Бюджетное устройство в РФ

СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ_______________________________________________________3

1. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РФ________________5

2. СТРУКТУРА БЮДЖЕТА______________________________________11

3.БЮДЖЕТНЫЙ  ФЕДЕРАЛИЗМ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ__13

ЗАКЛЮЧЕНИЕ___________________________________________________18

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ____________________21

ВВЕДЕНИЕ

      Бюджетное  устройство  представляет  собой  организацию  бюджетной  системы  и принципы ее построения. Согласно действующему российскому законодательству, бюджеты разделены на две самостоятельные категории: местные и государственные. В основе этой дифференциации две различные формы собственности – муниципальная и государственная¹.

      Бюджетная  система  всегда  определяется  государственным  и  административно территориальным делением. В Бюджетном кодексе Российской Федерации установлено, что структура бюджетной системы имеет три уровня. Государственные бюджеты, в соответствии  с  федеративным  устройством  России,  установленным  Конституцией,  формируются на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Местные бюджеты – на  уровне  районов,  городов,  районов в городах,  других  административно-территориальных  образований².  Соответственно  ст. 10 Бюджетного  кодекса определяет три уровня бюджетной системы, или три элемента структуры бюджетной системы. 

      Первый  уровень представляет собой Федеральный  бюджет и бюджеты государственных  внебюджетных фондов.

      Второй  уровень образуют бюджеты субъектов  Российской Федерации. Из 88 таких бюджетов  функционируют 21 республиканский, 8 краевых, 50 областных  бюджетов,  в том числе 1 бюджет автономной области, 9 окружных бюджетов, 2 городских – Москвы и Санкт-Петербурга.

      Третий  уровень образуют около 13 тысяч местных  бюджетов³.

      Важным  представляется  определение  в  вышеназванном  акте  правовой  формы бюджетов. Такой формой для Федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов являются федеральные законы, для бюджетов второго уровня – законы субъектов Российской Федерации, для местных бюджетов – правовые акты представительных органов местного  самоуправления;  кроме того,  предусмотрено,  что для бюджетов  третьего уровня возможна правовая форма, определяемая в порядке, установленном уставами муниципальных образований.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РФ

    Все принципы бюджетной системы выражены в виде соответствующих норм бюджетного права, закрепленных конкретными статьями главы пятой Бюджетного кодекса РФ.

    1. Единство бюджетной системы. В  основе единства бюджетной системы лежит единая  правовая  база.  Кроме  того,  данный  принцип  обеспечивается  использованием  единых бюджетных  классификаций,  единством  бюджетной  документации,  единством  денежной системы, единством налоговой политики и взаимодействием бюджетов всех уровней.

    2. Полнота и реальность бюджетов. Данный принцип сводится к  тому, что в каждом бюджете,  в каждой статье адекватно  учитываются все затраты и  поступления. 

    3.  Самостоятельность  бюджетов.  Самостоятельность  бюджетов  разных  уровней обеспечивается тем, что их принимают соответствующие представительные органы власти, а исполнение осуществляется соответствующими же органами исполнительной власти.

    В  основе  самостоятельности  бюджетов  лежит  наличие  собственных  источников доходов. Определяющую роль при этом играют закрепленные доходы, т.е. доходы, на постоянной или долговременной основе поступающие в конкретный бюджет. Они должны составлять  не  менее 70% доходной  части  минимального  бюджета.  Кроме  того,  каждый бюджет имеет собственные источники доходов, которые должны расходоваться в соответствии  с  нуждами  данного  национально-государственного  или  административно-территориального образования.

    4. Гласность бюджетов. Этот принцип  сводится к тому, что рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов всех уровней осуществляется гласно. Согласно законодательству, решения представленных органов власти об утверждении отчета, об утверждении бюджета, об использовании средств внебюджетных фондов, об утверждении отчета об исполнении бюджета, вообще все решения, касающиеся формирования бюджета и внебюджетных фондов, должны быть опубликованы в официальных средствах массовой информации или доведены до сведения населения иным способом⁴.

