Содержание
- Возникновение
и развитие делопроизводства………………………...….3
- История делопроизводства
в учреждениях России………………….....8
- Государственное
делопроизводство в советскую эпоху…………….....16
- Возникновение
и развитие делопроизводства.
Дошедшие до наших дней письменные
документы свидетельствуют, что
в период формирования и расцвета
Древнерусское государство имело
свою письменность, которая использовалась
для документирования частной жизни
(например, письма новгородцев на бересте),
правовых отношений, охраны собственности
(жалованные, вкладные грамоты). В период
феодальной раздробленности (XIII—XV вв.)
развитие феодальных отношений фиксируется
в частноправовых актах (купчие грамоты
на землю и иное имущество; кабалы заемные,
закладные, служилые на заем денег, движимого
и недвижимого имущества; полные грамоты
на продажу в рабство; отпускные грамоты
при отпуске на свободу и др.).
Отношения между княжествами
закрепляются в договорах великих и
удельных князей.
Создаются письменные памятники
права — судные грамоты.
Управленческие решения подчиненным
верховная власть фиксировала
в указных грамотах. В процессе
судебной деятельности составлялись:
судные списки, правовые грамоты,
бессудные грамоты, мировые. Всю работу
с официальными документами осуществляли
специальные должностные лица, имевшие
небольшой штат помощников.
В XIV в. людей, профессионально
занимающихся работой с документами,
стали называть дьяками. Документы
писали на пергаменте. Этот период характеризуется
накоплениям традиций в области составления
документов: создаются устойчивые формуляры
документов, устанавливаются приемы их
удостоверения — подписи, скрепы, печати,
возникают стадии написания документа
— черновик и беловик. Однако говорить
о делопроизводстве как о системе определенных
правил и приемов работы с документами
пока еще нельзя. Это время накопления
традиций и обычаев в работе с официальными
документами.
Приказное
делопроизводство (XVI—XVII вв.)
Государственное делопроизводство
как система начинает складываться
с момента образования централизованного
Русского государства в конце
XV в. и начала процесса создания
аппарата государственного управления,
необходимого для регулирования
хозяйственной и политической жизни государства.
Система государственных учреждений этого
периода включала: высший законодательный
орган - Боярскую думу, центральные исполнительные
органы - приказы, на местах - приказные
избы (губная, съезжая, земская и др.).
Период с XVI—XVII вв. получил название
«приказного делопроизводства» по названию
первых государственных учреждений —
приказов. Как центральные отраслевые
органы государственного управления приказы,
являвшиеся исполнительными органами
решений Великого князя и Боярской думы,
сформировались не сразу. Из личных поручений
(приказов) Великого князя князьям и боярам
возникли «избы» или «дворы». В середине
XVI в. они преобразуются в постоянно действующие
центральные учреждения - приказы с определенным
кругом управленческих задач, самостоятельными
структурными подразделениями, специальным
штатом служилых людей (дьяками, подьячими)
и определенной системой делопроизводства.
Возглавлял приказ приказной судья, в
его подчинении находились дьяк (их могло
быть несколько) и подьячие, подразделявшиеся
на «старых» (старших), «средней руки»
(средних) и «молодших» (младших). Структурными
подразделениями приказов были столы
или повытья.
Процесс организации работы с
документами в период приказного
делопроизводства осуществлялся
следующим образом. Ответственность за
всю работу с документами, т.е. за делопроизводство,
возлагалась на дьяка. При поступлении
на документе делали отметку о дате получения
(обычно на оборотной стороне документа).
Дьяк проставлял на документе помету (резолюцию),
после чего документ поступал в соответствующий
стол, где осуществлялся процесс подготовки
проекта ответного документа: средний
подьячий подбирал справочный материал,
делались запросы в другие учреждения,
затем старый подьячий составлял проект
ответного документа, который передавался
дьяку. При необходимости дьяк вносил
поправки, «чернил» проект и передавал
его на доработку или молодым подьячим
для переписки текста набело. Затем беловой
экземпляр сверялся с черновиком и удостоверялся
подписью («справой») подьячего, которая
означала ответственность подьячего за
точное соответствие беловика черновику,
но не придавала документу юридическую
силу. Документ обретал ее после «приписи»
дьяка. После чего документ отправляли
по назначению. Черновик оставался в приказе
в качестве отпуска (копии ответа).
