Государственный долг и расходы на его обслуживание

1.(13)Государственный долг и расходы на его обслуживание.

 Использование государством  в своей финансовой политике  привлечения средств на кредитной  основе приводит к формированию  государственного долга и необходимости  четкой системы управления им.

 Государственный долг — результат финансовых заимствований государства, осуществляемых для покрытия дефицита бюджета. Государственный долг равен сумме дефицитов прошлых лет с учётом вычета бюджетных излишков.

Государственный долг - это  сумма задолженности государства своим кредиторам.

Государственный долг складывается из задолженности центрального правительства, региональных и местных органов  власти, а также долгов всех корпораций с государственным участием, пропорционально  доле государства в акционерном  капитале последних.

Государственный долг не является составляющей более широкого понятия «государственный кредит»

Если валюта государства  не является конвертируемой, то различают  два типа государственного долга:

 Внутренний — задолженность государства владельцам государственных ценных бумаг (ГЦБ) и иным кредиторам, выраженная в национальной валюте.

Внешний — задолженность  государства другим странам, международным  экономическим организациям и другим лицам, выраженная в иностранной  валюте. Погашается за счёт экспорта товаров или новых заимствований.

В случае конвертируемой валюты, все кредиторы (держатели  облигаций), как внутренние, так и  внешние, имеют равные права, и государственный  долг на внутренний и внешний не разделяется.

Существуют текущий и капитальный долги.

Текущий долг - это сумма  задолженности, подлежащая погашению  в текущем году вместе с принадлежащими к уплате в этот период процентами из всех выпущенных на данный момент займов.

 Капитальный долг - это общая сумма задолженности  и процентов, которые должны быть выплачены по займам.

Управление государственным  долгом заключается в обеспечении  платежеспособности государства, то есть возможности погашения долгов. Это  касается как текущего, так и капитального долга. Относительно текущего долга, то необходимо обеспечить реальные источники его погашения. Относительно капитального долга важно установить такие сроки его погашения, которые будут совпадать с наличием соответствующих источников. В управлении внутренним и внешним долгам существуют определенные особенности. Платежеспособность по внутренним займам обеспечивается, как правило, за счет внутренних источников. Платежеспособность по внешнему долгу зависит прежде всего от валютных поступлений. При недостаточной платежеспособности государства могут применяться следующие способы корректировки ссудной политики;

- конверсия;

- консолидация,

- унификация;

- обмен по регрессивному  соотношению;

- отсрочка погашения;

- аннулирования.

 Конверсия государственного  долга - это изменение доходности  займов. Она происходит вследствие изменения ситуации на финансовом рынке (например, уровня учетной ставки центрального банка) или ухудшение финансового состояния государства, когда последняя не в состоянии выплачивать предусмотренный доход.

 Консолидация - это перенос обязательства по ранее выпущенному займу на новый заем с целью продления его срока. Проводится в форме обмена облигаций предыдущей (или предыдущих) ссуды на новые. В отдельных случаях может применяться и сокращение сроков займа.

 Унификация представляет  собой объединение нескольких займов в одну. Она упрощает управление государственным долгом и может проводиться как отдельно, так и в сочетании с консолидацией.

Обмен по регрессивному  соотношению облигаций предыдущих займов на новые проводится с целью  сокращения государственного долга. Это крайне нежелательный способ, поскольку есть не что иное, как частичный отказ государства от своих долгов.

 Отсрочка погашения  означает перенос сроков выплаты  задолженности. При этом в данный  период выплата доходов не  производится.

 Аннулирование долгов означает полный отказ государства от своей задолженности. Однако это не может рассматриваться как допустимый вариант. Авторитет государства, как и любого должника, зависит от признания ею своих долгов и обеспечения их полного погашения в установленные сроки.

Количественная оценка бюджетного дефицита и долга объективно усложняется следующими факторами:

1.Обычно при оценке  величины государственных расходов  не учитывается амортизация в  государственном секторе экономики,  что приводит к завышению размеров бюджетного дефицита и государственного долга.

