Государство и местное самоуправление как институты развития общества

Глава 1. Государство и местное  самоуправление как институты развития общества

§ 1. Понятие, теории, сущность местного самоуправления: исторический аспект и современное состояние 

Одной из ключевых проблем становления  современной местной власти и  современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.

Термин "местное самоуправление" продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное самоуправление"[1] .

В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но закладывается  в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" — все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.

Можно сказать, что местное самоуправление — подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются  властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление — одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты — все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций [2].

Местное самоуправление — важный элемент  всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

Термин "местное самоуправление" имеет свою историю. В России он введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин [3]. С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения. Так, М. А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом [4]. По мнению В. В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением [5]. А. Васильчиков называл самоуправлением "систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами" [6].

Подобного понимания местного самоуправления придерживались и представители  западной научной мысли. Так, П. Ашлей  определял его как осуществление  местными жителями или их представителями  обязанностей и полномочий, которые  им предоставлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву [7].

Приведенные определения базировались на положении  о том, что местное самоуправление есть самостоятельная коллективная деятельность общины, сферой интересов которой является круг проблем, охватываемый понятием "местные дела".

Современные определения понятия "местное  самоуправление", как правило, основываются на тех же положениях. Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.

Представления о понятии "местное самоуправление" были различными, что обусловлено приверженностью авторов к той или иной его концепции.

Остановимся на наиболее распространенных определениях понятия "местное самоуправление". А. Васильчиков дает несколько его  определений. По его мнению, "самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях и при самых централизованных формах правления. Местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления". Далее он отмечает, что самоуправление представляет собой систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления с соответствующими правами. Уточняя определение понятия "местное самоуправление", А. Васильчиков заметил, что "полное понятие о местном самоуправлении у тех нродов, где оно действительно существует, сложилось из трех простых и непосредственных действий: раскладки податей, расходовании земских сборов, о местных судах и расправе" [8].

А. Васильчиков рассматривает местное самоуправение как один из видов управления. "Самоуправлением, — пишет он, — называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями" [9].

Б. Н. Чичерин определял самоуправление как общину, представляющую собой  союз местных жителей во имя общих  интересов.

Н. И. Лазаревский утверждал, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением" [10].

Подобной  точки зрения придерживались В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, которые трактовали местное самоуправление как составную часть государственного управления.

Определяя местное самоуправление в качестве части государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.

Аналогичные понятия местного самоуправления предложила школа германских юристов, рассматривавшая  самоуправление как государственное  управление. К. Маркс считал, что  самоуправление — "народ, действующий  сам и для самого себя", он "распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью". Сердцевиной самоуправления, по К. Марксу, являются граждане, олицетворяющие реальную власть.

В настоящее время попытки определить понятие "местное самоуправление" также имеются в юридической, политической, исторической и иной научной литературе.

В. И. Фадеев полагает, что "местное  самоуправление" — это система  организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под  свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории" [11].

С. А. Авакьян справедливо утверждает: "Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность" [12]. "Кардинальное значение, — по мнению С. А. Авакьяна, — для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база". Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного самоуправления.

Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление — это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может [13].

"Думается, — продолжает С. А. Авакьян,  — вся концепция местного самоуправления  должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа. Известное единство свойственно всем представительным органам, поскольку они избираются населением, работают в форме сессий, комитетов и комиссий, принимают акты, обязательные для всех, кто находится на соответствующей территории. Органы исполнительной власти различного уровня также имеют сходство функций, порядка формирования (в частности, избрание первых лиц населением). В случае необходимости на всех уровня можно прибегнуть к волеизъявлению всего народа (населения), что выразится в императивных и консультативных его голосованиях" [14].

"В  сложившемся сегодня положении  сконцентрированы все противоречия  прошлых лет, — справедливо  отмечает В. Н. Синяков. —  В сознании и граждан, и должностных  лиц еще жив стереотип мышления, что государство везде, что каждый местный Совет — орган государства, что должна быть жесткая подчиненность по вертикали всех органов, в том числе и представительных" [15].

М. И. Пискотин дает краткое определение  понятия "местное самоуправление", ограничиваясь тем, что "местное  самоуправление" — это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами".

"В настоящее время, — писал  М. И. Пискотин в 1994 году, —  в России с местным самоуправлением  сложилась парадоксальная ситуация. Оно провозглашено Конституцией  РФ, изданы указы Президента о  реформе местного самоуправления и о его государственной поддержке. Между тем, на практике сегодня его гораздо меньше, чем было в годы советской власти, когда официальная идеология вообще отрицала принцип местного самоуправления, а Конституция не упоминала о нем" [16].

Местное самоуправление в любом  государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления  трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.

Основной смысл местного самоуправления, в понимании М. И. Пискотина, в  том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует в своих руках соответственно лишь общегосударственные или региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соответствующих низовых административно-территориальных единиц. И вполне оправданно, по его мнению, Конституция РФ в ст. 130 провозглашает: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения... Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления".

