Государственные реформы Петра I. 11

Государственные реформы Петра I 

Контрольная работа

Оглавление

Введение

Для коренной ломки старого уклада России нужен был умный и талантливый руководитель, незаурядный человек. Таким и оказался Петр I. Петр не только постиг веление времени, но и отдал на службу этому велению весь свой незаурядный талант, упорство одержимого, присущее русскому человеку терпение и умение придать делу государственный размах. Петр властно вторгался во все сферы жизни страны и намного ускорил развитие начал, полученных в наследство.¹

Эпоха Петра I представляет собой большой  интерес для изучения и исследования, т.к. рассматривая, ее мы за процессом  развития и роста государства. Превращением России из дикого деспотического царства  Московского в Великую империю. За несколько десятилетий строится новая система управления, создается система образования, периодическая печать, формируется регулярная армия, возникает военный флот. Развивается промышленность, активизируется внешняя торговля, стабилизируется экономика.

Узнавая новое о Петре I, поражает эта неисчерпаемая, жизненная кипучая  энергия, самоотверженная преданность  идее, мечте, которую в большей  степени Петр смог воплотить в  жизнь.²

Стремительный рост России в первой четверти ХVIII века поражает не только нас, но поражал и современников Петра. Вся Европа того времени наблюдала и дивилась тому, как это государство пробудило дремавшие внутри силы и проявило тот потенциал энергии, который оно так долго скрывало в своей глубине.

Ознакомиться с реформами, их последствиями, социально-культурным наследием преобразований Петра I и является основной целью работы.

1. Судебная реформа  Петра I и ее политико-правовое  значение

В российской истории политики и  политической мысли Петр I Великий (1672– 1725) занимает особое, выдающееся место. Он правил как царь с 1689 г., а в 1721 г. Сенат и Синод провозгласили его первым российским императором.³

Петр провел важные реформы в  области государственного управления. Были созданы Сенат, коллегии, органы высшего государственного контроля; осуществлено деление страны на губернии. Санкт-Петербург стал новой столицей империи.

Период конца XVII - первой четверти XVIII в. ознаменовался серией реформ Петра Великого, направленных на модернизацию экономической и социально-культурной жизни в стране и ставших продолжением преобразований, начатых его предшественниками на престоле - Алексеем Михайловичем и Федором Алексеевичем.

Однако в военной, финансовой, церковной сферах и сфере государственного управления Петр I провел их более решительно, продуманно, последовательно. Подлинным новатором он выступил в реформе суда, здесь он действовал достаточно смело, предприняв первую попытку его отделения от администрации.

Проведенные в первой четверти XVIII в. реформы аппарата управления и суда, сопровождавшиеся созданием новых органов для отправления правосудия, можно подразделить, по нашему мнению, на два этапа.

Первый этап начинается на рубеже XVII-XVIII вв. и продолжается до конца второго десятилетия XVIII в. - вплоть до утверждения коллегий.

На первом этапе реформ Петра I роль центральных судебных органов продолжали осуществлять приказы, в организацию и деятельность которых были внесены бюрократические элементы. Однако даже в обновленном виде они не могли соответствовать усложнившимся задачам управления и возросшей роли суда, а потому были ликвидированы в ходе второго этапа административных реформ.

Кроме того, Петр I изменил систему  местных судебных органов. Их реорганизация началась в 1702 г. с упразднения губных учреждений и передачи их функций воеводам. При воеводах были созданы выборные дворянские советы, с которыми им предстояло совместно решать все порученные дела, в частности, судебные.

Однако воеводы не оправдали ожиданий правительства, что привело к новой попытке организации местного судебного аппарата.

Областная реформа была начата указом Петра I от 18 декабря 1708 г., в соответствии с которым страну разделили на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую, переименованную в 1710 г. в Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую⁴.

Таким образом, на первом этапе судебно-административных реформ правительству Петра I не удалось создать «регулярно» организованной общей судебной системы, вместе с тем были проведены первые попытки отделения суда от управления путем формирования специальных судебных органов - ландрихтеров и установления судебно-административных инстанций.

