Институт жалобы (административного иска) в административном праве России

21. Институт жалобы (административного иска) в административном праве России

ПЛАН

Введение

Институт административной юстиции является важнейшим признаком современного правового государства, то есть государства, обеспечивающего законодательно и практически судебную защиту прав и свобод как гражданина, так и юридического лица. Отсутствие эффективного контроля за деятельностью исполнительной власти чревато ущемлением прав и свобод граждан, а одной из форм их защиты является административная юстиция.

Административной юстиции как научной проблеме посвящено много работ, в которых она рассматривается в историческом, юридически содержательном и сравнительно-правовом аспектах. Опубликовано множество статей, посвященных исследованию понятия «административная юстиция», ее правовых особенности и перспективы развития этого института в Российской Федерации.

Следует отметить, что в России одним из первых обратил внимание на институт административной юстиции видный ученый-юрист и государствовед И.Е. Андреевский, который в «Русском энциклопедическом словаре» Н.Н. Березина за 1873 г. поместил статью, посвященную административным судьям. Административный суд И.Е. Андреевский определял как «особое разбирательство», учреждаемое по тем спорным делам, рассмотрение которых закон не предоставляет обыкновенным судам. Это - те дела, в которых одною стороною является частное лицо, другою - администрация. Автор отмечал, что элементы такого суда в России появились в результате судебных уставов 1864 г., вверявших разбирательство споров между частными лицами и органами государства общим судам и в немногих случаях мировым судьям.

Следует подчеркнуть, что за последние годы несколько повысился интерес к проблеме административной юстиции со стороны ученых -юристов. Кардинальным образом изменилась сама точка зрения российского правительства на этот правовой институт, от полного отрицания его существования в социалистическом государстве до признания реальной необходимости его совершенствования.

Предметом исследования является институт административного иска (административная юстиция).

Актуальность темы предопределяет цели исследования, которые заключаются в комплексном анализе института административного иска в административном праве.

Для достижения целей были поставлены следующие задачи:

1) исследовать проблемы  административной юстиции как  правового института;

2) провести анализ научных  взглядов на понятие и структуру административной юстиции;

3) дать характеристику  основным моделям административной  юстиции;

4) проанализировать проблемы  формирования и развития административной  юстиции в России.

Следует отметить, что на актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время указывают уже не только ученые, занимающиеся административным правом, но и специалисты в области конституционного, гражданского и других отраслей права. В этой связи необходимо отметить работы таких ученых, как Ю.А. Тихомиров, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманева, В.В. Бойцова и другие.

В настоящей работе применены системно-аналитические методы, сравнительно-правовой и конкретно-исторический метод правовых исследований, осуществлено изучение социально-правовых явлений в их динамическом развитии.

Глава 1. Понятие и характеристика института административного иска (административной юстиции)

§ 1.1. Понятие и  характерные особенности административной юстиции

Административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля за законностью правовых актов управления.1

Правовая наука в России и за рубежом выработала за последние годы целый ряд теоретических моделей института административной юстиции, подняла проблемы административного процесса и административной юрисдикции.2 Но «говорить об административной юстиции в России как о целостно и эффективно действующей системе правосудия, пока преждевременно».3

Следует согласиться с точкой зрения А.В. Ашхилали о том, что несмотря на различия в реализации института административной юстиции в зарубежных странах и в России, «общим является целевое предназначение административной юстиции – судебный контроль за законностью правовых актов публичной власти, принятых в отношении не подчиненных им субъектов (граждан и их организаций)».4

Отметим, что вопросы формирования и развития административной юстиции в различных странах имеют многоаспектный характер, в каждой стране создавались собственные институты защиты прав граждан с учетом исторической обстановки и потребностей общественного развития.

Во многих странах мира институт судебного контроля реализуется через систему административной юстиции, которая возникла во второй половине XIX в. Однако полемика о понятии и содержании термина «административная юстиция», равно как и о системе признаков и особенностей административной юстиции длится в юридической науке и по сей день.

Исходя из содержательных характеристик института административной юстиции, А.Н. Пилипенко выделяет следующие основные его признаки:5

1) административная юстиция  представляет собой разновидность  судебной деятельности – осуществляется  с соблюдением основных элементов  судебного разбирательства;

2) одной из сторон судебного  процесса обязательно является  представитель администрации.