    Перечень  принципов  бюджетного  устройства,  именуемых  в  Бюджетном  кодексе «принципами бюджетной системы», сравнительно с законодательными актами, действовавшими до 1 января 2000 г., т.е. до его принятия, значительно расширен. В частности, в нем также названы: принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; принцип сбалансированности бюджета; принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств; принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; принцип достоверности бюджета; принцип адресного и целевого характера  бюджетных  средств⁵.  На  наш взгляд,  определение данных  принципов в федеральной кодификации нельзя оценить однозначно.

    Закрепление  соответствующих  видов  доходов  и  полномочий  по  осуществлению  расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления вполне обоснованно зафиксировано в законе и должно быть объектом законодательного регулирования. То же можно сказать о принципах полноты отражения доходов и расходов бюджетов, сбалансированности бюджетов, принципе адресности и целевого характера бюджетных средств.

    Однако  включение  в  кодификацию  в  качестве  норм  права  таких  позиций,  как принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств или принцип достоверности бюджета, вряд ли оправданно. Невозможно введением нормы права обеспечить эффективность, экономность, достоверность, в таком контексте данные нормы права воспринимаются как ничем реально не подкрепленные благопожелания, словесные декларации. Сам по себе государственный бюджет в силу своей природы предполагает эффективность, экономность, достоверность; если же эти положения не получают воплощения  и  бюджеты  не  эффективны,  не  экономны,  не  достоверны,  то  существуют конкретные юридические конструкции из сферы уголовного, административного права, которые следует использовать для преодоления означенных недостатков. Вероятно, законодателю всегда следует иметь в виду, что норма права должна регулировать конкретные правоотношения, иметь точный юридический смысл.

    Важной  особенностью организации бюджетов в Российской Федерации является составление консолидированных  бюджетов (от лат. consolidatio – сплачивание, сращивание).  Их  назначение – осуществление  анализа  финансовой  ситуации.  Консолидированный  бюджет  есть  сводный  бюджет,  включающий  в  себя  бюджет  национально-государственного или административно-территориального образования и бюджеты нижестоящих территориальных уровней, он представляет собой как бы инструмент осуществления  анализа  положения  государственных  финансов  и  перспективы  их  развития. Консолидированные бюджеты образуются также на уровне районов, городов с районным делением, субъектов Российской Федерации. Консолидированный бюджет образуют самостоятельные бюджеты. 

    Законом от 15 апреля 1993 г. гарантирована судебная защита бюджетных прав: в случае нарушения данного закона вышестоящей  властью исполнительный или представительный орган власти субъекта, чьи права этим были нарушены, вправе обратиться за их защитой в арбитражный суд⁶.

    Законодательством  РФ  предусмотрена  возможность  введения  чрезвычайного 

    бюджета и режима чрезвычайного расходования бюджетных средств. Основанием для  этого является введение чрезвычайного положения в стране или на отдельных ее территориях. 

    Чрезвычайное  положение, в соответствии с Федеральным  Конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», означает вводимый в соответствии с законодательством  особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений. 

    Данный  режим допускает отдельные ограничения прав и свобод физических и юридических лиц и возложения на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения может быть обусловлено обстоятельствами, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или Конституционному строю Российской  Федерации,  устранение  которых  невозможно  без  применения  чрезвычайных  мер⁷.

    Чрезвычайное  положение  вводится  Указом  Президента  Российской  Федерации,  который  подлежит  незамедлительному  опубликованию.  После  обнародования  указа  члены  Совета Федерации Федерального Собрания рассматривают вопрос о его утверждении.

    Среди  мер  и  временных  ограничений,  применяемых  в  условиях  чрезвычайного  положения, закон определяет: «установления  ограничения на осуществления отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещения товаров, услуг и финансовых средств». Из этого следует, что в условиях чрезвычайного положения регулирование всеми видами финансово-правовой деятельности может осуществляться особыми методами в целях преодоления чрезвычайных обстоятельств. 

    Особым  образом регулируется, в соответствии со статьей 27 указанного закона, в условиях  чрезвычайного  положения  финансирование  работ  по  устранению  причин  и последствий обстоятельств, послуживших основанием введения чрезвычайного положения. При этом объемы привлекаемого государственного резерва, а также размеры и порядок финансирования работ  по устранению обстоятельств, послуживших  основанием для введения чрезвычайного положения, порядок финансирования выплат и компенсаций гражданам, понесшим ущерб в результате возникновения обстоятельств, послуживших причиной введения чрезвычайного положения, определяются Правительством Российской Федерацией в особом порядке. 

