Бюджетное устройство и бюджетная система

Введение

Федеральный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Бюджетная система является частью финансовой системы государства. По сути – это совокупность всех бюджетов, действующих на территории страны.

Принцип государственного устройства определяет распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы. Активное развитие бюджетных отношений государства, требует четкого правового регулирования с помощью бюджетного права, которое позволяет разграничить полномочия между различными уровнями публичной власти, определить компетенцию субъектов бюджетного права, обеспечив правовыми средствами баланс их финансовых интересов. Так, углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, стремление к финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований, возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами, как в рамках страны, так и в пределах конкретных регионов, делают чрезвычайно важным выбор модели бюджетного устройства и методологии межбюджетных отношений в России.

Тем более актуальным становится изучение этих проблем в условиях, когда не завершена дискуссия о роли государства в рыночной экономике, когда ведутся поиски новых принципов организации экономических систем. Интерес России к мировому опыту решения названных проблем является актуальным, поскольку страна учитывает в своем развитии зарубежные модели функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и механизмов, которые разные страны используют для решения аналогичных проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа развития всего человеческого общества. Исходя из этого, можно выработать для России стратегию формирования и развития системы местного самоуправления, ее взаимодействия с вышестоящими органами управления, учитывающую, с одной стороны, российскую специфику, а с другой, - тенденции, свойственные всему мировому сообществу.

Цель работы – на основе анализа принципов бюджетного устройства в странах  с различной формой государственного устройства выявить основные проблемы в функционировании бюджетного механизма и рассмотреть возможные направления совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации.

Цель работы определила задачи:

1. изучить понятия бюджетного устройства и бюджетной системы;
2. рассмотреть принципы бюджетного устройства в федеративных и унитарных государствах;
3. провести анализ реализации принципов бюджетного устройства Российской Федерации;
4. наметить основные направления совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации.

Объектами исследования является Российская Федерация.

Предмет исследования – принципы бюджетного устройства Российской Федерации.

1. Бюджетное устройство и бюджетная система

Бюджетное устройство – это организационные принципы построения бюджетной системы, ее структуры, взаимодействие входящих в нее бюджетов.

Бюджетная система – это совокупность всех бюджетов, существующих в стране.

Построение бюджетной системы зависит от формы государственного и административного устройства страны. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (простое, единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действует единая конституция, общая для всех систем права, и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. В унитарных государствах бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления (доходы и расходы местных бюджетов не входят в государственный бюджет, формируются и используются территориями самостоятельно). Примером унитарных государств являются – Франция, Турция, Италия, Япония, Великобритания, Испания.

Федеративное (объединенное, союзное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определённой политической самостоятельностью в пределах распределённых между ними и центром компетенций. Для бюджетной системы федеративного государства характерны три звена – государственный федеральный бюджет (иногда его называют бюджетом центрального правительства), бюджеты субъектов федерации (штатов – в США, провинций -  в Канаде, республик, областей и др.), и местные бюджеты. В федеративных государствах местные бюджеты не входят в бюджеты членов федерации, а бюджеты членов федерации не включаются  в федеральный бюджет, т.е. все бюджетные уровни существуют самостоятельно и не входят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты. Примером федеративных государств являются – РФ, США, Германия, Индия, Бразилия, Канада, Мексика.

Конфедеративное (союзное) государство – это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств – членов конфедедерации – действуют свои бюджетные и налоговые системы.

Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения. Оно определяет взаимоотношения между отдельными звеньями бюджетной системы страны на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованиями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в неё, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.

Понятие «бюджетный федерализм» первоначально появилось в зарубежной экономической литературе и употреблялось для характеристики бюджетных систем и федеративных, и унитарных государств, отличавшихся высоким уровнем децентрализации государственной власти, но различия между федеративными и унитарными государствами становятся все менее чётким.

Любая модель бюджетного федерализма, будучи формой организации межбюджетных отношений, основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования: во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами; в-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг.

Как показывает мировой опыт, ни одной стране не удалось создать идеальную модель фискального федерализма. Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической модели. Формирование эффективной системы бюджетного федерализма обычно осуществляется методом проб и ошибок.

В самом общем виде можно выделить два типа моделей – децентрализованные (конкурентные) и кооперативные.

Децентрализованные модели обладают следующими основными особенностями.

1. Из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг (обычно последняя называется функцией распределения ресурсов) - первые две чаще всего (в крайнем случае - полностью) относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели бюджетного федерализма.
2. Наделение полномочий по налогообложению разных уровней власти происходит в соответствии с указанным распределением функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.
3. Признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

Примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма. Более широкое распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная модель бюджетного федерализма, для которой характерны:

- сравнительно  более широкое участие региональных  властей в перераспределении  национального дохода и макроэкономической  стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

- повышение  роли региональных властей в  системе распределения налоговых  доходов, в том числе и национальных;

- активная  политика горизонтального бюджетного  выравнивания, повышенная ответственность  центра за состояние региональных  государственных финансов, уровень  социально-экономического развития  территорий, что ведет к усилению  контроля со стороны центра  и некоторому ограничению самостоятельности  региональных властей. В крайнем  случае, это может выражаться  в высокой степени централизации  управления и превращении региональных  властей фактически в агентов  центральных структур.