2.Важная статья государственных  расходов – обслуживание задолженности,  т.е. выплата процентов по ней  и постепенное погашение основной  суммы долга. Государственные  расходы должны включать только  реальный процент по государственному долгу, а не номинальный. При высоких темпах инфляции эта погрешность может быть весьма значительной. Завышение бюджетного дефицита связано с завышением величины государственных расходов за счет инфляционных процентных выплат по долгу. 

 Реальный дефицит гос.бюджета= Номинальный дефицит гос.бюджета – Величина гос.долга на начало года  х  Темп инфляции.

3.При оценке дефицита  государственного бюджета на  макроуровне, как правило, не  учитывается состояние местных  бюджетов, которые могут иметь излишки. Нередко местные органы власти целенаправленно искажают статистическую информацию о состоянии местных бюджетов, чтобы снизить налоговые отчисления в бюджет.

4.Наряду с измеряемым (официальным) дефицитом госбюджета  как в индустриальных, так и в переходных экономиках, существует его скрытый дефицит, обусловленный  квазифискальной деятельностью Центрального Банка, а также государственных предприятий и коммерческих банков.

К числу квазифискальных  операций относятся:

-финансирование государственными предприятиями избыточной занятости и выплата ставок заработной платы выше рыночных за счет банковских ссуд или путем накопления взаимной задолженности;

-накопление в коммерческих  банках большого портфеля недействующих  ссуд просроченных долговых обязательств госпредприятий, льготных кредитов домашним хозяйствам. Эти кредиты выплачиваются, в основном, за счет льготных кредитов Центрального Банка, причем портфели «плохих долгов» в переходных экономиках значительны;

-финансирование Центральным Банком (в переходных экономиках) убытков от мероприятий по стабилизации обменного курса валюты, беспроцентных и льготных кредитов правительству (на закупки пшеницы, риса и т.д.) и кредитов рефинансирования коммерческим банкам на обслуживание недействующих ссуд, а также финансирование ЦБ сельскохозяйственных, промышленных и жилищных программ по льготным ставкам.

Скрытый дефицит бюджета  занижает величину фактического бюджетного дефицита и государственного долга, что нередко делается целенаправленно, например, перед выборами.

Экономисты склонны  считать, что опасность для экономики  составляет не дефицит сам по себе, а определенный его уровень. Уровень бюджетного дефицита определяется как отношение объема дефицита к валовому внутреннему продукту, выраженное в процентах. Допустимым или относительно не опасным уровнем бюджетного дефицита признается его значение в пределах 2 — 3 %. Основная опасность для экономики, исходящая от дефицита государственного бюджета, связана с проблемой инфляции.

Покрытие бюджетного дефицита может осуществляться как за счет не инфляционных источников, так и путем привлечения инфляционных источников финансирования.

Увеличение налогов  является для правительства одним  из способов получения необходимых  доходов для выплаты процентов  по обслуживанию долга и погашение его основной суммы. Но кроме обслуживания долга правительство должно финансировать и другие расходы.  Увеличение налогов как условие обслуживания долга может привести к снижению стимулов к труду, к инновациям и к инвестированию. Поэтому существование большого государственного долга косвенно ограничивает возможности экономического роста.

Для того, чтобы избежать этих ограничений и не увеличивать  налоги, правительство может рефинансировать  долг, т.е. выпустить новый государственный  заем и использовать выручку от его размещения для выплаты процентов по «старым долгам».

Степень стабилизационного  воздействия бюджетного дефицита зависит  от способа его финансирования.

Способы финансирования дефицита госбюджета:

1) кредитно-денежная эмиссия (монетизация),

2) выпуск займов,

3) увеличение налоговых  поступлений в госбюджет.