Традиционная классификация особенностей административной юстиции базируется на четырех основных способах осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четырех моделях или четырех системах административной юстиции) и, соответственно, четырех подходах к правовому и организационному оформлению данной защиты, т. е. к созданию системы специализированных органов — судов, трибуналов, коллегий и т. д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются:

1) административный, т. е. проверка  вышестоящим в порядке подчиненности  органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности  принятия и исполнения административных  актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда  этот тип административной юстиции  называют «управленческим типом» (французским), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии);

2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России);

3) «квазисудебный» (англо-американский, «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США);

4) административно-судебный («германский тип»), т. е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции») входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов.

В самом общем смысле административная юстиция представляет собой порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органами государственного управления при реализации полномочий этих органов.

Распространенной позицией при определении института административной юстиции является включение в него деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров. Данная позиция с достаточной степенью полноты представлена в работах Ю.Н. Старилова.6 Ю.Н. Старилов указывает, что административная юстиция – это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном).7 Однако такая точка зрения подвергалась критике. По мнению В.В. Сажиной, произошло слияние двух близких, но не идентичных понятий: «административная юстиция» и «правосудие по административным делам», различающимся по способам реализации гражданином права на рассмотрении административной жалобы. Налицо разница в субъектном составе спорного правоотношения.8

В.В. Скитович определил административную юстицию как контроль за законностью действий административно-правового характера исходя из того, что основной правовой формой управленческой деятельности, безусловно, является правовой акт управления (решение), принимаемый должностным лицом в государственных органах или органах местного самоуправления.9 Одно из классических научных определений понятия административной юстиции дано, на наш взгляд, Д. М. Чечотом. По его мнению, административная юстиция — «это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров».10 На первый взгляд, в нем содержится определенное противоречие: для разрешения споров устанавливается судебная процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, т. е. не только судами, но и другими, несудебными инстанциями. Однако это противоречие оказывается несущественным, если мы будем трактовать понятие административной юстиции в широком смысле, обязательно учитывая при этом существование в разных странах ее нескольких моделей.

           Н.Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам.11 Данное определение является наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан.

Однако при таком широком толковании административной юстиции, видимо, не следует включать в ее систему деятельность многих государственных органов по рассмотрению жалоб по поводу нарушения прав граждан. В данном случае имеет место всего лишь смежная форма разрешения административно-правовых дел (административная юрисдикция), которая не является аналогией или составной частью административной юстиции. Вместе с тем определенное сходство имеет место, однако субъектом административной юрисдикции является орган государственного управления, тогда как административная юстиция в нашем понимании не сливается с администрацией, а характеризуется системой специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. В компетенцию этих органов входит разрешение споров, возникающих между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти. Мы согласны с позицией, высказанной И.С. Яценко12, что основная правозащитная черта административной юстиции заключается в том, что она представляет собой правосудие, судебную защиту, а не исполнительную власть, хотя является отдельной административной ветвью правосудия. Вот почему основное содержание института административной юстиции составляет судебный контроль за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти.

Судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц и государственных служащих) принято называть административной юстицией, реже — правосудием по административным делам. Административной юстиции как явлению правовой действительности посвящено много работ (как правило, зарубежных авторов), в которых она рассматривается в историческом, юридически-содержательном и сравнительно-правовом аспектах.

Итак, под административной юстицией принято понимать рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Можно сказать иначе: административная юстиция – это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти.

Д. Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле, с точки зрения Д. Бахраха, она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов и т.д.).13 В узком смысле (в последнее время все больше авторов склоняются к именно такой точке зрения) под административной юстицией понимается рассмотрение судами (или квазисудебными органами) жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления.

Иными словами, административная юстиция в узком (собственном) смысле слова - это деятельность специальных административных судов по разрешению в особом процессуальном прядке споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией по поводу правомерности административных действий или решений.

Возможны и иные определения. Но подавляющее большинство ученых называет следующие признаки административной юстиции:

1) это правосудие, т.е. деятельность  судов в процессуальной форме;

2) она состоит в рассмотрении  и разрешении споров между  гражданами, юридическими лицами  и субъектами административной  власти;

3) это споры по поводу  законности и обоснованности  властных действий (бездействия).

