Институты социального управления

Содержание:

Введение

Социальная  практика показывает, что для человеческого общества жизненно необходимо закрепить некоторые типы социальных отношений, сделать их обязательными для членов определенного общества или определенной социальной группы. Это, прежде всего, относится к тем социальным отношениям, вступая в которые, члены социальной группы обеспечивают удовлетворение наиболее важных потребностей, необходимых для успешного функционирования группы как целостной социальной единицы. Так, потребность в воспроизводстве материальных благ заставляет людей закреплять и поддерживать производственные отношения; потребность социализировать подрастающее поколение и воспитывать молодежь на образцах культуры группы заставляет закреплять и поддерживать семейные отношения, отношения обучения молодых людей.

Практика закрепления отношений, направленных на удовлетворение насущных потребностей, заключается в создании жестко закрепленной системы ролей и статусов, предписывающих индивидам правила поведения в социальных отношениях, а также в определении системы санкций для того, чтобы добиться неукоснительного выполнения этих правил поведения.

Системы ролей, статусов и санкций создаются  в виде социальных институтов, которые  являются наиболее сложными и важными  для общества видами социальных связей. Именно социальные институты поддерживают совместную кооперативную деятельность в организациях, определяют устойчивые образцы поведения, идеи и стимулы.

Понятие "институт" - одно из центральных в социологии, поэтому изучение институциональных  связей служит одной из основных научных  задач, стоящих перед социологами.

1. Институты социального управления и их виды.

Социальный  институт или общественный институт (от лат. institutum — установление, учреждение) — исторически сложившаяся устойчивая форма организации совместной деятельности людей, реализующих определенные функции в обществе, главная из которых - удовлетворение социальных потребностей.

Социальный  институт или общественный институт — это постоянно повторяющиеся  и воспроизводящиеся отношения  людей (например: институт брака, институт семьи, институты государственного администрирования), это устойчивая совокупность людей, групп, учреждений, деятельность которых направлена на выполнение конкретных общественных функций; строится эта деятельность на основе определенных норм, правил. Примеры: семья, государство, учреждения образования, здравоохранения.

Различают 4 сферы  жизнедеятельности общества, в каждую из которых входят различные общественные институты и возникают различные общественные отношения.

Общественные  отношения — это многообразные связи между группами, классами, нациями в процессе социальной, экономической, политической и духовной деятельности. Эти связи должны быть устойчиво повторяющимися, безличными (формальными), затрагивающими важные стороны жизни.

Сферы жизнедеятельности  общества

• Экономическая — отношения в процессе материального производства (производство, распределение, потребление материальных благ). Институты, относящиеся к экономической сфере: заводы, фабрики, банки, рынки, фирмы.
• Социальная — отношения между различными социальными и возрастными группами; деятельность по обеспечения социальной гарантии. Институты, относящиеся к социальной сфере: коммунальные службы, образование, система здравоохранения, система социального обеспечения, предприятия связи, предприятия досуга.
• Политическая — отношения между гражданским обществом и государством, между государством и политическими партиями. Институты, относящиеся к политической сфере: государство, парламент, правительство, судебная система, политические партии.
• Духовная — отношения, возникающие в процессе создания духовных ценностей, их сохранения, распространения, потребления. Институты, относящиеся к духовной сфере: учреждения системы образования, науки, театры, музеи.

Первое, чаще всего  употребляемое значение термина  «социальный институт» связано с характеристикой всякого рода упорядочения, формализации и стандартизации общественных связей и отношений. А сам процесс упорядочения, формализации и стандартизации называется институционализацией.

Процесс институционализации  включает в себя ряд моментов.

Одним из необходимых  условий появления социальных институтов служит соответствующая социальная потребность. Институты призваны организовывать совместную деятельность людей в целях удовлетворения тех или иных социальных потребностей. Так институт семьи удовлетворяет потребность в воспроизводстве человеческого рода и воспитании детей, реализует отношения между полами, поколениями и т. д. Институт высшего образования обеспечивает подготовку рабочей силы, даёт возможность человеку развить свои способности для того, чтобы реализовать их в последующей деятельности и обеспечивать своё существование и т. д. Возникновение определённых общественных потребностей, а также условия для их удовлетворения являются первыми необходимыми моментами институционализации.