Монетизация — это  процесс конвертации чего-либо в  законное платёжное средство. Обычно этот термин означает печать новых  банкнот центральными банками, но такие  вещи как золото, бриллианты, изумруды, предметы искусства также могут быть монетизированы. Даже подлинно бесполезные вещи могут быть превращены в деньги, если эти вещи трудно сделать или приобрести. Монетизация также может означать обмен акций на валюту, продажу собственности, взимание оплаты за что-то, что было бесплатным, или прибыль от товаров и услуг, которые до этого не приносили прибыли. В случае монетизации дефицита нередко возникает сеньораж - доход государства от печатания денег. Сеньораж возникает на фоне превышения темпа роста денежной массы над темпом роста реального ВНП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в  пользу государства через возросшие цены.

В условиях повышения  уровня инфляции возникает эффект Оливера-Танзи - сознательное затягивание налогоплательщиками сроков внесения налоговых отчислений в государственный бюджет. Нарастание инфляционного напряжения создает экономические стимулы для "откладывания" уплаты налогов, так как за время "затяжки" происходит обесценивание денег, в результате которого выигрывает налогоплательщик. В результате дефицит госбюджета и общая неустойчивость финансовой системы могут возрасти.

Монетизация дефицита госбюджета может не сопровождаться непосредственно эмиссией наличности, а осуществляться в других формах, например в виде расширения кредитов Центрального банка государственным предприятиям по льготным ставкам процента или в форме отсроченных платежей. В последнем случае правительство покупает товары и услуги, не оплачивая их в срок. Если закупки осуществляются в частном секторе, то производители заранее увеличивают цены, чтобы застраховаться от возможных неплатежей. Это дает толчок к повышению общего уровня цен и уровня инфляции.

Если отсроченные платежи  накапливаются в отношении предприятий  государственного сектора, то эти дефициты нередко непосредственно финансируются  Центральным банком или же накапливаются, увеличивая общий дефицит госбюджета. Поэтому, хотя отсроченные платежи, в отличие от монетизации, официально считаются не инфляционным способом финансирования бюджетного дефицита, на практике это разделение оказывается весьма условным.

Если дефицит госбюджета финансируется с помощью выпуска государственных займов, то увеличивается средняя рыночная ставка процента, что приводит к снижению инвестиций в частном секторе, падению чистого экспорта и частично — к снижению потребительских расходов. В итоге возникает эффект вытеснения, который значительно ослабляет стимулирующий эффект фискальной политики.

Долговое финансирование бюджетного дефицита нередко рассматривается  как антиинфляционная альтернатива монетизации дефицита. Однако долговой способ финансирования не устраняет  угрозы роста инфляции, а только создает временную отсрочку для этого роста, что является характерным для многих переходных экономик. Если облигации государственного займа размещаются среди населения и коммерческих банков, то инфляционное напряжение окажется слабее, чем при их размещении непосредственно в Центральном Банке. Однако последний может скупить эти облигации на вторичном рынке ценных бумаг и расширить, таким образом, свою квазифискальную деятельность, способствующую росту инфляционного давления.

В случае обязательного (принудительного) размещения государственных облигаций во внебюджетных фондах под низкие (и даже отрицательные) процентные ставки, долговое финансирование бюджетного дефицита превращается, по существу, в механизм дополнительного налогообложения.

Проблема увеличения налоговых поступлений в государственный бюджет выходит за рамки собственно финансирования бюджетного дефицита, так как разрешается в долгосрочной перспективе на базе комплексной налоговой реформы, нацеленной на снижение ставок и расширение базы налогообложения.

Ни один из способов финансирования дефицита государственного бюджета  не имеет абсолютных преимуществ  перед  остальными и не является полностью не инфляционным.

Долговое финансирование дефицита госбюджета увеличивает ставки процента и, следовательно, сокращает инвестиционные расходы. В частном секторе могут производиться либо потребительские, либо инвестиционные товары. Если рост государственных расходов вытесняет производство инвестиционных товаров в частном секторе, тогда уровень потребления (уровень жизни) сегодняшнего поколения не будет затронут. Однако будущее поколение унаследует меньший объем основных производительных фондов и будет иметь более низкий уровень дохода. Это возникает в том случае, если прирост государственных расходов происходит преимущественно за счет увеличения расходов потребительского назначения (социальные трансферы: субсидии школьникам, малообеспеченным слоям населения).