Исходя  из этого, делает вывод М. И. Пискотин, можно сказать, что местное самоуправление имеется лишь там, где в той или иной мере существует несколько обязательных условий и предпосылок, в том числе: наличие представительных органов, избираемых населением; выполнение основных исполнительных функций органами или должностными лицами, избираемыми непосредственно населением либо местным представительным органом; сведение роли назначаемых сверху должностных лиц, если таковые имеются, к контролю за законностью деятельности органов местного самоуправления и выполнению некоторых общегосударственных или общерегиональных функций; самостоятельность местных органов власти в ведении местных дел; наличие местного бюджета с самостоятельными доходными источниками; существование муниципальной собственности, "своего" имущества, необходимого для выполнения местными властями их задач и функций; использование институтов непосредственной демократии, в первую очередь, референдумов и сходов, собраний граждан с решающими полномочиями; развитие различных форм местного общественного самоуправления; разнообразных форм участия граждан в ведении местных дел [17]. Это, по нашему мнению, достаточно полная, основанная на глубоком анализе законодательства и практики, характеристика самоуправления.

"Местное  самоуправление есть проявление  свободы человека как существа  общественного", — подчеркивает  Е. И. Колюшин [18]. Среди важнейших положений, характеризующих природу местного самоуправления и, следовательно, предопределяющих ее институциональное выражение, Е. И. Колюшин называет общинность, публично-правовой статус и экономическую самостоятельность.

В настоящее время идет поиск оптимальных вариантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия "местное самоуправление" важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику. Полагаем, что разработка понятия может иметь успех при условии, если это понятие приносит положительные результаты на практике.

Определение понятия "местное самоуправление" все чаще стало включаться в конституции и законодательные акты о местном самоуправлении.

Впервые в нашей стране такое понятие  было включено в Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Статья 1 этого Закона определила: "Местное (территориальное) самоуправление в СССР — это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы". Преамбула данного Закона установила, что местное самоуправление является частью самоуправления народа, что предполагало зависимость его от общенародного самоуправления, от общества в целом.

Статья 1 Закона Белорусской ССР "О местном  самоуправлении и местном хозяйстве  в Белорусской ССР", принятого 17 июня 1993 г., следующим образом определяла это понятие: "Местное (территориальное) самоуправление в Белорусской ССР  — это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими государственные и общественные органы всех социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств".

Это, на наш взгляд, одно из удачных по содержанию и сущности определений  местного самоуправления [19]. В нем нашли отражение почти все элементы, присущие местному самоуправлению: человек, экономика, политика, культура, территория. И, что особенно важно, — соединение государственного и общественного начал.

В Российской Федерации термин "местное  самоуправление" закреплен на конституционном  уровне. В соответствии со ст. 130 Конституции  РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Базовыми элементами местного самоуправления по Консти туции РФ являются человек и муниципальная собственность. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта — вопросы местного значения и муниципальная собственность. Муниципальная собственность выступает главным элементом экономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местное самоуправление реально только при наличии муниципальной собственности.

Закрепленное  в ст. 3 Конституции РФ народовластие  реализуется гражданами России как  непосредственно, так и через  формируемые органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление органически входит в систему конституционного строя Российского государства, будучи одной из форм народовластия. Общее, что объединяет их с государственными органами, — это выборы в соответствии с избирательными законами. Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" они наделены определенными правами, могут принимать правовые акты, обязательные для всех юридических и физических лиц на территории соответствующего муниципального образования.

В чем особенности местного самоуправления как формы осуществления власти народа? Самоуправление — способ решения  вопросов общественной жизни, напрямую не связанных с общегосударственными функциями и называемых обычно вопросами местного значения, т. е. имеющими значение прежде всего для населения соответствующих муниципальных образований (городов, сел, иных населенных пунктов и территорий). Поэтому местное самоуправление представляет собой продолжение государственной организации управления в иных, более демократических, непосредственно связанных с населением формах [20].

Органы  местного самоуправления в отличие  от органов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции  РФ не входят в систему органов  государства, т. е. не подчиняются им непосредственно. Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.

Закрепленный  Конституцией РФ подход к трактовке  местного самоуправления нашел развитие в законодательных и иных нормативных актах субъектов РФ. Конституции, уставы и законы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов содержат самые разные определения поднятия "местное самоуправление". В одних случаях оно выделяется в качестве самостоятельного института управления, в других — объединяется по функциям и полномочиям с местными органами государственной власти.

Полагаем, что при разработке законодательных  актов о местном самоуправлении в них необязательно включение понятий о местном самоуправлении. Тем более что, как говорили римские юристы, "всякое определение в гражданском праве опасно, ибо найдется не много случаев, когда оно не может быть опровергнуто" [21]. В то же время определение понятия "местное самоуправление" вполне возможно и необходимо в юридической, публицистической, политической литературе, в научных трудах, концепциях законов.

Исследование нормотворческой  деятельности свидетельствует, что  единой тенденции включения определения  понятия местного самоуправления в  законодательные акты не наблюдается. Каждый субъект РФ действует исходя из собственных соображений [22].

