Введение

        Конституция Российской Федерации  закрепляет три относительно  самостоятельные системы органов,  посредством которых народ осуществляет  свою власть: федеральные органы  государственной власти, органы  государственной власти субъектов  Российской Федерации и органы местного самоуправления.

        Практика, как отечественная, так  и зарубежная, убедительно доказала, что местное самоуправление не  может рассматриваться в отрыве  от государственного управления, в состав которого оно фактически  входит как часть единого целого. Все полномочия в области местного самоуправления установлены государством, имеют единый источник - государственную власть. Органы местного самоуправления осуществляют функции, носящие публично-правовой характер, свойственный органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, установление и сбор местных налогов и т.п.). В этой связи практически невозможно дать четкое разграничение местных дел и дел государственных, решаемых в интересах населения. Вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления (здравоохранение, образование, культура, социальная защита населения, жилищно-коммунальное и дорожное хозяйство и другие), не могут считаться вопросами чисто местного значения и противопоставляться государственным, так как они составляют предмет не только местного самоуправления, но и государственного.

        В то же время Конституция  Российской Федерации установила  совершенно новый для России  статус органов местного самоуправления, провозгласив принцип, согласно  которому они не входят в систему органов государственной власти. Конституционный статус местного самоуправления требует своего глубокого уяснения и развертывания в действующем законодательстве Российской Федерации и ее субъектов.

        Тема курсовой работы весьма  актуальна на сегодняшний день так как проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одной из наиболее важных и вместе с тем малоизученных. Отсутствует законодательно закрепленная система разграничения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

        Объектом исследования является  система правоотношений, складывающихся  в процессе разграничения полномочий  органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

        Предметом служит система органов  местного самоуправления, нормативные  акты субъектов Российской Федерации,  по вопросам местного самоуправления, организационно-правовые формы разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в рамках федерального и регионального законодательства.

        Цель работы - изучить регулирование  вопросов разграничения полномочий  органов государственной власти  и органов местного самоуправления.

        Задачи:

        - дать общую характеристику органов  государственной власти и органов  местного самоуправления;

        - выявить проблемы взаимодействия  органов государственной власти  и органов местного самоуправления  и разграничения их полномочий;

        - рассмотреть условия и порядок  наделения органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями.

        Отдельные аспекты взаимоотношения  органов государственной власти  и органов местного самоуправления, разграничения полномочий между ними были предметом исследования многих российских и зарубежных ученных таких как Алехин А.П., Козлов Ю.М., Бахрах Д.Н., Авакьян С.А., Якубовский Д., Комаров С. А., Кутафин О. Е. и.т.д.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Основы  организации государственной власти и местного самоуправления 

    Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом  РСФСР 15 апреля 1993г. Законе "Об основах  бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" не увенчалась успехом. Действующий и по сегодняшний день закон практически игнорируется всеми органами власти.

      Но вместе с тем Закон СССР "Об общих началах местного  самоуправления и местного хозяйства"  и Закон Российской Федерации  "О местном самоуправлении" сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.

      Политическая обстановка в стране  к осени 1993 г. разразилась конституционным  кризисом. В период с сентября-октября  1993 г. и до принятия новой  Конституции Российской Федерации  нормативная и законодательная  база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.  
 

    Новая Конституция России определила местное  самоуправление как одну из самостоятельных  форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую  основу самоуправления - муниципальную  собственность равным образом с  государственной, частной и иными формами собственности.

      Конституционное право граждан  России на осуществление местного  самоуправления обеспечивается  самостоятельностью населения в  решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых  населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как ПРАВО и действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел". Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности.

    Одно  из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в  соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

      Более того, в целях укрепления  и сохранения территориальной  целостности России как федерации  возникает объективная необходимость  выведения органов самоуправления  из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованьями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

    Таким образом, правовой  основой местного самоуправления является Конституция  и закон, который ввел понятие "муниципальное  образование" - городское, сельское поселение или иная территория, где  действует местное самоуправление. Это потребовалось потому, что в субъектах Федерации стали использоваться исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов (уезд, волость и др.). Типы муниципальных образований и их названия устанавливаются законами субъектов Федерации.

    Согласно  Конституции, границы территорий, где  реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными  словами, жители сами должны решать, будет  ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им или мэра (старосту) станет назначать районная администрация.

    Органы  местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти Федерации и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения (уставы) муниципального образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т.п.

    Согласно  Конституции органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются  муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону.