При долговом финансировании бюджетного дефицита ставки процента поднимаются особенно значительно  в том случае, когда стимулирующая фискальная политика сопровождается ограничение предложения денег в целях снижения уровня инфляции. Долговое финансирования дефицита госбюджета увеличивает спрос на деньги, а Центральный Банк ограничивает их предложение. Это сочетание мер экономической политики стимулирует быстрый рост процентных ставок.

Повышение процентных ставок на внутреннем рынке увеличивает  зарубежный спрос на ценные бумаги данной страны, что вызывает приток капитала и увеличивает суммы  внешнего долга. Обслуживание внешнего долга требует передачи части реального выпуска продукции в распоряжение других стран, что может вызвать сокращение национального производства в будущем.

Возросший зарубежный спрос  на отечественные ценные бумаги сопровождается повышением общемирового спроса на национальную валюту, необходимую для их приобретения. В результате обменный курс национальной валюты повышается, что способствует снижению экспорта и увеличению импорта. Сокращение чистого импорта оказывает сдерживающее воздействие на экономику: снижается занятость и выпуск, увеличивается безработица. Но одновременно приток капитала увеличивает внутренние ресурсы и способствует относительному снижению процентных ставок на внутреннем рынке.

2.(38) Порядок рассмотрения и утверждения Государственного бюджета.

 Порядок рассмотрения проекта закона о Государственном бюджете Украины в Верховной Раде Украины регулируется бюджетным кодексом Украины (статья 39) и главой 9.1 Регламента Верховной Рады Украины, которыми процесс принятия бюджета на следующий финансовый год начинается после утверждения Верховной Радой Украины представленного Президентом Украины отчета о выполнении бюджета за прошедший год.

А часть 1 статьи 39 Бюджетного кодекса Украины устанавливает, что не позднее чем через пять дней после представления Кабинетом Министров Украины проекта закона о Государственном бюджете Украины в Верховную Раду Украины, Министр финансов Украины представляет его на пленарном заседании Верховной Рады Украины. Затем председатель Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета докладывает о соответствии проекта закона о Государственном бюджете Украины требованиям настоящего кодекса, основным направлениям бюджетной политики на последующий бюджетный период и предложениям Верховной Рады Украины к Основным направлениям бюджетной политики на последующий бюджетный период, принятым согласно части 6 статьи 33 Бюджетного кодекса Украины.

Далее по результатам  обсуждения проекта закона о Государственном  бюджете Украины Верховная Рада Украины может принять мотивированное решение об его отклонении в случае несоответствия Бюджетному кодексу Украины и Основным направлениям бюджетной политики на последующий бюджетный период.

В случае отклонения проекта  закона о Государственном бюджете  Украины Кабинет Министров Украины обязан в недельный срок со дня вступления в силу решения об отклонении подать проект закона о Государственном бюджете Украины на повторное представление с обоснованием внесенных изменений, связанных с соответствующим решением Верховной Рады Украины. Министр финансов Украины повторно представляет проект закона о Государственном бюджете Украины не позже трех дней после его повторного представления в Верховную Раду Украины.

Ко всем показателям  доходов и расходов государственного бюджета, указанных в проекте закона о Государственном бюджете Украины, отдельно прилагаются расчеты и обоснования. Персональную ответственность за соблюдение этого правила возложено на Министра финансов Украины.

К проекту закона о Государственном  бюджете Украины также прилагаются  информационные материалы:

прогноз доходов и расходов Государственного бюджета Украины на три последующих  года, разработанные исходя из Основных прогнозных макропоказателей экономического и социального развития Украины  на этот период; перечень законов, отдельных статей законов и других нормативных актов, которым противоречит проект закона о Государственном бюджете Украины с определением причин разногласий;

перечень налогов, сборов, других обязательных платежей с указанием ставок и  льгот;

перечень общегосударственных, межотраслевых и других программ, которые финансируются из бюджета в случае, если распорядителями денежных средств являются два и более субъекта. Представляются данные относительно финансовых полномочий каждого субъекта и общие затраты на программу.