    В случае недостатка средств бюджетных ассигнований на эти цели Федеральным Конституционным  законом  предусмотрена  возможность  внесения  в  Государственную Думу Правительством Российской Федерации проекта Федерального закона, предусматривающего дополнительное финансирование. 

    Финансирование  вышеназванных расходов осуществляется за счет средств Федерального бюджета. Для осуществления данного финансирования создаются, в соответствии с законом  «О Банке России», специальные полевые  учреждения Банка России. В период действия чрезвычайного положения органы особого управления могут быть наделены функциями распоряжения бюджетными ассигнованиями, предназначенными  для восстановления  объектов  жизнеобеспечения,  социальной  сферы и жилого фонда, которые расположены на территории, где действует чрезвычайное положение. 

    Закон также предусматривает выплату  компенсаций организациям, которым  был причинен  ущерб  мерами  и  временными  ограничениями,  применяемыми  в  условиях чрезвычайного положения, а именно мобилизацией их ресурсов, изменением режима их работы, переориентацией на производство продукции, необходимой в условиях чрезвычайного положения. 

    Режим  чрезвычайного  расходования  бюджетных  средств  должен  вводится  в  тех случаях, когда дефицит бюджета  увеличивается до размеров, не покрываемых посредством размещения государственных ценных бумаг.

    Механизм  реализации чрезвычайного бюджета  и режима чрезвычайного расходования бюджетных средств именуется  термином секвестр бюджета (от лат. sequestrum – ограничение). Секвестр бюджета означает пропорциональное (на определенный процент) ежемесячное  сокращение  государственных  расходов  по  всем  статьям  бюджета  в  течение оставшегося времени текущего финансового года. Не подлежат секвестру так называемые защищенные статьи, которые определяются в этом качестве при утверждении бюджета на соответствующий период. Источники покрытия дефицита Федерального бюджета РФ ежегодно определяются федеральным законом «О Федеральном бюджете».

    В Бюджетном кодексе механизм сокращения расходов бюджета описан в статьях 230–231, причем порядок такого сокращения дифференцирован в зависимости от того, какое именно финансирование расходов имеет место: не более чем на 5% годовых назначений; более чем на 5%, но не более чем на 10% годовых назначений; более чем на 10% годовых назначений.

    К  источникам  финансирования  дефицита  Федерального  бюджета  в  Бюджетном  кодексе отнесены кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных  организаций  в  валюте  Российской  Федерации,  государственные  займы, осуществляемые  путем эмиссии ценных  бумаг,  бюджетные ссуды,  полученные  от  бюджетов  других  уровней бюджетной системы России, иностранные кредиты, полученные от зарубежных банков, фирм, выраженные в иностранной валюте. Законом точно определено, что кредиты Банка России и приобретение им долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при их первичном размещении «не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета»⁸.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. СТРУКТУРА БЮДЖЕТА

    Бюджет состоит из двух частей – доходной и расходной.

      Доходы 

    Доходы  бюджета поступают в непосредственное распоряжение государства. Существуют внешние и внутренние доходы. К  внешним доходам относятся заемные  средства иностранных государств и  международных организаций, выплаты репараций и контрибуций. Приоритетное значение, как правило, имеют доходы внутренние, связанные с национальным материальным производством, доходы от использования государственной и муниципальной собственности, в том числе от ее продажи и сдачи в аренду.

    В соответствии с порядком и условием зачисления, доходы бюджетов подразделяются на несколько видов.

    1. Закрепленные доходы. Такие доходы  полностью или в твердо фиксированной 

    доле (в  процентах)  на  постоянной  или  долговременной  основе  поступают  в  соответствующий бюджет. Правовой основой включения в бюджеты этих доходов является налоговое и бюджетное законодательство.

    2. Регулирующие доходы. Поступают  в соответствующий нижестоящий  бюджет в виде процентных отчислений  от налогов и других платежей на основании правового акта о бюджете вышестоящего уровня. Регулирующие доходы распределяются ежегодно. Например, отчисления по регулирующим источникам дохода в бюджеты субъектов Российской Федерации зачисляются на основании Федерального закона «О федеральном бюджете» на предстоящий год.