Удостоверение документа в XVI—XVII
вв. было весьма своеобразным. Ни
царь, ни бояре свои подписи
на них не ставили. Исключение
составляли договорные грамоты
с другими государствами. «А
на всех делах закрепляют и
помечают думные дьяки, ... для того устроены
они, думные дьяки». Дьяк проставлял свою
подпись, называемую «припись», по слогам
на оборотной стороне документа, по всем
местам склейки листов, так, чтобы буквы
захватывали оба конца склеенных листов.
Такой способ подписания обеспечивал
охрану документа и затруднял их фальсификацию.
Он был узаконен Судебником 1550 г. Право
«приписи» мог иметь и старший подьячий.
Книги и тетради не были
характерны для делопроизводства
XVI—XVII вв. Основная масса всех
разрешаемых дел оформлялась столбцовым
способом, который, несмотря на многие
неудобства, сохранялся вплоть до петровских
реформ. Документирование управленческой
деятельности государственных учреждений
XVI—XVII вв. осуществлялось в конкретных
видах и разновидностях документов. От
верховной власти в лице царя и Боярской
думы подчиненным направлялись грамоты,
указы и приговоры Боярской думы. Между
собой приказы сообщались памятями и направляли
их подчиненным. Из местных учреждений
в приказы посылали отписки. Формой письменного
обращения частных лиц в государственные
учреждения были челобитные.
Существовали также системы документации,
в которых фиксировались отдельные
функции управления: военная, дипломатическая,
бухгалтерского и хозяйственного
учета и т.д.
Документ этого периода представлял
собой сплошной текст, реквизиты в
нем почти не выделялись. Однако в отдельных
видах документов можно проследить определенную
последовательность в их расположении.
Поэтому определить вид официального
документа XVI—XVII вв. можно только после
прочтения текста и выявления расположения
реквизитов, а также наличия устойчивых
словесных формулировок.
Наличие определенных правил
составления и оформления
документов, придававших им устойчивую
форму, привело к появлению
«образцовых» книг, включавших образцы
некоторых видов документов. В делопроизводстве
приказов зарождаются традиции хранения
документов. Появляется описание и учет
документов. Начинают составляться описи
документов. Значительный интерес представляет
«Опись царского архива». Из нее мы узнаем
о видах документов, о развитии изобразительного
документирования — чертежах, картах.
К описям документов уже в XVII в. составлялись
для наведения справок о документах указатели,
в частности, личных имен («азбуки»).
Помимо приказных дьяков и подьячих
составлением документов занимались так
называемые «площадные подьячие», которые
за определенную плату составляли челобитные
и другие документы от частных лиц в государственные
учреждения. Деятельность «площадных
подьячих» регулировалась Соборным уложением
1649 г.
Основная особенность приказного
делопроизводства заключалась в
том, что его организация основывалась
главным образом на нормах
обычного права, т.е. на традициях,
обычаях, передаваемых из поколения
в поколение в устной форме приказными
служилыми людьми. В 1550 г. был издан Судебник,
представлявший собой акт кодификации
правовых отношений; в 1649 г. Земским собором
утверждается Соборное уложение. Эти законодательные
акты, устанавливая организацию деятельности
судебных органов, регламентировали состав
документов, правила оформления некоторых
из них, порядок рассмотрения, а также
ответственность должностных лиц за недобросовестную
работу с документами и меру ответственности
за допущенные нарушения.
2.
История делопроизводства
в учреждениях России
XVIII в. (коллежское делопроизводство)
В результате активной преобразовательной
деятельности Петра I в начале
XVIII в. в России были осуществлены
административные реформы. Высшим
светским учреждением стал Сенат,
церковным — Синод. Центральные учреждения
— приказы заменены коллегиями, преобразованы
местные учреждения и созданы бурмистерские
избы, городовые магистраты, ратуши, губернские
и провинциальные канцелярии.