«Административной юстицией, - писал М.Д. Загряцков еще в 1920-х годах, - мы называем особый порядок рассмотрения жалобы на незаконные административные акты, осуществляемый с участием жалобщика как стороны и имеющий своим последствием отмену или исправление актов».14

Н.Ю. Хаманева определяет административную юстицию как «порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления».15 Автор различает административную юрисдикцию, правосудие по административным делам и административную юстицию. Н.Ю. Хаманева, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считает необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства.16

Ю.Н. Старилов рассматривает институт административной юстиции в структуре административного права, а также анализирует его как правовой институт, реализация которого осуществляется через административно-процессуальные или гражданско-процессуальные отношения. По мнению автора, административная юстиция – это правосудие в сфере административной (исполнительной) власти и в сфере органов местного самоуправления, т.е. это – административная ветвь правосудия. Институт административной юстиции характеризуется наличием специальных административных судов (квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействия).

Ю.Н. Старилов обосновывает необходимость введения административного судопроизводства при непременном создании административных судов или административных коллегий при судах общей юрисдикции.

Ряд научных статей, посвященных проблеме административной юстиции в Российской Федерации, написано В.В.Бойцовой, которая понимает под административной юстицией систему административных судов. «Главный признак административной юстиции – категорически утверждает она – наличие специальных административных судов, (квазисудебных) органов, отделенных от общих судов и организационно обособленных от «активной» администрации (т.е. органов, структур, выполняющих исполнительно-распорядительные функции)».17

А.К. Соловьева считает, при формулировании административной юстиции следует учитывать три основных аспекта:

1) материальный, связанный с природой спора (административно-правового спора);

2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров;

3) формальный, т. е. наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров. 18

Н.В. Громова определяет административную юстицию как «правовой институт, регулирующий организацию и деятельность судов (общей юрисдикции или специальных административных) по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействии) субъектов публичного управления, осуществляемую в соответствии со специальными процессуальными правилами», 19 то есть исключительно как систему определенных однородных норм, регулирующих сходные правоотношения.20

Думается, административная юстиция – это механизм защиты прав и свобод личности в публично-правовой сфере с помощью специализированных (квази)судебных органов; т.е. это такое явление правовой действительности, с помощью которого граждане, чьи права нарушены в результате деятельности должностных лиц, используя систему специально уполномоченных государственных органов могут восстановить их.

§ 1.2. Характеристика административной юстиции

Административная юстиция базируется на таких понятиях, как судебный контроль, административный иск и административное судопроизводство. Главная идея заключается в том, что административная юстиция выполняет функцию судебного контроля, реализуемого при направлении в суд административного иска, рассматриваемого по правилам административного судопроизводства.

В рамках традиционного подхода административная юстиция характеризуется следующими общими чертами.

1. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого  спора) о публичном праве, возникшего  в связи с реализацией публичного  управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных  и муниципальных служащих, должностных  лиц, т.е. в сфере управленческой  деятельности.21 Однако рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права.

Административно-правовой спор имеет публично-правовую природу; он является одним из видов юридического конфликта. В административно-правовой литературе данная проблема привлекла внимание ученых лишь в течение последнего десятилетия. Так как административное судопроизводство понимается до настоящего времени в двух формах – рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты управления государственных органов, их должностных лиц (административная юстиция) — то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а, с другой — административный спор (спор о праве административном). Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства некоторыми авторами предлагается использовать более общую категорию — «административно-правовой конфликт».22 Административно-правовой спор (в смысле административной юстиции) представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию, возникшие между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, с одной стороны, и иными субъектами права, с другой стороны, в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества. Административно-правовые споры разрешаются судами общей юрисдикции, специальными трибуналами и арбитражными судами в рамках установленных правовых процедур, в конкретном государстве обеспечивающих реализацию в полном объеме установленного административно-правового статуса субъектов права, права и свободы которых нарушены. Таким образом, судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного правового спора. Именно судебная процессуальная форма обеспечивает равенство процессуального положения участников судебного разбирательства — государственных органов и физических или юридических лиц. В связи с этим можно согласиться со всеми аргументами тех авторов, которые устанавливают правовое равенство сторон в административно-правовом споре и указывают на их неравное положение в административно-правовом регулятивном отношении.23

2. Правовая защита субъективных  публичных прав граждан является  одной из главных целей административной  юстиции. Именно нарушение этих  публичных прав и составляет  предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные  незаконными действиями и решениями  органов управления и должностных  лиц, могут касаться и других  субъективных прав граждан и  юридических лиц.

3. Органы административной  юстиции, в достаточной степени, независимы как от других ветвей  власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний  контроль исполнительной власти, т. е. судебный контроль за работой органов государственного управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от деятельности общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса.24

4. Для административной  юстиции характерно существование  специальных субъектов «административно-юстиционного» правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти.