    3. Дотации (от лат. dotatio – пожертвование). Представляют собой денежные  отчисления из вышеcтoящeгo бюджета  в нижecтoящий бюджет в качестве  вспомоществования. Выделяются в  тех случаях, когда закрепленных  и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего условия. Выделяются на безвозмездной и безвозвратной основе. Не имеют целевого назначения.

    4. Субвенции (от лат. subveniere – приходить  на помощь). Выделяются на определенный срок из бюджетов вышестоящих уровней на конкретные цели, подлежат возврату в случае нецелевого использования или использования не в установленные сроки.

    5. Субсидии (от лат. subsidium – помощь, поддержка). Денежные суммы, выделяемые  из  вышестоящих  бюджетов  на  финансирование  определенных  мероприятий и предполагающие долевое участие нижестоящих бюджетов в этом финансировании.

    6. Бюджетная ссуда. Денежная помощь  вышестоящих бюджетов нижестоящим.  Имеет возвратный характер и  может быть возмездной, т.е. ее пользование может быть сопряжено с уплатой процентов. В отличие от дотаций, субвенций и субсидий, бюджетные ссуды могут выделяться в порядке бюджетного регулирования в течение финансового года. 

    Согласно  законодательству  РФ,  собственные  источники  бюджетных  доходов  составляют закрепленные доходы и отчисления по регулирующим доходным источникам.

    Кроме того, в доходах бюджета каждого  уровня могут фигурировать и заемные  средства, которые привлекаются на условиях возвратности и, в случаях, предусмотренных законом, возмездности (платности). 

    Расходы 

    Расходы бюджетов подразделяются на две категории: текущие расходы и бюджет развития. Бюджет текущих расходов – это  расходы на содержание, т.е. обеспечение  деятельности органов государственной власти и управления и прочих бюджетных, т.е. финансируемых за счет бюджета, организаций, учреждений и предприятий, и расходы на капитальный ремонт зданий и сооружений. Бюджет развития состоит из расходов на расширение воспроизводства, на ассигнование инвестиций, которые должны способствовать развитию каких-либо экономических структур в будущем.

    В случае бюджетного дефицита приоритетному  первоочередному финансированию подлежат текущие расходы.  
 

3.БЮДЖЕТНЫЙ  ФЕДЕРАЛИЗМ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

     Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным 
компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе.

     Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных 
финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью 
финансовых ресурсов государства.

     Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое 
распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как 
определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на 
одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности 
бюджетной политики всех уровней?

     Одной из основных характеристик федеративного государства является 
соответствие базовых направлений экономической политики, как в действиях 
федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов 
Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены 
на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика 
должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне 
субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее, именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства. 

     Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации 
является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных 
уровней. Будучи федеральным государством с трехуровневой бюджетной 
системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения 
бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, 
под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений 
органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного 
процесса, основанная на следующих основных принципах:

     Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия 
дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных 
средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, 
возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти 
и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет 
собственных доходов и т. д.);

     Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных 
полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти 
и управления;

     Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

     Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

     Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов 
между различными уровнями власти и управления, достижение заимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики⁹.

     Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции 
между региональными органами на “рынке” социальных услуг, с одной 
стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей 
территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой.

     Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, 
несомненно, существует еще и немало проблем.

     С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена 
конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако не предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. 
Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; 
следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых 
систем.

     Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели 
бюджетного федерализма существуют. Тем не менее, реальная его сущность 
значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и 
политических интересов властных уровней и структур государства, 
направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование 
денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов 
и системы бюджетных ассигнований и расходов¹⁰. Именно в рамках 
данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого 
государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах 
бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и 
физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. 
Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе 
“экономика - государство - экономика”, где государство само по себе 
является целой системой субъектов.

     Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и 
внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения 
и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной 
власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных 
отношений, осуществляя “обслуживание” государством общества. При этом 
чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного 
федерализма¹¹.

     Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное 
выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств 
каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов 
(налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются 
обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению 
доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования 
возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором.