трех ведущих университетах России - Московском, Казанском и Новосибирском. Появляются первые учебники по финансовому праву, например "Учебник финансового права" В.А. Лебедева, "Учение о государственных доходах" И.И. Янжула, где в качестве основных вопросов рассматривались государственные доходы и государственные расходы, являющиеся составными частями государственного бюджета. Следует отметить и большой вклад в развитие финансового, бюджетного права дореволюционного периода ученых И.Я. Горлова ("Теория финансов", 1841 г.), Е.Г. Осокина ("Несколько спорных вопросов по истории русского финансового права", 1853 г.), Ф.Б. Мильгаузена ("Финансовое право", 1865 г.), И.Х. Озерова ("Финансовое право", 1915 г.). Однако после Октябрьской революции 1917 г. ситуация резко изменилась.³ В связи с курсом большевиков на отмирание товарно-денежных отношений финансовым, бюджетным отношениям перестало уделяться должное внимание. Все кафедры финансового права были ликвидированы, ученые перестали заниматься финансово-правовой проблематикой, основы финансовой деятельности государства преподавались на других кафедрах и в рамках других дисциплин, в частности административного права. И лишь с 1939 г. началось медленное возрождение финансового права, вновь финансовое право ввели для изучения как самостоятельную дисциплину. Однако следует отметить, что, несмотря на "гонения", финансово-правовая наука продолжала развиваться в направлении бюджетного права. На 20-е, 30-е годы прошлого столетия приходится написание следующих фундаментальных трудов по бюджетному праву: А.М. Гурвич "Бюджетное право по законодательству РСФСР" (1918 г.), С.А. Котляревский "Бюджет СССР" (1925 г.) и "Бюджет и местные финансы" (1926 г.), М.Д. Загряцков "Бюджетные права местных Советов" (1924 г.).

    Некоторое время оставался открытым  вопрос о месте финансового  права в системе права, многие  ученые считали его частью  административного права. Считается,  что конец научной дискуссии  о месте финансового права  в системе советского права  положила Р.О. Халфина, которая  в своей научной работе, изданной  в 1952 г., определила предмет и  метод финансового права. С  тех пор в юридической науке  господствует точка зрения на  финансовое право как самостоятельную  отрасль права.

    Бюджетное право, в отличие  от других финансово-правовых  институтов, в годы репрессий  пострадало меньше всего, так  как ни одно государство, в  том числе советское, без бюджета  существовать и функционировать  не может. Поэтому проблемы  исследования бюджета, бюджетно-правовых  категорий оставались актуальными  постоянно. В советские годы  при исследовании финансово-правовых  институтов акцент делался на  исследовании проблем именно  бюджетного права. 

   Большой  вклад в развитие бюджетного  права советского (послевоенного)  периода внесли: М.И. Пискотин ("Советское  бюджетное право", 1971 г.), С.Д. Цыпкин ("Доходы государственного бюджета  СССР. Правовые вопросы", 1973 г.), Н.И.  Химичева ("Правовые основы бюджетного  процесса в СССР", 1966 г., и "Субъекты  советского бюджетного права", 1979 г.), Л.К. Воронова ("Правовые  основы расходов государственного  бюджета в СССР (на примере  союзной республики)", 1981 г.), О.Н.  Горбунова и Е.А. Ровинский  ("Бюджетные права местных Советов  народных депутатов", 1978 г.), В.В.  Бесчеревных ("Компетенция Союза  ССР в области бюджета", 1976 г.).

   Накануне  принятия действующей Конституции  РФ проводилось всенародное обсуждение  ее проектов. На страницах юридических  журналов были высказаны исходные  позиции, внесены предложения  по конституционному статусу  человека и гражданина, государству  и его конституционным институтам, в том числе и по финансам  и бюджету Республики, бюджетной системе Республики и др. вопросам . В статье, посвященной 10-летию принятия Конституции России, автором анализировалось разделение имущественных отношений между финансовым и гражданским правом . Отмечая 15-летие Конституции РФ, представляется необходимым обратиться к вопросам эволюции бюджетного права, тем более что в настоящее время о нем высказываются различные мнения.