Если для предшествующих этапов развития феодального суда было характерно деление органов управления и суда на высшие, центральные и местные, то указом от 17 марта 1714 г. создаются судебные инстанции. В частности, данным указом повелевалось подавать челобитные в городах комендантам, жаловаться на комендантов - губернаторам, а на губернаторов - Сенату.

Второй этап реформ Петра I в области судоустройства связан с реорганизацией центрального правительственного аппарата, а потому началом его можно считать 1717-1718 гг., когда взамен приказов было решено учредить коллегии5. Они строились по единому принципу разделения отраслей управления, усиливая тем самым централизацию государственного аппарата. Коллегии обладали единообразными штатами, четким разграничением обязанностей, выполняли предписанные им функции на всей территории страны.

В отличие от приказов, деятельность которых основывалась преимущественно на принципе единоначалия, дела в коллегиях должны были решаться коллегиально. В указе от 22 декабря 1710 г. подчеркивалось преимущество коллегиального управления и суда по сравнению с приказным: «Президенты и председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели. В коллегиях президент не может без соизволения товарищей ничего учинить»⁵.

Кроме того, в регламенте, или уставе, Духовной коллегии отмечалось, что  в коллегиях «не обретается место пристрастию, коварству, лихоимному суду», что истина лучше отыскивается «соборным сословием, нежели единым лицом», что скорее «по уверению и повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный указ» и что коллегия «свободнейших дух в себе имеет к правосудию: не тако бо, яко же единоличный правитель гнева сильных боится»⁶.

Разумеется, в условиях абсолютной монархии, характеризующейся тенденцией бюрократизации аппарата, живучестью обычаев местничества (хотя и отмененного юридически в 1682 г.3, но на практике существующего), принцип коллегиальности соблюдался далеко не всегда и члены коллегии нередко поддерживали мнение президента.

Петр I пытался ввести демократические начала в процедуру решения дел, предлагая обсуждать последние и высказывать суждения по званию, однако на практике этот принцип встречал сильное сопротивление родовитых сановников и знатных чинов. В результате в течение XVIII в. принцип коллегиальности в управлении и решении дел постепенно утрачивал свою значимость, к концу века он практически изжил себя и в начале XIX в. с учреждением министерств был заменен принципом единоначалия.

Система коллегий создавалась постепенно. Первоначально в соответствии с указом от 14 декабря 1717 г. было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Камер-коллегия, Юстиц-коллегия, Ревизион-коллегия, Военная коллегия, Адмиралтейская коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Штатс-контор-коллегия. Последующие изменения выразились как в частичной реорганизации учрежденных, так и в создании новых (Малороссийской, Коммерц-коллегии и на правах коллегий - Главного Магистрата и Синода). Всего к концу царствования Петра I было создано 13 коллегий⁷.

Началом реформы суда можно считать 1718 г., когда правительством Петра I была проведена следующая попытка создания особых судебных органов, отдельных от административных, путем учреждения должности обер-ландрихтера губернии, который должен был возглавлять систему нижестоящих ландрихтеров.

Однако компетенция обер-ландрихтеров и ландрихтеров законом четко не определялась. Им предлагалось при решении наиболее серьезных и спорных дел обращаться за инструкциями в Юстиц-коллегию (вышестоящую над ними судебную инстанцию).

По-видимому, учреждением должности обер-ландрихтера правительство рассчитывало усилить независимость судебной власти от административной. Если первоначально ландрихтеры создавались при ландратских коллегиях, непосредственно подчиненных губернатору, то теперь система специальных местных судебных органов должна была состоять из двух инстанций.

В частности, предусматривалась следующая структура местного суда: 1) обер-ландрихтер - главный судья губернии, имеющий ланд-секретаря; 2) ландрихтер - уездный судья, а при нем -ланд-шрейбер. Подобную организацию планировалась ввести с 1719 г. Однако в этом году вместо ландрихтеров в ряде губернских городов (Санкт-Петербурге, Москве, Казани, Курске, Ярославле, Воронеже, Нижнем Новгороде, Смоленске и Тобольске) были созданы надворные суды, или гофгерихты, также заимствованные из шведской судебной системы и первоначально подчинявшиеся обер-ландрихтерам.