    Прямое  указание закона "Об общих принципах  организации местного самоуправления" на то, что в федеральном бюджете  и бюджетах субъектов Федерации  должны предусматриваться средства для реализации муниципальными органами своих полномочий, зачастую игнорируется. Включаемые в федеральный бюджет расходы на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, можно рассматривать лишь в качестве финансового обеспечения бывшей государственной собственности.

    Во  все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо  проявлялись две тенденции: объединение  на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были, как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

    "Органы  местного самоуправления - выборные  и другие органы, наделенные полномочиями  на решение вопросов местного  значения и не входящие в  систему органов государственной власти".

    Органами  местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются собрание представителей (дума, муниципальный комитет и  др.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и др.), которые избираются сроком на два года. На территориях нескольких городских или сельских поселений может быть создан единый орган. Федеральное законодательство устанавливает лишь общую, принципиальную схему организации местного самоуправления, а конкретизируют ее власти субъектов Федерации с учетом местных традиций.

    Жители  городских и сельских поселений  с численностью населения до 5 тыс. человек вправе выбирать главу местного самоуправления или управляться  без выборного лица - непосредственно  через собрания (сходы); при численности населения от 5 до 50 тыс. избирать главу местного самоуправления (главу администрации) и собрание представителей; свыше 50 тыс. - главу администрации и собрание представителей.

      Жители городов, имеющих деление  на районы, округа и т.д., могут избирать главу администрации и собрание представителей, жители районов - главу администрации района либо сформировать орган из представителей местного самоуправления городских и сельских поселений, хотя закон не обязывает это делать, чем активно пользуются власти субъектов Федерации.

    Выборный  представительный орган местного самоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы, а также  принимает положение (устав) о местном  самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ "О гарантиях местного самоуправления" от 22 декабря 1993 г. № 2265 перечень полномочий этого представительного органа является исчерпывающим. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация. Указом установлено, что глава администрации вправе выносить на референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа, управлять муниципальным хозяйством, распоряжаться имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывать местный бюджет, обеспечивать его исполнение, быть членом представительного органа местного самоуправления.

    Все делегированные населением местному самоуправлению полномочия реализует представительный орган или выборное должностное лицо, которое граждане контролируют сами (через сходы) либо создав специальную структуру. Возможен и смешанный вариант, когда население избирает и представительный орган, и главу муниципального образования, полномочия между которыми поделены примерно так: первый принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению муниципальными финансами, регламентирует управление хозяйством, обладает правом преодоления вето главы муниципального образования на свое решение (две трети голосов). Глава муниципального образования управляет муниципальным хозяйством, формирует исполнительные органы, назначает соответствующих должностных лиц, имеет право вето на решения представительного органа.

    Практика  показывает, что такая модель эффективна в крупных городах. Когда к  ней прибегают малые города, не исключены конфликты между мэром  и представительным органом в  силу малой численности депутатов  и естественного стремления того и другого сосредоточить в своих руках всю полноту власти. Для малых и средних городов, крупных сельских поселений лучше, чтобы представительный орган имел все полномочия местного самоуправления, формировал исполнительные структуры, избирал или назначал должностных лиц.

    Органы  местного самоуправления решают две  группы вопросов:

    вопросы местного значения,

    выполнение  отдельных государственных полномочий.

      Основным содержанием деятельности  органов местного самоуправления  является решение вопросов местного  значения. Фактически они определяют функции местного самоуправления, его компетенцию.

      Решение вопросов местного значения  население осуществляет, как правило,  через создаваемые им органы  местного самоуправления, путем  делегирования этим органам собственных  прав, принадлежащей только населению компетенции. Структура таких органов определяется населением самостоятельно.

      «Местное самоуправление в Российской  Федерации обеспечивает самостоятельное  решение населением вопросов  местного значения, владение, пользование  и распоряжение муниципальной собственностью» с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.

      Поэтому органы местного самоуправления  можно классифицировать по:

• механизму делегирования полномочий;
• качеству делегированных полномочий;
• количеству делегированных полномочий;
• классификация по механизму делегирования полномочий.

      Конституция России закрепляет  только один из многих возможных  принципов классификации: по способу  их образования, механизму делегирования  населением своих полномочий.

      «Местное самоуправление осуществляется  гражданами ... через выборные и  другие органы местного самоуправления»,  причем для выборных органов  порядок создания определяется  в соответствии с законодательством  и уставами муниципальных образований.  Порядок создания других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.

      Под "другими" тут необходимо  понимать органы, созданные иным, не выборным, путем (например, сформированные  путем делегирования представителей  других органов или организаций; созданные соответствующим решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т. д.).