Кооперативные модели бюджетного федерализма используют многие европейские государства и, прежде всего скандинавские страны.

В чистом виде не существует ни кооперативного, ни конкурентного федерализма. Доминирование принципов конкуренции или кооперации в построении федеративных отношений зависит от исторических условий.

Необходимость решать общенациональные задачи (участвовать в войнах, обустраивать страну после войны, развивать общенациональную инфраструктуру, осуществлять масштабные социальные проекты и т. д.) делает более адекватной кооперативную модель федерализма, тогда как для обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в организации общественного сектора, проведения масштабных институциональных реформ следует предпочесть принципы конкурентного федерализма.

Модель бюджетного федерализма в России имеет в своей основе  механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, базирующийся на:

1. законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной власти;
2. правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;
3. функционировании механизма финансового выравнивания.

В целях анализа основных тенденций в области отношений между бюджетами различных уровней рассмотрена структура доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и ее динамику в 2011-2013г.г.

Таблица 1 – Динамика доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации

Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в период с 2011 по 2013 год выросли с 2 997 559 до 4 841 785 млн. рублей, а расходы с 2 940 427 до 4 803 785 млн. рублей. Прирост расходов в консолидированном бюджете субъектов Российской Федерации в 2013 году превышает прирост доходов, что свидетельствует о недостатке средств в региональных и местных бюджетах для исполнения своих расходных полномочий (Таблица 1).  

Рис. 1 - Динамика структуры налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

Доля налоговых доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете страны уменьшилась с 63,1%  в 2011 году  до 61, 6%  в 2013 году, тем не менее на основании этих данных можно сделать вывод о значительной централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете в ущерб бюджетам субъектов Федерации, что может привести к нарушению региональной автономии и уменьшить положительный эффект от бюджетной децентрализации (Рис.1).

Рис.2 - Динамика доли межбюджетных трансфертов в суммарных расходах федерального бюджета Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам Российской Федерации являются одним из основных элементов системы межбюджетных отношений. Их доля в 2012-2013 г.г. составляет более 30% всех расходов федерального бюджета, в то время как в 2011 году их доля составляла 24,3% (Рис.2).     

Таблица 2 – Динамика общего объёма межбюджетный трансфертов субъектам Российской Федерации .

Совокупный объем финансовой помощи из федерального бюджета в 2011-2014 годах (Таблица 2).

 В  исследуемый период наблюдается  рост объёма межбюджетных трансфертов  субъектам Российской Федерации, так  в 20012 году увеличился по сравнению с предыдущим годом на 15%, в 2013 – на 28,8%, а в 2014 году – на 23,7%. 

Таблица 3 – Структура межбюджетный трансфертов субъектам Российской Федерации  в 2005-2007 г.г., %.

Анализ структуры межбюджетных трансфертов показывает, что наибольшую долю в структуре межбюджетных трансфертов в 2011-2013г.г. занимают трансферты внебюджетным фондам. Их доля колеблется от 60,9% до 57,5%.

Финансовая помощь бюджетам других уровней направленная на выравнивание межбюджетных различий в 2011-2013 г.г. изменяется в пределах от 28,8 до 26,0% (Таблица 3).

Согласно изменениям, внесенным в Бюджетный кодекс Российской Федерации на основании Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26.04.2007 N 63-ФЗ структура раздела «Межбюджетные трансферты» имеет вид (Таблица 4):

Таблица 4 – Структура межбюджетных трансфертов в 2014 году

Так же как и 2011-2013г.г., наибольшую долю в структуре межбюджетных трансфертов занимают трансферты внебюджетных фондов – 59,4%. Финансовая помощь бюджетам субъектов Российской Федерации подразделяется на 2 раздела, дотации и субсидии бюджетам субъектов РФ, их общая доля составляет 30,4%, что больше чем в 2013 году на 2,6% (Таблица 4).

На основании проведённого анализа можно сформулировать следующие выводы.

1. В настоящее время осуществлено  законодательное разграничение  налоговых полномочий и доходных  источников за бюджетами разных  уровней. Однако при этом остаются  нереализованными такие важнейшие  принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов  и расходов бюджета, и принцип  бюджетной самостоятельности. Основные  доходы концентрируются на федеральном  уровне. При этом снизилась финансовая  база местных бюджетов. Осталось всего 3 региональных налога (транспортный налог, налог на имущество организаций и игорный бизнес) и 2 местных налога (земельный и налог на имущество физических лиц). Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов. Такой тип распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, когда основная часть доходов концентрируется на федеральном уровне, в принципе не стимулирует региональные и местные органы власти на развитие собственной налоговой базы, на долгосрочное решение социально-экономических проблем территории.

Кроме того, можно отметить низкую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как их расходы регламентируются в основном федеральными законодательными и нормативными актами, устанавливающими в централизованном порядке натуральные и финансовые нормы – федеральные мандаты, большая часть которых не имеет финансового обеспечения.