Причины отказа правительства от устройства ландрихтерских судов и время, когда они были ликвидированы, неизвестны. Последний раз законодательство упоминает о них в 1719 г. По -видимому, необходимость в них отпала.

Таким образом, в 1718 г. образовывалась новая судебная система, состоявшая из двух единообразных судебных инстанций, а именно: надворного суда и городового, или нижнего, суда, непосредственно  подчиненных Юстиц-коллегии. Последний по-разному назывался в законодательстве: уездный, земский, нижний или нижний городовой, провинциальный суд⁸. Там, где новые суды не были созданы, их функцию выполняли соответственно воеводы, губернаторы, вице-губернаторы, обер-ландрихтеры, ландрихтеры и городовые судьи.

2. Правовые основы формирования  кадрового состава государственных  органов XVII века

Эволюция государственного аппарата, его заметное укрупнение и разветвление в Московском государстве XVII в. обусловило необходимость формирования соответствующей системы государственной службы и персонала управления.

К середине XVII в. число приказов - специализированных отраслевых органов управления - достигло шестидесяти⁹. Непрерывно происходил и количественный рост группы населения, единственным занятием которого была государственная служба. К концу XVII в. общая численность служилых людей центрального и местного аппаратов составляла около 5 тыс. человек¹⁰.

Период правления Петра I в России (1689-1725 гг.) стал наиболее динамичным и цельным в истории Нового времени. За сравнительно ограниченный срок в государстве произошли такие преобразования, которые коренным образом изменили облик страны, поставив ее в ряд сильнейших держав мира.

Теоретическое обоснование реформ базировалось на особой роли абсолютного монарха. Его правовой статус был определен еще до провозглашения империи в ст. 20 «Воинских артикулов» (1715 г.), Морском уставе (1720 г.) и Духовном регламенте (1720 г.).

Беспредельность монаршей власти, ее обожествление были обоснованы известным церковным и общественным деятелем России Феофаном Прокоповичем и изданы в форме официального акта «Правда воли монаршей»¹¹.

Петровский идеал рационального  и справедливого государства, регулируемого  законодательством, был реализован в форме военно-полицейского государства по образцу западноевропейских абсолютистских монархий. При отсутствии в России каких-либо институтов социального контроля, в условиях политической аморфности и индифферентности общества, государство приобретало неограниченные полномочия в деле осуществления реформ и нуждалось для этого в грамотных и способных руководителях и исполнителях¹².

Одним из важнейших направлений  преобразований Петра I, проведенных в первой четверти XVIII в., являлось реформирование государственного управления, создание правовых основ государственной службы. При реорганизации системы власти и управления царь использовал шведский, датский и французский опыт государственного устройства, опирался на ряд теоретических принципов, взятых из западной философии и юриспруденции.

Отдельные исследователи петровской эпохи считают, что Петру I были знакомы многие идеи Бэкона, Спинозы, Локка, Лейбница и других мыслителей. Но, оставаясь прежде всего прагматиком, он предпочитал брать из западноевропейского опыта то, что, по его мнению, соответствовало российской действительности¹³.

Реформы высших органов власти и  управления, происшедшие в первой четверти XVIII века, в научной литературе принято подразделять на три этапа:

- первый (1699-1710 гг.) - частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа;

- второй (1710-1719 гг.) - ликвидация прежних  центральных органов власти и  управления, создание новой столицы,  Сената, проведение первой областной  реформы;

- третий (1719-1725 гг.) - образование новых  органов отраслевого управления  для коллегий, проведение второй  областной реформы, реформы церковного  управления, финансово-налоговой реформы,  создание правовой основы для  всех учреждений и нового порядка  прохождения службы¹⁴.