    Царская Россия не имела Конституции,  хотя в 1906 г. были изданы  основные законы, согласно которым  появились Государственная Дума  и Государственный Совет.

    В 1940 г. вышел учебник финансового  права  и сразу возникли  споры о существовании финансового  права как самостоятельной отрасли  права, институтом которого считали  бюджетное право. В 40-е гг. XX в. мнение, что не существует  финансового права, высказывали  некоторые авторы, в том числе  М.М. Агарков, С.С. Шаргородский, О.С. Иоффе, С.С. Алексеев . Однако  в Тезисах "Система советского  социалистического права" АН  СССР после проведенной дискуссии  финансовое право было выделено  в самостоятельную отрасль .

    В период с 50-х - до начала 70-х гг. XX в. сложились следующие позиции: М.А. Гурвич считал, что финансовое право выделилось из административного права; И.Г. Мревлишвили  высказывал мнение, что финансовое право, за исключением бюджетного права, является гражданским правом; Р.О. Халфина, М.И. Пискотин  и др. полагали, что финансовое право существует, но выделилось на определенном этапе развития из конституционного права и административного права; Е.Н. Ровинский предложил выделять в системе права государства, кроме отрасли, еще и подотрасли; М.И. Пискотин предложил считать бюджетное право подотраслью (разделом) финансового права. Л.С. Воронова высказала мнение, что институт "бюджетное право" не может быть включен ни в одну отрасль права, поскольку он является межотраслевым институтом, состоящим из норм государственного, административного и финансового права , но позднее она изменила мнение.

    В 70 - 80-е гг. XX в. в дискуссии  победило направление о построении  системы права по предмету  правового регулирования, а не  по кругу общественных отношений.  Как пишут М.В. Павлюченко и  А.А. Ялбулганов, большая заслуга  ученых тех лет в том, что,  несмотря на различные мнения  о системе финансового права,  большинство ученых полагало, что  важнейшим его правовым институтом  является бюджетное право.

    Что же касается бюджетного  законодательства, то следует отметить, что в 50 - 60-е гг. прошлого столетия  в СССР был принят Закон  СССР "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" .5 Во всех союзных и автономных республиках Союза ССР на основе указанного Закона также были приняты соответствующие законы. Так, в РСФСР был принят Закон РСФСР "О бюджетных правах РСФСР, автономных советских социалистических республик и местных советов народных депутатов РСФСР" .

    В 90-е гг. XX в. в России господствовало  мнение о признании финансового  права самостоятельной отраслью  права, поскольку из всех денежных  отношений финансы выделяются  именно тем, что выражают процесс  образования, перераспределения  доходов и фондов. Таким образом,  финансовое право имеет свой  предмет правового регулирования  - финансовую деятельность государства,  отличительным признаком финансов  является их императивность.

    В период перестройки законодательство  России развивалось по направлениям, составляющим группы правовых  институтов, оформленных, как правило,  базовыми актами. Представлялись  концепции развития нового законодательства  в Правительство РФ (в их разработке  принимали участие известные  ученые, а также автор настоящей  статьи), при этом одними из  первых были представлены концепции  развития финансового и бюджетного  законодательства. В дальнейшем  в юридической литературе было  внесено предложение о разработке Бюджетного кодекса Российской Федерации. Его принятие явилось важным событием для совершенствования бюджетного законодательства не только России, но и ряда стран СНГ .

    В настоящее время в России наука бюджетного права продолжает активно развиваться. Новый импульс совершенствованию бюджетно-правовых норм и отношений дал переход к новым рыночным условиям хозяйствования.            Начиная с 90-х годов прошлого века идет реформирование бюджетных отношений по всем направлениям - в отношении бюджетного процесса, межбюджетных отношений, разграничении доходов и расходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Происходящие в экономической, финансовой жизни страны изменения обусловили бурный рост и изменения бюджетного законодательства: впервые в России появился кодифицированный правовой акт в бюджетной сфере - Бюджетный кодекс РФ. В таких условиях резко возрос интерес исследователей к происходящим бюджетно-правовым явлениям, событиям, к новым бюджетно-правовым нормам и институтам. 
 