Система делопроизводства, сложившаяся
в учреждениях XVIII в., получила
название коллежской. Главное отличие
коллежского делопроизводства от приказного
заключалось в том, что его организация
регламентировалась законодательством.
Основным законодательным актом стал
«Генеральный регламент», утвержденный
28 февраля 1720 г. Петром I. Он определил структуру
коллегий, штатный состав, должностные
обязанности чиновников, правила внутреннего
распорядка и поведение чиновников, убранство
«камор» - присутственных мест, организацию
работы с документами: правила регистрации,
контроль за исполнением документов, порядок
их составления, удостоверения, хранения.
Существенное влияние на организацию
делопроизводства в учреждениях XVIII в.
оказал коллегиальный принцип принятия
решений, узаконенный Генеральным регламентом.
Организация делопроизводства коллегий
возлагалась на канцелярию. Здесь готовились
дела для слушания на заседании присутствия,
оформлялись в соответствии с правилами
принятые решения, регистрировались входящие
и исходящие документы, осуществлялся
контроль за их исполнением, хранились
документы, по которым были приняты решения,
и копии отосланных документов, а также
печать коллегии.
Генеральный регламент узаконил
необходимость регистрации документов
и регламентировал технологию
ее ведения. Основная цель регистрации
была определена как охрана документов.
Одновременно регистрационные журналы
служили для справочной работы и для контроля
за исполнением документов. Журналов было
несколько: повседневная записка, росписи
«вершенных и невершенных дел», регистратура,
состоящая из четырех книг — А, В, С, D.
Генеральный регламент установил
сроки исполнения документов. Указы
следовало исполнять в течение
одной недели, «ежели скорее нельзя».
Генеральный регламент ввел понятие
«архив».
После проведения губернской реформы
в 1775 г., когда были ликвидированы коллегии
(за исключением Военной, Морской и Иностранных
дел), а их функции переданы местным учреждениям
(губернским правлениям, казенным и судебным
палатам, нижним земским судам, уездным
казначействам), сохранился коллегиальный
принцип принятия управленческих решений.
Поэтому во вновь созданных учреждениях
в основном сохранились структура коллегий,
состав чиновников, их должностные обязанности,
организация работы с документами. Все
решения принимались в общем присутствии,
а технологический процесс обработки
документов осуществлялся в канцелярии.
Реформаторская
деятельность в административной сфере
оказала большое влияние на состав
официальных документов и их формуляр.
Возникло много новых видов документов.
Виды документов, служившие для
обмена информацией между учреждениями,
определялись их соподчиненностью.
Особенно четко порядок «для
сообщения властей и мест»
установил закон 1775 г. От вышестоящих
учреждений подчиненным направлялись
указы, подчиненные учреждения направляли
в вышестоящие инстанции рапорты и доношения;
равные инстанции посылали друг другу
предложения и сообщения. В XVIII в. появляется
новый вид документа — протокол. Его назначение,
правила составления и оформления подробно
изложены в специальной статье Генерального
регламента. Частные лица продолжали обращаться
в государственные учреждения в форме
челобитных, которые стали называть прошения
челобитчиковы. В последней четверти XVIII
в. за этим видом документа прочно закрепилось
наименование прошение. В XVIII в. активно
развиваются другие системы документации.
Для «сношений» между военными характерны
рескрипты, реляции, рапорты, донесения,
приказы, ордера, предписания; для учета
численного состава армии составлялись
штаты, табеля, списки, ведомости; ход военных
действий отражался в дислокациях, диспозициях,
предположениях и др. Договорные отношения
с иностранными государствами фиксировались
в трактатах, договорах, конвенциях, протоколах;
для «сношений» с иностранными государствами
пользовались нотами, меморандумами, письмами;
дипломаты отправляли на родину реляции,
письма, депеши. Судебная документация
включила допросы, клятвенные обещания,
показания; результат судебного разбирательства
излагался в приговорах, определениях,
выписках из журналов. Бухгалтерский учет
отражался в балансе — особой таблице,
показывающей состояние хозяйственной
деятельности на определенную дату; главной
книге для систематизации всех хозяйственных
операций. В этот период в России начинают
применять термины «баланс», «дебет»,
«кредит», «бухгалтер» и т.д.
