Государственный долг. 2

Финансы: Учебник /Под ред. В.В. Ковалева М:ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004

Содержание

1. Государственный долг, его структура и объем

2. Понятие и структура внешнего финансирования и внешнего долга

3. Управление государственным долгом

4. Государственный долг и методы управления государственным долгом

5. Государственный долг, его структура и объем 

1) Государственный долг возникает в определенные моменты функционирования государства, когда его расходы начинают превышать доходы, когда бюджетный дефицит становится хроническим явлением, а его покрытие осуществляется не эмиссионными методами, а государственными заимствованиями. 
 

Государственный долг — сумма задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам, включая начисленные по ним проценты и выданные государственные гарантии. 

Государственный долг состоит из задолженности центрального правительства (которая составляет основную часть долга), местных органов власти, государственных предприятий и некоторых других долгов. Соотношение между внутренним и внешним государственным долгом зависит от типа государства и в различные моменты его развития может существенно различаться. 

Погашение государственного долга производится за счет ординарных доходов государственного бюджета — налогов. Связь займов с налогами проявляется тогда, когда приходит время платить проценты и погашать долги. Однако в условиях огромной государственной задолженности эти доходы оказываются недостаточными, и для погашения государственного долга, как правило, выпускаются новые государственные займы (рефинансирование). Государственный долг погашается через казначейства и банки путем выкупа облигаций на фондовой бирже или непосредственно у кредиторов, проведением тиражей погашения, иногда в форме аннуитетов, то есть ежегодных платежей, включающих проценты и соответствующую часть капитальной суммы долга, в редких случаях из погасительных фондов. 

Можно сказать, что по достижении определенной величины долга система государственного кредита становится малоэффективной, а государственный долг превращается в генератор собственного увеличения. 

В целях  обслуживания государственного долга  налоговый пресс не ослабевает, и  государственный долг начинает выступать  одним из средств, усиливающих перераспределение  национального дохода. 

Выбор конкретной формы государственной  задолженности определяется способом привлечения средств. Если заимствования  предоставляются иностранными государствами, международными финансовыми организациями, консорциумами банков, то они оформляются  в виде кредитов. Реже кредиты применяются при заимствованиях на внутреннем рынке, в связи с тем, что они обладают ограниченной ликвидностью и их перепродажа затруднена. Кредитами оформляется задолженность правительства перед центральными банками, однако такие кредиты представляют собой эмиссионное финансирование (хотя, например, в РФ кредиты, выданные Центробанком Правительству, включаются в состав внутреннего государственного долга). Важным способом привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита является выпуск государственных займов, размещаемых на внутреннем и международном финансовом рынках. 

В зависимости  от рынка размещения, валюты займа  и некоторых других характеристик  государственный долг подразделяется на внутренний и внешний. К внутреннему  долгу, как правило, относят кредиты, полученные от национальных банков, а также государственные займы, деноминированные в национальной валюте и размещаемые на национальном рынке. Однако иностранные инвесторы часто активно приобретают такие ценные бумаги, в результате чего появляется проблема классификации подобной задолженности. Самостоятельную проблему представляют кредиты и займы в иностранной валюте, но размещаемые на национальном финансовом рынке. 

Помимо  государственных займов, в состав внутреннего государственного долга включаются государственные гарантии. Правительство может гарантировать облигационные займы местных органов власти и управления, выпускаемые с целью мобилизации финансовых ресурсов для капиталовложений, облигационные займы частных корпораций, специализированных кредитных учреждений, финансирующих строительство муниципального жилья и социальной инфраструктуры. Гарантирование займов осуществляется в целях привлечения инвесторов к вложениям в гарантированные ценные бумага в связи с повышением их надежности. Суммы выданных гарантий включаются во внутренний государственный долг, вместе с тем они представляют государственную задолженность лишь потенциально, а не фактически (в случае, если заемщик не в состоянии погасить свои обязательства). Привлеченные посредством гарантированных займов ресурсы направляются на реализацию конкретных инвестиционных проектов. 

Как показывает международная практика, внутренний государственный долг является основным источником покрытия бюджетного дефицита, государственные заимствования на внутреннем финансовом рынке получили широкое развитие в большинстве зарубежных стран с развитой рыночной экономикой. 

Основные  национальные различия внутреннего  государственного долга в развитых странах заключаются в институциональных  формах управления государственным долгом, степени подчиненности управления госдолгом текущим целям исполнения бюджета и кредитно-денежной политике национального (центрального) банка. Различия свойственны в части состава держателей государственных ценных бумаг, что характеризует особенности институциональной структуры национального финансового рынка. Также может существенно различаться структура рынка государственных ценных бумаг по срочности, по соотношению различных способов размещения и обращения государственных ценных бумаг. 