В период Петровского царствования государственная служба становится объектом специальной отрасли государственного управления. Создаются правовые основы чиновничества как новой социальной категории. По далеко неполным подсчетам, в период правления Петра I было издано 3314 указов, регламентов и уставов, значительная часть которых была посвящена регламентации правового положения существующих сословий и регулированию их социальных действий¹⁵.

Центральное место среди петровских законов, регулирующих прохождение государственной службы, занимает «Табель о рангах» (1722 г.). Она явилась нормативным актом, который подвел итог преобразованиям государственного аппарата и законодательно закрепил новый порядок прохождения государственной службы.

Признавая по примеру своих предшественников обязательность государственной служебной повинности для всех членов дворянского сословия, Петр I вследствие значительно изменившихся условий военной и гражданской службы не мог уже позволить выполнение должностных обязанностей в этих сферах государственного управления одним и тем же лицам, что было типичным явлением для Московской Руси¹⁶.

В связи с этим впервые в истории  России в Табеле о рангах государственная  служба делилась на военную и гражданскую, а гражданская, в свою очередь, - на статскую и придворную. Гражданская служба признавалась для дворян такой же обязательной, как и военная. В соответствии с этим законом была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы. Все чины разделялись на классы или ранги.

Все должности были распределены на четырнадцать классов. Прохождение  службы должно было начинаться с четырнадцатого класса, и далее постепенно, по мере выслуги, возрастать до первого. Приоритет  отдавался военным чинам, затем шли статские и придворные. Служба для дворянина являлась обязанностью и должна была продолжаться до конца его жизни. С 1722 г. за неявку на службу назначалось шельмование.

Своеобразную  группу внетабельных государственных  служащих составляли чиновники, не вошедшие в сетку 14 классов. Вводился институт «канцелярских служителей» как начальная ступень служебной деятельности. Канцелярские должности комплектовались в основном разночинцами. По мнению Н.Ф. Демидовой, это означало, «что низшее звено гражданской администрации, сохраняя свое привилегированное положение к податным сословиям, выводится за пределы класса дворянства»¹⁷. По сути дела создавались две самостоятельные служебные лестницы: чиновная для дворян и канцелярская для детей приказных и разночинцев.

Прием на государственную службу определялся правилами, которые включали важные по тому времени признаки - сословное происхождение и уровень знаний.

Табель  о рангах устанавливала основные принципы государственной службы и  требования к подготовке кадров государственного аппарата. Так называемые «пункты» этого закона, составляющие вторую его часть, определяли порядок производства в чины гражданской службы после ее прохождения в предыдущих чинах, с учетом образования.

Пункты 13 и 14 закона развивали положения  гл. XXXVI Генерального Регламента от 28 февраля 1720 г. «О молодых людях для обучения при канцелярии», содержавшей требования к подготовке лиц из числа шляхетства и определявшей, что «кроме сего пути никто в вышний градус и до министерскаго чина произведен быть не может»¹⁸. Табель о рангах устанавливала, что право получить чин и стать членом коллегии юнкеров имели лишь те, которые были «освидетельствованы от коллегии, и в Сенате представлены, и патенты получили».

Не имевшие  образования, принимавшиеся в ведомства «нужды ради и за оскудением ученых», зачислялись титулярными коллегии-юнкерами и чина не получали¹⁹.

В отличие  от Генерального регламента, в Табеле о рангах совершенно определенно  была прописана мысль об обязательном обучении дворян для работы в аппарате государственного управления. Молодые дворяне, получившие чин коллегии юнкеров, должны были изучать делопроизводство, экономику и право. В целях совершенствования знаний они могли направляться за границу. Именно коллегии-юнкеры, глубоко изучившие делопроизводство в государственных учреждениях, по мнению законодателя, должны были стать основным источником формирования чиновничества, начиная с секретарей разного уровня.

Реорганизация аппарата управления абсолютной монархии, проводимая петровским правительством, вызывала необходимость увеличения численности чиновничества и особенно его низших разрядов - канцеляристов, обеспечивающих бесперебойное функционирование государственной машины. Расширение состава «канцелярии» (франц. - burean) и появление бюрократии являлось одним из характерных признаков централизации государственного управления.