В XVIII в. активно складывается
система документации по личному
составу: введены формулярные
(послужные) списки чиновников - документ,
дающий полное представление
о чиновнике, находившемся на
государственной службе (его семейное
положение, занимаемые должности до выхода
в отставку или на пенсию). Формуляр документа
в XVIII в. также претерпел значительные
изменения.
Введение листовой формы документа
изменило его формуляр. Реквизиты
выделились из текста и заняли
определенные места на листе бумаги. Появились
новые реквизиты - регистрационные номера:
входящий и исходящий. Иногда стали обозначать
наименование вида документа: рапорт,
доношение, сообщение и т.д. Из текста выделились
реквизиты: адресат, автор, вид документа,
подпись, дата составления (подписания),
получения документа, скрепы, регистрационные
номера (исходящий и входящий).
Документ начинали с обозначения
адресата, который начинался с
предлога «в» и писался вдоль
верхнего поля листа: «В Правительствующий
Сенат», «В Государственную Берг-коллегию».
Автор указывался под адресатом и в большинстве
случаев начинался предлогом «из»: «Из
Тульского уездного суда». Далее, писали
наименование вида документа и, иногда,
его краткое содержание: «рапорт о получении
указа».
Подпись включала наименование
должности, имя и фамилию,
иногда титул и следовала сразу
за текстом документа. Скрепы
проставлялись в правом нижнем
углу листа и включали, так
же как и подпись, наименование
должности или чина, имя и фамилию.
Обязательной стала скрепа секретаря.
В левом нижнем углу проставляли дату
подписания: «Генваря 21 дня 1753 года».
Исходящий регистрационный номер
писали вдоль поля документа.
При получении документа в
левом верхнем углу проставляли
входящий регистрационный номер и дату
получения: «Получено июля 15 дня 1745 года».
Документы в ряде случаев скреплялись
печатью. В гл. 13 Генерального регламента
определен порядок пользования печатями.
На документах XVIII в. наблюдается
большое число отметок. Прежде
всего, это резолюция, ее писали
на лицевой стороне первого
листа. Можно встретить отметки
о рассмотрении дела, о том,
с кем передали документ, и
т.д.
Министерское
делопроизводство России XIX — начала XX
вв.
В начале XIX в. в результате
административных реформ Александра
I система государственных учреждений
России была подвергнута серьезной
корректировке. В состав высших
государственных учреждений наряду
с Правительствующим Сенатом
вошли вновь созданные Комитет министров,
Государственный совет.
Коллегии были заменены новыми
центральными учреждениями —
министерствами. Делопроизводство
в них велось в соответствии
с законами, названными «учреждения»:
«Учреждение Правительствующего
Сената», «Учреждение Комитета министров»,
«Учреждение Государственного совета».
Местные учреждения осуществляли работу
с документами в соответствии с требованиями
«Общего губернского учреждения» 1775 г.
Начало нового этапа развития
делопроизводства в России связано
с созданием министерств. Основой организации
их деятельности стал принцип единоначалия,
изменивший систему управления и соответственно
делопроизводства. Поэтому делопроизводство
XIX— начала XX вв. называют министерским.
Принцип единоначалия означал, что
управленческие решения принимались единолично
конкретным должностным лицом в рамках
его компетенции. Второй важный принцип
— принцип иерархии предопределял строгое
распределение функций управления между
структурными подразделениями, а также
обязанности чиновников всех рангов.
Внедрение новой системы управления
началось изданием манифеста
от 8 сентября 1802 г., провозгласившего
создание первых восьми министерств,
а завершилось изданием 25 июня 1811г.
«Общего учреждения министерств».