Государственным долгом являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами и международными организациями.

Внешний долг — это обязательства перед нерезидентами в иностранной валюте.

Внутренний  долг — обязательства перед резидентами в рублях. 

Государственный долг обеспечивается в федеральной  собственности.

Долговые  обязательства Российской Федерации  существуют в форме:

кредитных соглашений, подписанных от имени  Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

государственных ценных бумаг;

договоров о предоставлении государственных  гарантий;

переоформления  долговых обязательств третьих лиц  в государственный долг. 

Государственный долг может быть краткосрочным (до одного года), среднесрочным (от одного года до пяти лет) и долгосрочным (от пяти до тридцати лет). 

Государственный долг погашается в сроки, установленные  условиями займов, но эти займы  не могут превышать 30 лет. 

Управление  государственным  долгом осуществляется правительством РФ. 

Российская  Федерация не несет ответственности  по долговым обязательствам субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований, если они не были гарантированы  федеральным правительством. 

Максимальные  объемы государственного внутреннего и  внешнего долга определяются законом о федеральном бюджете на очередной год. В соответствии со статьей 106 Бюджетного кодекса РФ предельный объем государственных внешних заимствований не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга. 

Законом о федеральном бюджете на очередной  финансовый год утверждается Программа  государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата и общего объема заимствований. В ней оговариваются все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл. 

Решение об эмиссии государственных ценных бумаг принимается соответственно правительством в соответствии с  предельными объемами дефицита бюджета  и государственного долга, установленными в соответствии с законом о  бюджете, а также с Программой внутренних заимствований. 

В решении  об эмиссии государственных ценных бумаг отражаются сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия  эмиссии. 

Государственной гарантией является способ обеспечения правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация как гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, получившим гарантию, его обязательств перед третьими лицами. 

Законом о федеральном бюджете на очередной  год определяется максимальный размер суммы государственных гарантий. Общая сумма государственных гарантий, выраженных в рублях, включается в состав государственного внутреннего долга. 

Общая сумма государственных гарантий, выраженных в иностранной валюте, включается в состав государственного внешнего долга. 

В соответствии со статьей 118 Бюджетного кодекса РФ бюджетные учреждения не имеют права брать кредиты у кредитных организаций. Но они обладают правом получать ссуды из бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Реестр задолженности государственных унитарных предприятий ведется Казначейством. 

Государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации ведутся  Министерством финансов РФ. 

В Государственную  долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований по эмитированным ценным бумагам. 

Информация  о заимствованиях вносится эмитентом  в Государственную долговую книгу  Российской Федерации в срок, не превышающий три дня с момента  возникновения соответствующего обязательства. 

Для снижения долгового бремени может  применяться реструктуризация долга. Под ней понимается погашение  прежних долговых обязательств с  одновременным осуществлением новых  заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств и с установлением  новых условий обслуживания долга. 

Также используются следующие инструменты управления государственным долгом:

• консолидация — объединение нескольких займов в один более долгосрочный с изменением ставки процента;
• конверсия государственного займа — изменение первоначальных условий займа, касающихся доходности. Чаще всего в ходе конверсии правительство снижает ставку процента;
• конверсия внешнего долга — средство сокращения внешнего долга путем выполнения долговых обязательств перед кредиторами передачей им векселей и акций в национальной валюте;
• новация — замена первоначального обязательства между сторонами другим обязательством между этими же сторонами, предусматривающим другой способ исполнения.

      В целях обеспечения  своих внешнеполитических и внешнеэкономических интересов Россия предоставляет кредиты иностранным государствам. Программа предоставления таких кредитов утверждается законом о федеральном бюджете на очередной год. Эта программа состоит из перечня кредитов с указанием целей их предоставления, получателей и суммы. Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией должны быть ратифицированы Государственной думой. 

Понятие и структура внешнего финансирования и  внешнего долга 

Внешнее финансирование государства — следствие объективной необходимости привлечения дополнительных источников для финансирования госрасходов и дефицита госбюджета при исчерпании всех возможных источников мобилизации денежных ресурсов внутри страны. 

Внешнее финансирование привлекается государством для финансирования своих расходов и дефицита госбюджета при невозможности мобилизовать эти средства внутри страны. Другими словами, международное финансирование используется тогда, когда государственные финансы имеют высокую дефицитность и потребности в финансировании расходов. Внешнее финансирование привлекается по двум направлениям: государственному и частному (по источникам) (рис. 50). 