«Кадровый голод» и необходимость удовлетворения потребностей правительства в компетентных чиновниках настоятельно требовали  целенаправленной государственной  политики и конкретных мер в сфере просвещения и профессиональной подготовки.

В связи  с этим под влиянием новаторских  идей Петра I и под его непосредственном руководством с начала XVIII в. в России на смену схоластическому направлению духовных училищ приходит другое направление - практическое.

Требования  Петра I к образованности государственных служащих носили жесткий и утилитарный характер. Просвещение и наука представлялись ему прежде всего с их практической стороны. Обучение, по его взглядам, было необходимо для жизни, для дела, для того, чтобы тотчас применить полученные знания на практике. Он постоянно руководствовался твердым убеждением в том, что «учение доброе и основательное есть всякой пользы отечества аки корень, семя и основание»²⁰.

В 1714-1717 гг. было издано несколько указов об обучении детей дворян и подьячих грамоте и арифметике в России и за рубежом. Их лейтмотивом выступало требование об обязательной подготовке к государственной службе. В одном из них указывалось: «Буде по свидетельству явятся таковые, которые ни в науку, ни в службу не годились и впредь не годятся, отнюдь жениться и замуж идтить не допускать и венечных памятей не давать и деревень наследственных никаких за ними не справливать».

По этому  поводу В.О. Ключевский писал: «Разнообразные стимулы были приведены в действие, чтобы двинуть все сословия на служение государству: школьная палка, виселица, привязанность к соседке-невесте, честолюбие, патриотизм, сословная честь. Куда только не посылали, чего только не заставляли изучать русского дворянина при Петре I. Командированные толпами в Лондон, Париж, Венецию учились мореходству, философии, математике, докторскому искусству»²¹. Но за границей русские оказывались зачастую неподготовленными к обучению. Приходилось «не то языкам учиться, не то наукам», жаловался один из командированных.

Поэтому, придавая огромное значение отечественному образованию, царь своим указом от 14 января 1701 г. учреждает в Москве Школу  математических и навигацких наук.

Петровские  преобразования потребовали расширения круга лиц, знакомых с законодательством. Монополия приказных людей на знание законов, затруднявшая процесс правоприменения, тормозила ход реформ. Соблюдение государственными служащими законности при исполнении должностных обязанностей считалось одним из основных правил их деятельности.

Так, в  указе Петра I от 17 декабря 1722 г. обращалось внимание на прямую зависимость результатов управления от строгого соблюдения законов всеми гражданами, и в первую очередь чиновниками государственного аппарата. От них требовалось знание законов и ведение порученных дел в строгом соответствии с основными задачами государства.

Исполнение  служащими законодательных актов  верховной власти, высших и центральных  органов государственного управления, а также других нормативно-правовых актов, издаваемых должностными лицами в административных учреждениях, считалось важнейшей обязанностью чиновников.

Ссылки  на незнание законодательных актов  не считались оправданием при  неудовлетворительных результатах  управленческой деятельности или служебных ошибках. В связи с этим правительством Петра I предпринимались энергичные меры по формированию корпуса правоведов, упорядочению законодательства, развитию теоретической юриспруденции, созданию специализированных учебных заведений.

Реформы Петра Великого явились реальным шагом на пути к модернизации России. Новая система учреждений, созданных в государстве в первой четверти XVIII в., при известной преемственности означала радикальный разрыв с предшествующей практикой управления. Инновационными чертами петровской системы управления по сравнению с приказной системой Московского государства стали централизация и дифференциация функций административного аппарата.

Петровское  законодательство завершило длительный эволюционный период формирования в  России привилегированного сословия - чиновничества. Оно заложило правовые основы государственной службы и формирования кадрового состава чиновников государственных органов. Нормативно-правовые акты первой четверти XVIII в. определяли принципы подбора, подготовки и расстановки государственных служащих, устанавливали требования к их деловым качествам и образовательному уровню.