Статья 40 Бюджетного кодекса Украины  устанавливает время на подготовку Верховной Радой Украины проекта  закона о Государственном бюджете  Украины к первому чтению, так  после принятия к рассмотрению представленного  проекта закона о Государственном  бюджете Украины не позднее 1 октября (6 октября, если проект бюджета был принят к рассмотрению после повторного представления Кабинетом Министров Украины) года, который предшествует плановому, проект закона о Государственном бюджете Украины рассматривается народными депутатами Украины, а также в комитетах, депутатских фракциях и группах Верховной Рады Украины. Комитеты Верховной Рады Украины формируют свои предложения к проекту закона о Государственном бюджете Украины и передают их в Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета и назначают представителей для участия в работе Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.

После 1 октября (6 октября, если проект бюджета был принят к рассмотрению после повторного представления  Кабинетом Министров Украины) принятие предложений Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета прекращаются.

Если в комитетах, депутатских  фракциях были внесены поправки или  предложения об увеличении расходов или уменьшении доходов, необходимо на эту сумму предложить увеличение доходов, за счет других источников финансирования или сократить расходы на другие статьи и дать четкое письменное обоснование.

Все предложения рассматривает  комитет по вопросам бюджета.

Ни одно из таких предложений  не должно приводить к увеличению государственного долга и гарантий по сравнению с их объемом, предусмотренным в представленном проекте закона о Государственном бюджете Украины. Если хотя бы одно из требований не выполняется, соответствующее предположение к рассмотрению Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета не принимается. Не допускается внесение предложений относительно изменений к прогнозу налоговых поступлений, кроме случая, когда по заключению Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета, Министерства финансов Украины и Счетной палаты обнаружены неточности в их расчете.

Не позднее 15 октября (20 октября, если проект бюджета был принят в рассмотрение после повторного представления Кабинетом Министров Украины) года, который предшествует плановому, Комитет Верховной Рады по вопросам бюджета совместно с уполномоченными представителями Кабинета Министров Украины рассматривает предложения к проекту закона о Государственном бюджете Украины и готовит выводы и предложения к нему, а также таблицы предложений субъектов права законодательной инициативы, которые предлагается поддержать или отклонить, и принимает по этому случаю соответствующее решение. Показатели, которые содержаться в выводах и предложениях к проекту закона о Государственном бюджете Украины, должны быть сбалансированными.

Выводы и предложения  к проекту закона о Государственном бюджете Украины, а также таблицы предложений аппаратом Верховной Рады Украины распространяются среди народных депутатов Украины не позднее чем за 2 дня до рассмотрения проекта закона о Государственном бюджете Украины в первом чтении на пленарном заседании Верховной Рады Украины.

Первое чтение проекта  закона о Государственном бюджете  Украины начинается с доклада  Председателя Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета относительно выводов и предложений к проекту  закона о Государственном бюджете Украины. В обсуждении этого вопроса участвуют представители комитетов Верховной Рады Украины, депутатских фракций и групп, народные депутаты Украины, представители Счетной палаты и Кабинета Министров Украины.

Выводы и предложения  к проекту закона о Государственном бюджете Украины голосуются в целом. Если позитивное решение не принято, происходит постатейное голосование. Во время постатейного голосования рассматриваются предложения, которые Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета предлагается отклонить и на рассмотрение которых настаивают их авторы. Принятие решения относительно выводов и предложений к проекту закона о Государственном бюджете Украины считается принятием проекта закона о Государственном бюджете Украины в первом чтении. Показатели бюджета, которые содержатся в выводах и предложениях к проекту закона о Государственном бюджете Украины, должны быть сбалансированными. Одобренные Верховной Радой Украины выводы и предложения Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета приобретают статус бюджетных выводов Верховной Рады Украины.

Не позднее 20 октября (25 октября, если проект бюджета был  принят в рассмотрение после повторного представления Кабинетом Министров  Украины) года, который предшествует плановому, Верховная Рада Украины  принимает проект закона о Государственном бюджете Украины в первом чтении.