      Рис. 50. Структура внешнего финансирования по источникам 

Внешнее финансирование различается также по формам. Оно осуществляется как в форме безвозмездного финансирования, так и в форме возвратного кредитования (рис. 51).

Рис. 51. Структура  внешнего финансирования и кредитования по формам 

Международное финансирование структурируется и по срокам (в части кредитования) на кратко- (до 1 года), средне- (от 1 до 7 лет) и долгосрочное. 

3) Управление государственным долгом 

Непосредственным  результатом роста государственной  задолженности является расширение системы управления государственным долгом. Огромные размеры государственных долгов крайне осложняют операции казначейства по выпуску новых займов. Самые большие трудности связаны с реализацией рыночной части, очень мобильной и чувствительной к изменениям конъюнктуры. 
 

Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов и выработкой условий выпусков, с выплатой процентов по ранее выпущенным займам, проведением конверсии и консолидации займов, определением курса облигаций на денежном рынке, проведением мероприятий по определению ставок процентов по государственному кредиту. К управлению государственным долгом относятся и мероприятия государства по погашению ранее выпущенных займов, срок действия которых истек.

Система государственного кредита создает  систему государственных долгов: внутренних и внешних 

Система обслуживания долгов требует создания системы управления долгами. 

Система госдолгов требует создания системы  управления долгами. Обслуживание госдолгов, внутренних и внешних, включает в себя поэтапно: погашение процентов; погашение капитальной суммы долга и его рефинансирование в случае необходимости. 

Если  условный долг государства 100тыс.ед. и  представлен он из 20% годовых (обычный процент на международном рынке ссудных капиталов для государств — сомнительных заемщиков) на 4 года с однолетним льготным периодом (период, когда гасятся только проценты), а сумма долга не гасится, то к реальной сумме долга (100 тыс. ед.) нужно добавить 80 тыс. ед. процентов (80% годовых умноженные на 4 года). Тогда график обслуживания такого долга будет выглядеть следующим образом (рис. 52): 180тыс. ед. за 4 года.

Рис. 52. График обслуживания госдолга (со сроком 4 года из 20% годовых) 

Таким образом, самая простая схема обслуживания госдолга иллюстрирует достаточную сложность управления им. В связи с высокой стоимостью госдолгов в систему управления ими включены и переговоры по изменению условий долгов, и сам механизм рефинансирования долга, и мониторинг показателей объема и уровня долга, и сопоставление их с другими показателями госфинансов (ВВП, госбюджета и т. п. ). 

Рефинансирование  долгов — это целый механизм (другое название — реструктуризация) (рис. 53). 

Управление  государственным  долгом — одно из основных направлений государственной финансовой политики. 

Рефинансирование  долгов — это система  мер по изменению  условий кредитов: сроков, объемов, стоимости (процентов).

     Рис. 53. Методы рефинансирования государственного долга

• Аннуляция подразумевает полную отмену долга (применяется лишь в случае полного банкротства государства как должника).
• Пролонгация — это удлинение сроков долга и погашения процентов.
• Секьюритизация — это перепродажа облигаций госзаймов на открытом рынке (фондовой бирже).
• Капитализация — это реструктурирование гособлигаций в частные акции через их перепродажу на бирже.

     5) Государственный долг и методы управления государственным долгом 

     Государственный внутренний долг РФ состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающей задолженности. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ. 

     Долговые  обязательства РФ могут быть в форме:

1. кредитов, полученных Правительством РФ;
2. государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ;
3. других долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ.

     Порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ определяются Правительством РФ. Эта деятельность называется: управление государственным  долгом. 

     Обслуживание  государственного внутреннего долга  Российской Федерации производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством РФ, и осуществляется с помощью операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме. 

     Контроль  за состоянием государственного долга производится представительными и исполнительными органами государственной власти. 

     Под управлением государственным  внутренним долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ. 

     К основным методам  управления государственным  долгом следует отнести:

1. Рефинансирование — погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.
2. Конверсия — изменение размера доходности займа, например, снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.
3. Консолидация — увеличение срока действия уже выпущенных займов.
4. Унификация — объединение нескольких займов в один.
5. Отсрочка погашения займа проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не эффективно для государства.
6. Аннулирование долга — отказ государства от долговых обязательств.
7. Реструктуризация долга — погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В Бюджетном кодексе РФ отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Типы денежно-кредитной  политики и ее особенности на современном  этапе 

 Денежно-кредитная  политика ЦБ РФ представляет  собой совокупность государственных мероприятий, регламентирующих деятельность денежно-кредитной системы с целью регулирования хозяйственной конъюнктуры и достижения ряда общеэкономических задач: укрепления денежной единицы, стабилизации цен, структурной перестройки экономики, стабилизации темпов экономического роста. 