2. Понятие, предмет и методы регулирования бюджетного права

    В современных условиях развитие России как федеративного государства с рыночной формой экономики органически связано с бюджетной деятельностью и ее правовым механизмом.

    Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования государственных и местных бюджетов, регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право России.⁶ Осуществление государством своих функций требует строгой регламентации отношений в области финансовых доходов и расходов. Для этого государство на законодательном уровне регулирует отношения, складывающиеся в процессе поступления, обращения, перераспределения и использования своих денежных средств.

    Бюджетное право — это подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

    Сфера общественных отношений, на которую распространяется бюджетное право, образует его предмет.

    Особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюджетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других — только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

    Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения. Эти отношения преобладают в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом.⁷ Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

    Другую группу отношений, образующих предмет бюджетного права, составляют отношения, примыкающие (смежные) к атрибутивным. Эти отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права, создавая, таким образом, объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу «цепной реакции», когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института — развивающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений  следует считать их внешнее закрепление  нормами права, включенными в  систему бюджетного законодательства.

    Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство.     Например, образование бюджетов всех уровней в большей степени осуществляется на основе норм налогового права и норм иных институтов финансового права, регулирующих государственные доходы. Но это не означает, что налоговое право включается в систему бюджетного права.   Наличие налогового права только предопределено бюджетным правом в качестве института доходов бюджетов всех уровней. Отношения, складывающиеся в процессе установления и взимания налогов, проведения налогового контроля, привлечения к налоговой ответственности и т.п., не составляют предмета бюджетного права.⁸

    Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК РФ эти отношения были исключительно предметом финансово-правового института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансово-правовых институтов в БК РФ как едином нормативном правовом акте было осуществлено государством в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений. Кодификация норм, регулирующих бюджетную деятельность, не означает механическую трансформацию, слияние различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и объединение различных методов их регулирования в специфичный метод правового регулирования.

Включение отношений, возникающих по поводу осуществления  государственных и муниципальных  заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, в сферу  регулирования бюджетного законодательства, вызвано практическими потребностями, удобством пользования БК РФ. Механическое включение норм, регулирующих относительно обособленную сферу общественных отношений, в структуру законодательства иного правового института не означает поглощение одного правового института другим или образование таким способом новой правовой общности.

    Расширение бюджетного законодательства, его комплексный характер создают функциональное взаимодействие норм бюджетного права и государственного кредита как различных финансово-правовых институтов, но не создают новой подотрасли финансового права и не означают слияния бюджетного права с институтом государственного кредита. Государственные и муниципальные заимствования рассматриваются БК РФ только в качестве источников покрытия дефицита соответствующего бюджета, а государственный и муниципальный долг, государственный кредит — с позиций доходов или расходов бюджетной системы.

    Осуществление государственной и муниципальной кредитной деятельности происходит не только в целях покрытия бюджетного дефицита, но и в качестве самостоятельного направления финансовой деятельности государства.

    Таким образом, после кодификации норм бюджетного права и некоторых норм, регулирующих вопросы государственного и муниципального кредита, ни бюджетное право, ни институт государственного и муниципального кредита не утратили своих сущностных признаков в качестве самостоятельных структурных элементов финансового права. Использованная законодателем кодификация бюджетного законодательства не повлекла расширения предмета бюджетно-правового регулирования.

    Следовательно, предмет бюджетного права — это совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Общественные  отношения, входящие в предмет бюджетного права, многообразны и классифицируются в обособленные группы, возникающие  относительно:

установления  доходных источников бюджетов всех уровней;

расходования  бюджетных денежных средств;

межбюджетного регулирования; бюджетного процесса;

осуществления бюджетного контроля;

установления  оснований ответственности за нарушения  бюджетного законодательства.

    Предмет бюджетного права находится в постоянной динамике. Правовое регулирование бюджетных отношений во многом зависит от воли государства. Так, увеличение роста правонарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов повлекло необходимость включения законодателем в БК РФ охранительных норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства, и, как следствие, предмет бюджетного права пополнился новым атрибутивным элементом.