Именно при Петре I организация образования становится важной функцией государства. Образовательная политика его правительства была направлена в первую очередь на подготовку специалистов в конкретных областях жизни страны. Возникшие в этот период образовательные учреждения находились под покровительством государства и служили государственным целям.

3. Губернские реформы  и губернаторское управление  в России в XVIII века

Специфика регионального управления в России на протяжении всего периода  развития государственности была обусловлена тем, что границы российского государства никогда не были постоянны. С XVI в. до XIX в. они постоянно расширялись, что требовало изыскивать все более эффективные способы управления вновь присоединенными территориями.

Это в свою очередь обусловливало изменение системы управления в исконно российских территориях. Таким образом, можно утверждать, что вся история Российского государства представляет собой непрерывную цепь реформ в области регионального управления.

Особого внимания в этом контексте заслуживает XVIII в. как период, в течение которого правили Петр I и Екатерина II - реформаторы, оставившие наиболее заметный след в российской истории в целом и в реформировании административно-территориального деления в частности.

Именно границы разрядов позднее были взяты за основу проведенного Петром I губернского деления. В XVII в. административно-территориальное деление осуществлялось на основании экономического и демографического потенциала, степени освоенности территорий, а также военной целесообразности.

На рубеже XVII-XVIII вв. Московское централизованное государство все более приобретает черты империи. Это повлекло необходимость проведения административно-территориальной реформы. Новатором в этом направлении выступил Петр I, издав в 1708 г. Указ «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов»²². Было проведено новое административное деление. При этом губернии не делились на уезды, а составлялись из городов и прилегающих к ним земель, а также разрядов и приказов. В 17101713 гг. они были разделены на доли (административно-фискальные единицы), во главе которых были поставлены ландраты.

В ходе Северной войны, захватив Ригу и Ревель, Петр I изучил систему местных губернских советов ландратов, которые в Эстляндии и Лифляндии в тот период были выборными.

Данная система административно-территориального управления заинтересовала Петра, т. к. позволяла коллегиально решать текущие вопросы и принимать решения. Аналогичную систему коллегиального правления в созданных губерниях Петр I ввел в России своим Указом 24 апреля 1713 г., где предписал: «...учинить ландратов в губерниях, по 12, 10 и 8, смотря по величине губерний»²³.

Этим же Указом коллегиальность  управления губернии была определена: окончательное принятие решения  губернатором осуществляется при поддержке большинства голосов губернского совета ландратов, сам губернатор не имел права как-то влиять на голосование конкретного ландрата, однако при этом губернатор пользовался «двойным» голосом.

По этому же Указу ландраты изначально не выбирались, а назначались на один год Сенатом из двойного числа кандидатов, которых представлял сам губернатор. Немного позже такой способ выборов ландратов не удовлетворил Петра, т. к. получалось, что «губернатор сам выбирал себе ландратов», и своим Указом от 20 января 1714 г. он предписал: «...ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворянами за их руками»²⁴.

Вторая губернская реформа стала  осуществляться по Указу Петра I от 29 мая 1719 г. В рамках этой реформы были упразднены доли, губернии были разделены на провинции, а провинции — на дистрикты. Была восстановлена Нижегородская губерния, а на вновь присоединенных землях в Прибалтике образована Ревельская губерния.

В итоге проведенной Петром I губернской реформы число губерний возросло до 11. Только две губернии (Астраханская и Ревельская) не разделились на провинции. В 9 остальных губерниях были учреждены 47 провинций, разделенные на дистрикты.

Руководителем губернии являлся губернатор, назначаемый императором. В ведении губернаторов было гражданское управление губернией, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские, фискальные, административные и некоторые судебные функции.

В управлении губерниями проявлялись  и элементы дворянского самоуправления. Так, при губернаторах учреждались ландраты, вместе с которыми они должны были коллегиально решать все дела. Согласно Указу от 20 января 1714 г., ландраты выбирались местными дворянами. Ландратские коллегии состояли из 8-12 человек. Одновременно при губернаторе находилось лишь два ландрата. Эти пары менялись по месяцам, а вся коллегия - один раз в конце года.