 В  зависимости от состояния хозяйственной  конъюнктуры выделяются два основных  типа денежно-кредитной политики, для каждого из которых характерен  свой набор инструментов и  определенное сочетание экономических и административных методов регулирования. 

 Рестршционная  денежно-кредитная политика направлена  на реализацию мероприятий, регламентирующих  деятельность кредитно-денежной  системы путем ограничения объема  кредитных операций коммерческих  банков и повышения уровня процентных ставок. Ее проведение обычно сопровождается увеличением налогов, сокращением государственных расходов, а также другими мероприятиями, направленными на сдерживание инфляции, а в ряде случаев — на оздоровление платежного баланса. Рестрик-ционная денежно-кредитная политика может быть использована как в целях борьбы с инфляцией, так и для сглаживания циклических колебаний деловой активности. 

 Экспансионистская  денежно-кредитная политика характеризуется,  как правило, расширением масштабов  кредитования, ослаблением контроля над приростом количества денег в обращении, сокращением налоговых ставок, понижением уровня процентных ставок. 

 Денежно-кредитная  политика как экспансионистского, так и рестрикционного типа  может иметь либо тотальный,  либо селективный характер. При тотальной денежно-кредитной политике мероприятия Центрального банка распространяются на все учреждения банковской системы, при селективной — на отдельные кредитные институты или их группы либо на определенные виды банковской деятельности. Селективная денежно-кредитная политика позволяет Центральному банку оказывать выборочное воздействие в заданном направлении. При ее проведении практикуется использование следующего набора инструментов или разнообразных их сочетаний: установление лимитов учетных и переучетных операций (например, по отраслям, регионам и т. д.); лимитирование отдельных видов операций банков (их группировок); установление маржи при проведении различных финансово-кредитных операций; регламентация условий выдачи отдельных видов ссуд различным категориям заемщиков; установление кредитных потолков и т. д. 

 К  селективной политике прибегают  при слабом развитии финансовых  рынков, когда те не способны  обеспечить достаточно эффективное  перераспределение денежных средств  и инвестиций в нужных направлениях. С одной стороны, такая политика способствует существенному изменению кредитных потоков в приоритетные сферы экономики, с другой — препятствует нормальному функционированию кредитно-финансовой системы в связи с созданием льготных условий кредитования отдельным регионам, отраслям, сферам деятельности. Устанавливая количественные ограничения на кредиты, направляемые в приоритетные отрасли, а также льготные процентные ставки по ним, селективная политика вызывает необходимость субсидировать приоритетные сферы экономики за счет кредитов международных кредитно-финансовых организаций и бюджетных средств, что неизбежно порождает новые проблемы в кредитно-финансовой сфере. 

 Выбор  типа проводимой денежно-кредитной  политики, а соответственно и набора инструментов регулирования деятельности коммерческих банков, Центральный банк осуществляет исходя из состояния хозяйственной конъюнктуры в каждом конкретном случае. Разработанные на основе такого выбора основные направления денежно-кредитной политики утверждаются законодательным органом. При этом необходимо учитывать временной лаг между проведением того или иного мероприятия денежно-кредитного регулирования и проявлением эффекта от его реализации. Эффективность применения различных типов денежно-кредитной политики определяется тем, в какой мере дестабилизация денежного оборота вызвана «чисто» денежными, а не общеэкономическими и политическими факторами. 

 Основные  направления единой государственной  денежно-кредитной политики Центрального  банка на ближайший период формируются в сложных условиях глубокого общеэкономического кризиса. Такая ситуация возникла под воздействием ряда внешних и внутренних факторов, а именно: 

 —  обострения налогово-бюджетных проблем,  связанных с низким уровнем  собираемости налогов, увеличения задолженности по заработной плате и социальным выплатам, роста расходов по обслуживанию и рефинансированию внутреннего государственного долга;

 —  роста взаимных неплатежей и  фактического банкротства многих  предприятий реального сектора;

 —  ухудшением состояния платежного  баланса, обусловленным ростом  расходов по обслуживанию внешнего  государственного долга и поддержанием  завышенного курса рубля, прогнозируемым  изменением конъюнктуры на мировых  рынках энергоресурсов;