«Общее учреждение министерств» регламентировало
единообразие в организации делопроизводства
новых центральных учреждений. Был установлен
порядок рассмотрения документов, подготовки
их проектов, оформления, подписания, скрепления,
регистрации, контроля за исполнением
и архивного хранения. Порядок работы
с документами назван в этом законе «образ
производства дел».
Все входящие и исходящие документы
регистрировали в журналах. Журналы
подразделялись на общий и
частный. Общие журналы велись
в канцелярии министра и департаментах,
частные - в отделениях.
Ежемесячно в структурных подразделениях
проводилась «ревизия дел», т.е.
был внедрен систематический
контроль за исполнением документов.
Со всех исходящих документов
снимались копии («отпуски»),
которые со всеми входящими документами
сдавались в архив министерства, где на
них составлялись описи.
Организацию работы с документами
в XIX в. следует рассматривать
как четкую систему, обеспечивавшую
движение, учет, контроль и хранение
управленческих документов, в основе
которой лежали «универсальные» возможности
человека.
«Общим учреждением министерств»
установлены единые принципы
ведения делопроизводства во
всех центральных учреждениях
России. Специфика каждого из
них нашла отражение в «частных
учреждениях».
В XIX в. существенные изменения
произошли в формуляре документа.
Это связано с внедрением в
процесс документирования бланков.
К «Общему учреждению» приложены
четыре формы «переписки», служившие
эталоном для составления и
оформления официальных документов.
Они составлены на бланках с угловым расположением
реквизитов. Бланк включал: наименование
учреждения-автора, наименования структурных
подразделений, дату подписания документа,
исходящий регистрационный индекс, краткий
заголовок к тексту. Позже появляется
ссылка на номер инициативного документа.
В правом углу листа указывали адресат.
Первоначально бланки писали от руки,
но с 20-х годов прошлого столетия стали
изготовлять типографским способом.
Документы в XIX в. обязательно
подписывались и скреплялись. Подпись
и скрепа включали наименование должности
чиновника, его инициалы, фамилию.
В формуляре документа XIX в.
ясно прослеживается стремление
к формализации, определению четких
правил расположения и оформления
реквизитов.
На всем протяжении XIX в. активно
развиваются другие системы документации.
Характерно, что некоторые из них приобретают
четко регламентированную форму — в виде
Уставов, в которых установлен состав
документов системы, правила их составления
и оформления, а также приложены образцы
форм документов. Например, документирование
прохождения государственной службы закреплено
в «Уставе о службе гражданской» 1832 г.,
вопросы бухгалтерского учета — в «Общем
счетном уставе» в 1848 г.
Характерным явлением для XIX в.
стало стремление к сокращению объема
документооборота. Оно закреплено в специальных
законодательных актах, изданных в 1831,
1852, 1860 гг., называвшихся «сокращение документооборота»
или «сокращение переписки».
В последней трети XIX в. большое
влияние на делопроизводство оказало
развитие техники. Изобретение пишущих
машинок, гектографов и другой множительной
техники вывело на новый уровень культуру
документирования, ускорило изготовление
документов, позволило экономить время
и затраты, сократив рукописное изготовление
документов. Появление телеграфа, телефона
привело к появлению новых видов документов:
телеграмм, телефонограмм.
Общегосударственные нормы в
делопроизводственной сфере, заложенные
в «Общем учреждении министерств»,
в конце XIX в. стали нуждаться
в корректировке и развитии. Наиболее
четко направления рационализации делопроизводства
сформулированы в «Положении о письмоводстве
и делопроизводстве в военном ведомстве»,
изданном в 1911 г.
На протяжении XIX в. издавались
сборники образцов документов, называемые
«письмовниками», с целью помочь чиновникам
и частным лицам составить документ в
соответствии с существующими правилами.
В XIX в. начинается процесс формирования
теории делопроизводства. Он связан
с именами М.М. Сперанского,
Ф. Русанова, Н.В. Варадинова, К. Зосимского,
В. Вельбрехта.
3. Государственное
делопроизводство
в советскую эпоху.
События октября 1917 г. в корне
изменили систему государственных
учреждений в России.