В результате органы власти субъектов Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) просроченную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

2. Сложившаяся  модель распределения налоговых  доходов по уровням бюджетной  системы предполагает особую  значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах, которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ. Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки.

Особенно остро эта проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. До настоящего времени отсутствует единый для всех регионов порядок распределения средств из Фонда регионального развития, а также процедура и критерии отбора получателей этих средств. 

Существующая модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую модель поведения.

3. Основные направления совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации

Наиболее важные последние законодательные изменения в сфере межбюджетных отношений касаются следующих вопросов.

1. Уточнены  разграничения расходных бюджетных  полномочий между органами власти  разных уровней;

2. Установлен  порядок разграничения расходных  обязательств между бюджетами  разных уровней;

3.  Разграничены  налоговые доходы между бюджетами  разных уровней, - отменены расходные  обязательства, не обеспеченные  источниками финансирования; «натуральные»  льготы для социальной поддержки  различных категорий граждан  заменены денежными компенсациями;

4. Скорректированы  правила предоставления межбюджетных  трансфертов.

Данные новации способствуют оздоровлению общественных финансов в Российской Федерации, отмечают тенденцию роста сбалансированности региональных бюджетов. В то же время остается много нерешенных проблем в организации бюджетного устройства.

Оптимальное функционирование бюджетного механизма возможно при двух основополагающих условиях: правильном построении межбюджетных отношений между бюджетами различных уровней и чётком, справедливом балансе его доходов и расходов.  

По нашему мнению в целях усиления мотивации регионов к увеличению своего налогового потенциала и повышение уровня их самостоятельности в использовании инвестиционных средств необходимо осуществить:

1. Совершенствование  методики распределения дотаций  из Федерального фонда финансовой  поддержки субъектов Российской  Федерации, из Фонда регионального развития и порядок предоставления инвестиционной поддержки регионов.

С одной стороны регионы, получающие наиболее значительные объёмы федеральных инвестиций, но пока числящиеся как дотационные, должны осознать перспективу сокращения этих дотаций. Следовательно, в их интересах повысить вклад таких инвестиций  в прирост своего экономического и, в частности, налогового потенциала. Для данной категории регионов при распределении дотаций можно было бы установить понижающие коэффициенты. С другой стороны, дотационные регионы, не имеющие пока мощной целевой инвестиционной подпитки из федерального бюджета, в праве рассчитывать на повышающие коэффициенты, то есть на дополнительные объёмы Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

2. Законодательное закрепление  за субъектами РФ безусловного  права на бюджетную самодостаточность. Оно должно быть обеспечено не только за счёт более рационального разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы полностью и/или частично на постоянной основе (по единым нормативам отчислений от «совместных» налогов), но и на базе их сочетания с формально исчисляемыми дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений по таким налогам на временной основе (в пределах одного бюджетного года).

3. Создание системы стимулов, побуждающую органы государственной власти субъектов Российской Федерации развивать экономику регионов и муниципалитетов. В связи с этим необходимо установить систему показателей качества жизни населения, за которые органы власти соответствующего уровня (регионального или местного) должны нести ответственность и отчитываться перед федеральным центром и населением. Ведь повышение качества жизни граждан в сочетании с сокращением расходов на управленческую деятельность за счет более эффективного распределения полномочий между органами государственной власти и выступает одной из главных декларируемых целей происходящих в стране реформ.

Таким образом, решение проблемы повышения эффективности российской модели бюджетного федерализма, кроется в осуществлении принципа бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принципа бюджетной самостоятельности. Реально в мире уже представлены налогово-распределительные модели, так или иначе сочетающие все подходы, России надо выбрать для неё более приемлемый вариант или их сочетание.

Наделение региона функциями и, соответственно, объемами налогов, поступающих в региональные бюджеты, должно осуществляться исходя из нормативов финансирования каждой функции. Объем функций, которыми наделяется регион, должен определяться исходя из оценки отдачи соответствующих средств - если при наделении новой функцией эффективность их использования начинает снижаться, регион пока не готов к ее выполнению. Это – очень простой пошаговый механизм определения рационального размера прав и полномочий региона. В случае если налоговых поступлений для реализации очередной функции не хватает, то могут быть использованы трансферты, либо другие заемные средства.

Заключение

Подводя итоги работы, следует отметить, что в настоящее время остается актуальной проблема выбора модели бюджетного устройства и совершенствование межбюджетных отношений как для стран с развитой рыночной экономикой, так и для недавно начавших рыночные преобразования. Для России изучение опыта стран, где механизм бюджетного регулирования давно сложился, а также стран, лишь недавно прошедших сложный путь бюджетных преобразований, учёт их ошибок в этом процессе, может оказать помощь в решении данной сложной и многогранной проблемы.

Любая бюджетная система (унитарная или федеративная) должна быть ориентирована на достижение следующих глобальных целей: экономическая эффективность, политическая стабильность, господство закона и укрепление единства государства. Чем больше государство, чем разнообразнее условия (экономические, культурные, национальные и т.д.), тем актуальнее задача сбалансирования бюджетных интересов центра и территорий.