5. Административно-правовые  споры (т. е. споры граждан и других  субъектов права с публичной  властью) подведомственны либо общим  судам, либо специальным административным  судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.

6. Административные споры  рассматриваются по установленным  процессуальным законодательством  правилам, обеспечивающим участникам  правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально  созданных процедур рассмотрения  жалоб (или исков). При рассмотрении  административного дела должны  соблюдаться все принципы административного  процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность  и т. д.). Так, в некоторых странах, например, бывшего социалистического лагеря (Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше, Украине), а также постсоветских республиках приняты законы об административной судебной процедуре.

7. Юридическим «результатом» административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

Весьма интересно понимание административной юстиции как правового средства и одновременно способа разрешения юридических коллизий. Традиционно под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления уполномоченными государственными органами и должностными лицами определенных за ними полномочий.25 Юридические коллизии препятствуют осуществлению гражданами принадлежащих им прав, свобод и законных интересов, разрушают механизм правовой защиты указанных прав, нарушают юридический режим действия правовых актов управления, мешают достижению эффективности административного нормотворчества. Поэтому административная юстиция, используя содержащийся в ней правообеспечительный и правовосстановительный юридический потенциал, может способствовать разрешению юридических коллизий. Причем использование административно-юстиционного законодательства может содействовать эффективному использованию и иных способов разрешения юридических коллизий. Например: обеспечение толкования нормативных правовых актов; принятие нового акта; отмена старого акта; внесение изменений, дополнений или уточнений в действующие акты; систематизация законодательства; оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики.26

Исходя из вышеизложенного, административную юстицию можно определить как институт административного права, регулирующий публичные отношения в сфере разрешения административно-правового конфликта между государством и гражданином при участии специализированного органа.

Глава 2. Специальная процедура административного судопроизводства

§ 2.1. Сущность административного судопроизводства

Административная юстиция это судебная зашита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и иных органов управления, наделенных государственно-властными полномочиями, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Создание полноценного института административной юстиции невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публичного характера, в том числе споры, вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус граждан РФ, базирующийся на нормах Конституции РФ.

Сущность административного судопроизводства предопределяет его самостоятельность в системе Гражданского процессуального кодекса, то есть судопроизводство по делам, возникающим из управленческих отношений, представляет собой специальный вид гражданской процессуальной формы, которая обусловлена правовой природой рассматриваемых жалоб, а также задачами суда при осуществлении по ним правосудия. Специальные особенности административного судопроизводства связаны со своеобразным характером материально-правовых отношений, которые характеризуются неравноправным положением участников судопроизводства. В административном судопроизводстве одной из сторон выступает государственный орган или должностное лицо, которые имеют государственно-властные полномочия. Основанием для возбуждения судопроизводства является жалоба. Подача жалобы возможна только в одностороннем порядке, то есть встречную жалобу подать невозможно. Однако, при рассмотрении судом публично-правового спора, возможным основанием может служить и судебный иск, при этом суд осуществляет надзор за законностью действий государственных органов по отношению к гражданину или группе граждан. Спор будет подведомствен административному производству лишь только в том случае, если содержание спора касается административного права. Основной задачей административного процесса является восстановление нарушенных свобод, прав и законных интересов участников административно-правовых отношений. Соответственно в данном процессе суд должен быть особенно активен при оказании помощи гражданину в споре, так как гражданин практически не может противостоять ответчику в лице государственного органа или должностного лица, имеющего в своих документах доказательства по рассматриваемому делу и незаинтересованного в привлечении для рассмотрения данные доказательства. Поэтому судья должен вмешаться и заставить государственный орган предоставить требуемые для разбирательства документы, другие доказательства. Именно институт административной юстиции может осуществить юридическое равноправие сторон и в то же время при условии возложения бремени доказывания на орган публичной администрации. В отличие от гражданского процесса административный процесс (административное судопроизводство) не может в полной мере основываться на принципе диспозитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий сторон. В административном процессе исключаются встречный иск, взаимные притязания сторон.

Таким образом, специальная процедура административного судопроизводства должна отразить особенности публично-правового спора, имея в виду:

1) облегченный доступ  гражданина к правосудию путем  установления специальных процессуальных  сроков обращения в суд, порядка  подготовки дела к рассмотрению  и самого рассмотрения дела;