Организация деятельности советской
администрации потребовала установления
новых правил документирования. Был издан
ряд законов, регламентировавших порядок
внесения законопроектов, их утверждения,
подписания, опубликования и вступления
в силу; использования печатей с государственным
гербом. Большое значение для оформления
официальных документов имело постановление
Совета Народных комиссаров от 2 марта
1918 г. «О форме бланков государственных
учреждений», в котором перечислялись
обязательные реквизиты бланка.
В 20-е годы развернулось массовое
движение за научную организацию
труда (НОТ) и научную организацию управленческого
труда (НОУТ), оказавшее значительное влияние
на формирование и развитие советского
делопроизводства. Теоретические и практические
разработки в этой сфере связаны с именами
А.К. Гастева, П.М. Керженцева, Е.Ф. Розмирович,
Л.А. Вызова, З.К. Дрезена и др.
Большое значение для развития
советского делопроизводства имело
создание при НК РКИ в 1925
г. Государственного бюро организационного
строительства (Оргстрой) и в 1926
г. Института техники управления
(ИТУ). При ИТУ был создан Кабинет стандартизации,
который разрабатывал общесоюзные стандарты
на документы, средства и предметы конторского
труда, носители информации. Здесь были
разработаны стандарты писем, телеграмм,
телефонограмм, протоколов и др., форматов
бумаги, а также стандартизировались материалы,
используемые при работе с документами:
чернила, ленты для пишущих машинок; разрабатывались
образцы конторской мебели.
В 1928г. ИТУ совместно с Центрархивом
РСФСР подготовил «Правила постановки
архивной части делопроизводства в государственных,
профессиональных и кооперативных учреждениях
и предприятиях РСФСР». В 20-е и в начале
30-х годов вопросами совершенствования
управления занимались общественные организации.
В этот период издается много литературы
по вопросам делопроизводства: и фундаментальные
теоретические исследования, и пособия
по делопроизводству для учащихся и практиков.
Значительное влияние на процессы
документирования оказала Конституция
1936 г., впервые за годы советской
власти законодательно закрепившая
иерархию управленческих документов,
четко определив, какие виды распорядительных
документов должен издавать конкретный
орган власти и управления.
В июне 1941 г. недостатки в этой
сфере были сформулированы
на I Межотраслевом совещании по оргтехнике.
В 40-е годы методическое руководство
и контроль за организацией
делопроизводства в советских
учреждениях стало осуществлять
Главное архивное управление, предпринявшее
попытку создать единые нормы
в работе с официальными документами.
В 1943 г. был подготовлен проект «Инструкции
по постановке документальной части и
охране документальных материалов в текущем
делопроизводстве учреждений, организаций
и предприятий СССР
Важным
этапом для развития советского делопроизводства
явилось постановление Совета Министров
РСФСР от 30 сентября 1961 г. «О мерах по улучшению
делопроизводства в учреждениях и организациях
РСФСР», утвердившее «Примерную инструкцию
о делопроизводстве для учреждений и организаций
РСФСР». Она послужила основой для разработки
учреждениями РСФСР своих инструкций
по делопроизводству. Большое значение
имело утверждение Главным архивным управлением
при Совете Министров СССР в 1963 г. «Основных
правил постановки документальной части
делопроизводства и архивов учреждений,
организаций, предприятий СССР», повлиявших
на единообразие в организации делопроизводства
и архива в учреждениях страны.
Особое место в истории советского
делопроизводства занимает постановление
Совета Министров СССР от 25 июля
1963т. «О мерах по улучшению
архивного дела в СССР», поставившее задачу
разработки Единой государственной системы
делопроизводства (ЕГСД). 8 мая 1964 г. Совет
Министров РСФСР принял постановление
«Об увеличении выпуска средств механизации
делопроизводства и улучшении подготовки
кадров по делопроизводству», на основании
которого в Московском государственном
историко-архивном институте (МГИАИ) был
открыт первый в СССР факультет государственного
делопроизводства (ФГД), готовящий специалистов
по документационному обеспечению управления.