      Принципиальное различие между  такими органами состоит в  том, что через выборный механизм  население напрямую наделяет  соответствующие органы собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющей осуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все остальные, не выборные органы создаются именно для обеспечения делегированных полномочий и не располагают собственной компетенцией.

      Уставом муниципального образования  может быть предусмотрено наличие  выборного должностного лица - главы  муниципального образования, возглавляющего  деятельность по осуществлению  местного самоуправления на территории  муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления (так, в Псковской области предусматривается выборная должность шерифа - руководителя муниципальной милиции, возможны выборы управляющего муниципальным хозяйством, муниципального казначея и т. д.).

      Обязательным выборным органом,  обладающим правом представлять  интересы населения и принимать  от его имени решения, действующие  на территории муниципального  образования, является представительный  орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

      Местное самоуправление - власть, наиболее  приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает обязательное наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.

      Закон определяет исключительное  ведение представительных органов: 

    принятие  общеобязательных правил по предметам  ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

    утверждение местного бюджета и отчета о его  исполнении;

    принятие  планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов  об их исполнении;

    установление  местных налогов и сборов;

    установление  порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

    контроль  за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления, предусмотренных  уставами муниципальных образований.

      Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов РФ. Обычно к ним относят: решения и постановления выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.

      Говоря об общих принципах  организации таких органов, можно  отметить следующее: к аппарату  местного самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит применять следующие общие требования. Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, т.е. при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без излишних формальностей, и, в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы.

      Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных  органов местного самоуправления  должны быть определены и закреплены  в муниципальном (местном) уставе.

      Виды органов местного самоуправления:

    представительные: Собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика Тува), муниципальный совет, муниципальное собрание, муниципалитет, окружной сельский (поселковый) Комитет (Саратовская область);

    исполнительные: местная администрация, волостная  управа, исполком, мэрия.

      Конкретные названия органов  местного самоуправления, а также  глав муниципального образования  (глава администрации, председатель  Совета, председатель исполкома,  мэр, городской голова, посадник  и т. п.) и иных выборных должностных  лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов РФ.

    И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут  создавать постоянные или временные  специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу (комитеты и комиссии для решения отдельных вопросов, самостоятельные подразделения местных администраций, муниципальные организации и предприятия).

    В настоящее время, в соответствии с Указом Президента РФ № 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июня 1997г. администрации Президента РФ совместно с Правительством РФ поручено организовать взаимодействие с ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местного самоуправления в проведении экономических и социальной реформ, а также обеспечить регулярное освещение в средствах массовой информации хода реформы местного самоуправления, организовать работу по разъяснению населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области местного самоуправления.

      Управление Президента РФ по  вопросам местного самоуправления  обеспечивает постоянное рабочее  взаимодействие с ассоциациями  местного самоуправления, принимая участие в проводимых ими мероприятиях. Такая работа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местных властей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока, Союзом городов Северо-запада России, Ассоциацией городов Юга России, Союзом городов Урала и др. В мае 1997 г. были подготовлены и проведены встречи представителей муниципальных образований с рядом руководителей Правительства Российской Федерации и принято решение о создании Постоянно действующего совещания руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В рамках выполнения решения Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке предложений о принципах организации и деятельности Конгресса муниципальных образований России, ведется работа по согласованию позиций в этом вопросе с действующими союзами и ассоциациями местного самоуправления.

      В то же время, попытки на  федеральном уровне найти механизмы решения второй части поставленной Президентом РФ задачи предпринимались неоднократно. Еще в ноябре 1994 г. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления были проведены парламентские слушания "Реформа местного самоуправления и средства массовой информации", в рекомендациях которых было отмечено, что проблемы местного самоуправления не заняли надлежащего места в информационном пространстве Российской Федерации, в центральных средствах массовой информации отсутствует систематическое освещение жизни российских городов, проблем местной власти и населения.

      Особую роль в работе с массовым  сознанием играют электронные  средства массовой информации  – телевидение, радио. С этой  целью необходимо способствовать  созданию на основных телевизионных и радиоканалах вещания специализированных программ и наладить регулярный выпуск теле- и радиопередач по проблемам местного самоуправления.

      Среди существующих систем обеспечения  населения информацией без должного  внимания до настоящего времени остается развитая сеть государственных и муниципальных библиотек, расположенных во всех городах, поселках и селах. Она является в определенной мере естественным монополистом в области информационного обеспечения, так как средства массовой информации сообщают прежде всего текущие сведения, но не могут обеспечить необходимую полноту официальной информации.