Так, Устав Тульской области "в  ст. 70 определяет местное самоуправление как "право и действительную способность  граждан, проживающих на территории местного самоуправления, управлять под свою ответственность и на благо населения общественными делами местного значения, государственными делами, переданными в соответствии с законами области, договорами и соглашениями, и контролировать их".

В Уставе Пермской области, принятом Законодательным собранием этой области 6 ноября 1994 г., в ст. 38 зафиксировано, что местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения.

Закон Чувашской Республики от 19 ноября 1993 г. "Об основах организации местного самоуправления в Чувашской Республике" определяет местное самоуправление как "самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через систему государственных органов вопросов, касающихся данной территории и ее населения, исходя из местных и государственных интересов, на основе Конституции Чувашской Республики".

Аналогичные понятия содержат уставы Свердловской области (ст. 89), Ставропольского  края (ст. 73).

Конституция Республики Дагестан (ст. 123), уставы Новгородской и Ленинградской областей дополняют к этому конституционное положение о владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью. В Уставе Курганской области, законах о местном самоуправлении Московской и Ленинградской областей отсутствует определение понятия местного самоуправления. Нет его и в Законе Ярославской области от 26 июля 1994 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области".

Некоторые авторы считают, что местное  самоуправление строится на основе сочетания территориального, производственного и демографического факторов. Совокупность трудовых коллективов местных производственных единиц представляет собой местное самоуправление трудящихся. Местным самоуправлением можно назвать объединение местного самоуправления трудящихся с гражданами, не участвующими в местном производстве, но обладающими правами в формировании органов местного самоуправления. Вся эта совокупность неразрывно связана с обществом и государством.

Основу местного самоуправления, по общепринятому мнению, составляют: человек, местное производство и свободная деятельность граждан по его созданию; объединение граждан по интересам для совместной деятельности; муниципальная, общинная собственность или собственность трудовых коллективов; достаточная финансовая база, формируемая преимущественно из собственных источников доходов и частично из государственных дотаций; совместные действия граждан и государственных органов в формировании и организации деятельности органов местного самоуправления; участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения; вхождение местного самоуправления в единую систему управления обществом и государством; функции и полномочия местного самоуправления; Действие самоуправления на основе законов и подзаконных актов; зависимость местного самоуправления от общества и государства.

Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра, в которых оно проявляется.

1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.

Речь идет о следующих конституционных положениях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве:

• признание и гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации;
• самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;
• организационная обособленность, отделенность местного самоуправления от государственной власти — органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
• местное самоуправление — одна из форм осуществления народовластия;
• признание и защищенность муниципальной собственности, в том числе нахождение в этой собственности земли и других природных ресурсов;
• обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы.

2. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Речь идет не об индивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное самоуправление. Поэтому Закон (ст. 3) устанавливает пределы его осуществления — городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права — прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.

К формам прямого волеизъявления относятся:

• участие в муниципальных выборах;
• участие в местном референдуме;
• участие в собраниях (сходах) граждан;
• реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения;
• реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления;
• участие в организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

Под органами местного самоуправления понимаются:

• выборные: представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; иные выборные должностные лица местного самоуправления;
• иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Федеральный закон закрепляет равные права граждан Российской Федерации  на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения  к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Это право включает в себя также:

• право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Правовой основой реализации этого права являются федеральные законы от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и от 26 ноября 1996 г. с изменениями и дополнениями от 22 июня 1998 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", а также законы субъектов РФ о выборах;
• равный доступ к муниципальной службе. Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";
• право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления. В целях реализации данного права Закон устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления. Это право конкретизируется в региональном законодательстве. Так, Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г., закрепляя в ст. 64 право граждан области на осуществление местного самоуправления, включает в него:
• право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;
• право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
• право отзывать избранных представителей;
• право состоять на муниципальной службе;
• право получения информации о деятельности органов местного самоуправления;
• судебную защиту права на участие в местном самоуправлении.

3. Под местным самоуправлением понимается также самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Именно такое понимание зафиксировано в Конституции РФ, ст. 130 которой устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция не определяет конкретный перечень этих вопросов, а называет некоторые из них. Так, согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно упраляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.

Впервые на федеральном уровне конкретный перечень вопросов местного значения установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого к местному значению относит 30 вопросов. При этом важно подчеркнуть, что Закон оставляет этот перечень открытым, предоставляя муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона к вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов  муниципальных образований, контроль  за их соблюдением; 

2) владение, пользование и распоряжение  муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного  бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое  развитие муниципального образования; 

5) содержание и использование  муниципальных жилищного фонда  и нежилых помещений; 

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и  развитие муниципальных учреждений  здравоохранения, обеспечение санитарного  благополучия населения; 

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны обществ;

10) создание условий для жилищного  и социально-культурного строительства; 

11) контроль за использованием  земель на территории муниципального  образования; 

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;