Доработанный ко второму  чтению проект закона о Государственном  бюджете Украины должен содержать  текстовые статьи и показатели, которые  предлагались Кабинетом Министров  Украины в первом чтении, или одобренные Бюджетными выводами Верховной Рады Украины. В случае, если Кабинет Министров Украины предлагает новые текстовые статьи, к ним прилагается детальное обоснование их необходимости. Эти требования относительно цифровых показателей могут быть изменены исключительно в случае, если основные прогнозные макропоказатели экономического и социального развития Украины на последующий бюджетный период изменились на время рассмотрения во втором чтении больше чем на два процента.

Подготовленный Кабинетом Министров Украины проект закона о Государственном бюджете Украины, с нарушением требований части 2 статьи 42 Бюджетного кодекса Украины, возвращается Кабинету Министров Украины на доработку и направляется им на повторное второе чтение в недельный срок со дня принятия Верховной Радой Украины соответствующего решения.

Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета в  течение трех дней после внесения проекта закона о Государственном  бюджете Украины, подготовленного  Кабинет Министров Украины ко второму чтению, готовит выводы по рассмотрению проекта закона о Государственном бюджете Украины во втором чтении.

Часть 1 статьи 43 Бюджетного кодекса Украины устанавливает, что при рассмотрении проекта  закона о Государственном бюджете  Украины во втором чтении предложения народных депутатов Украины, депутатских групп и фракций относительно изменений к проекту закона о Государственном бюджете Украины не рассматриваются, кроме выводов Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.

Чтение начинается согласно Регламента Верховной Рады Украины, с доклада Министра финансов Украины относительно доработанного проекта закона о Государственном бюджете Украины, затем Председатель Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета докладывает выводы Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета относительно учета Кабинетом Министров Украины Бюджетных выводов Верховной Рады Украины при подготовке проекта закона о Государственном бюджете Украины ко второму чтению.

Второе чтение проекта  закона о Государственном бюджете Украины предусматривает, в первую очередь, утверждение общего объема дефицита (профицита), доходов и расходов Государственного бюджета Украины с дальнейшим постатейным голосованием проекта закона о Государственном бюджете Украины, поданного Кабинетом Министров Украины во втором чтении.

Второе чтение проекта  закона о Государственном бюджете  Украины завершается в Верховной  Раде Украины не позже 20 ноября года, который предшествует плановому. При  этом общий объем дефицита (профицита), доходов и расходов Государственного бюджета Украины на последующий бюджетный период, объем межбюджетных трансфертов и другие положения, необходимые для формирования местных бюджетов, должны быть приняты во втором чтении в обязательном порядке и не подлежат рассмотрению в третьем чтении.

Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета дорабатывает проект закона о Государственном  бюджете Украины и вносит его  согласно части 1 статьи 44 Бюджетного кодекса  Украины на рассмотрение Верховной  Рады Украины в третьем чтении не позже 25 ноября, который предшествует плановому.

Третье чтение проекта  закона о Государственном бюджете  Украины начинается с доклада  Председателя Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета и  с доклада Министра финансов Украины. Затем Верховная Рада Украины  проводит голосование по предложениям Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета относительно статей проекта закона о Государственном бюджете Украины, которые не были приняты во втором чтении, и по проекту закона в целом.

В случае, если решение  об одобрении закона о Государственном бюджете Украины с предложенными предложениями Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета в целом не принято, проводится голосование по каждому предложению Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.

Закон Украины «О Государственном бюджете Украины» принимается Верховной Радой Украины до 1 декабря года, который предшествует плановому.

Верховная Рада Украины  утверждает не только закон Украины  «О Государственном бюджете Украины», но и сам Государственный бюджет Украины. Это устанавливает статья 116 Конституции Украины (254 К/96-ВР), которая возлагает на Кабинет Министров Украины обязанность разработки проекта закона о Государственном бюджете Украины и обеспечение утвержденного Верховной Радой Украины Государственного бюджета Украины и представления Верховной Раде Украины отчета о его выполнении.