Социальный  институт образуется на основе социальных связей, взаимодействия и отношений конкретных лиц индивидов, социальных групп и иных общностей. Но он, как и другие социальные системы, не может быть сведен к сумме этих лиц и их взаимодействий. Социальные институты носят надиндивидуальный характер, обладают своим собственным системным качеством. Следовательно, социальный институт представляет собой самостоятельное общественное образование, которое имеет свою логику развития. С этой точки зрения социальные институты могут быть рассмотрены как организованные социальные системы, характеризующиеся устойчивостью структуры, интегрированностью их элементов и определенной изменчивостью их функций.

Прежде всего, речь идёт о системе ценностей, норм, идеалов, а также образцов деятельности и поведения людей и других элементов социокультурного процесса. Эта система гарантирует сходное поведение людей, согласовывает и направляет в русло их определенные стремления, устанавливает способы удовлетворения их потребностей, разрешает конфликты, возникающие в процессе повседневной жизни, обеспечивает состояние равновесия и стабильности в рамках той или иной социальной общности и общества в целом.

Само по себе наличие этих социокультурных элементов  еще не обеспечивает функционирование социального института. Для того, чтобы он работал, необходимо, чтобы они стали достоянием внутреннего мира личности, были интернализованы ими в процессе социализации, воплотились в форму социальных ролей и статусов. Интернализация индивидами всех социокультурных элементов, формирования на их основе системы потребностей личности, ценностных ориентаций и ожиданий является вторым важнейшим элементом институционализации.

Третьим важнейшим  элементом институционализации  является организационное оформление социального института. Внешне социальный институт представляет собой совокупность лиц, учреждений, снабженных определенными материальными средствами и выполняющими определенную социальную функцию. Так, институт высшего образования состоит из определенной совокупности лиц: преподавателей, обслуживающего персонала, чиновников, которые действуют в рамках таких учреждений, как вузы, министерство или Госкомитет по высшей школе и т. д., которые для своей деятельности располагают определенными материальными ценностями (зданиями, финансами и т. д.).

Таким образом, каждый социальный институт характеризуется  наличием цели своей деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими достижение такой цели, набором социальных позиций и ролей, типичных для данного института. На основе всего вышеизложенного, можно дать следующее определение социального института. Социальные институты — это организованные объединения людей, выполняющих определенные социально значимые функции, обеспечивающие совместное достижение целей на основе выполняемого членами своих социальных ролей, задаваемых социальными ценностями, нормами и образцами поведения.

Виды  и функции социальных институтов

Каждый институт выполняет свою, характерную для  него социальную функцию. Совокупность этих социальных функций складывается в общие социальные функции социальных институтов как определённых видов социальной системы. Эти функции очень многообразны. Социологи разных направлений стремились как-то классифицировать их, представить в виде определённой упорядоченной системы. Наиболее полную и интересную классификацию представила «институциональная школа». Представители институциональной школы в социологии (С. Липсет, Д. Ландберг и др.) выделили четыре основных функции социальных институтов.

Воспроизводство членов общества. Главным институтом, выполняющим эту функцию, является семья, но к ней причастны и другие социальные институты, такие, как государство.

Социализация  — передача индивидам установленных  в данном обществе образцов поведения и способов деятельности — институты семьи, образования, религии и др.

Производство  и распределение. Обеспечиваются зкономическо-социальными  институтами управления и контроля — органы власти.

Функции управления и контроля осуществляются через  систему социальных норм и предписаний, реализующих соответствующие типы поведения: моральные и правовые нормы, обычаи, административные решения и т. д. Социальные институты управляют поведением индивида через систему поощрений и санкций.

Функциональные  качества

Социальные  институты отличаются друг от друга своими функциональными качествами:

• Экономическо-социальные институты — собственность, обмен, деньги, банки, хозяйственные объединения различного типа — обеспечивают всю совокупность производства и распределения общественного богатства соединяя, вместе с тем, экономическую жизнь с другими сферами социальной жизни.
• Политические институты — государство, партии, профсоюзы и другого рода общественные организации, преследующие политические цели, направленные на установление и поддержание определенной формы политической власти. Их совокупность составляет политическую систему данного общества. Политические институты обеспечивают воспроизводство и устойчивое сохранение идеологических ценностей, стабилизируют доминирующие в обществе социально-классовые структуры.
• Социокультурные и воспитательные институты ставят целью освоение и последующее воспроизводство культурных и социальных ценностей, включение индивидов в определенную субкультуру, а также социализацию индивидов через усвоение устойчивых социокультурных стандартов поведения и, наконец, защиту определенных ценностей и норм.
• Нормативно-ориентирующие — механизмы морально-этической ориентации и регуляции поведения индивидов. Их цель — придать поведению и мотивации нравственную аргументацию, этическую основу. Эти институты утверждают в сообществе императивные общечеловеческие ценности, специальные кодексы и этику поведения.
• Нормативно-санкционирующие — общественно-социальную регуляцию поведения на основе норм, правил и предписаний, закрепленных в юридических и административных актах. Обязательность норм обеспечивается принудительной силой государства и системой соответствующих санкций.
• Церемониально-символические и ситуационно-конвенциональные институты. Эти институты основаны на более или менее длительном принятии конвенциональных (по договору) норм, их официальном и неофициальном закреплении. Эти нормы регулируют повседневные контакты, разнообразные акты группового и межгруппового поведения. Они определяют порядок и способ взаимного поведения, регламентируют методы передачи и обмена информацией, приветствия, обращения и т. д., регламент собраний, заседаний, деятельность объединений.

Дисфункция  социального института

Нарушение нормативного взаимодействия с социальной, средой, в качестве которой выступает общество или сообщество, называется дисфункцией социального института. Как отмечалось ранее, основой формирования и функционирования конкретного социального института является удовлетворение той или иной социальной потребности. В условиях интенсивного протекания общественных процессов, ускорения темпов социальных перемен может возникнуть ситуация, когда изменившиеся общественные потребности не находят адекватного отражения в структуре и функциях соответствующих социальных институтов. В результате в их деятельности может возникнуть дисфункция. С содержательной точки зрения, дисфункция выражается в неясности целей деятельности института, неопределенности функций, в падении его социального престижа и авторитета, вырождении его отдельных функций в «символическую», ритуальную деятельность, то есть деятельность, не направленную на достижение рациональной цели.

Одним из явных  выражений дисфункции социального  института является персонализация его деятельности. Социальный институт, как известно, функционирует по своим, объективно действующим механизмам, где каждый человек, на основе норм и образцов поведения, в соответствии со своим статусом, играет определенные роли. Персонализация социального института означает, что он перестает действовать в соответствии с объективными потребностями и объективно установленными целями, меняя свои функции в зависимости от интересов отдельных лиц, их персональных качеств и свойств.

Неудовлетворенная общественная потребность может  вызвать к жизни стихийное  появление нормативно неурегулированных видов деятельности, стремящихся восполнить дисфункцию института, однако за счет нарушения существующих норм и правил. В своих крайних формах активность подобного рода может выражаться в противоправной деятельности. Так, дисфункция некоторых экономических институтов является причиной существования так называемой «теневой экономики», выливается в спекуляцию, взяточничество, кражи и т. п. Исправление дисфункции может быть достигнуто изменением самого социального института или же созданием нового социального института, удовлетворяющего данную общественную потребность.

Простая форма  существования социальных институтов

Исследователи выделяют две формы существования  социальных институтов: простую и сложную. Простые социальные институты — организованные объединения людей, которые выполняют определённые социально значимые функции, обеспечивающие совместное достижение целей на основе выполнения членами института своих социальных ролей, обусловленных социальными ценностями, идеалами, нормами. На этом уровне управляющая система не выделилась в самостоятельную систему. Социальные ценности, идеалы, нормы сами обеспечивают устойчивость существования и функционирования социального института.

2. Институты государственного управления

Понятие «государственное управление» характеризует область научного знания и вид социального управления - сферу практической деятельности, связанную с решением проблем государственной организации и регулирования общественной жизни. Это организующе-регулирующее воздействие государства может быть подразделено на две составляющие - политическую и административную.

Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется с одной стороны политической деятельности, а с другой стороны — деятельности по формулированию политического курса.

В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

• правовой подход;
• политический подход;
• менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому  подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому  подходу, основной задачей государственного управления — является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

• следования принципу верховенству права (правовой подход);
• следования воле народа (политический подход);
• следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

Качество государственного управления (англ. good governance) обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевых ценностей» принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих.

Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства  на общественную жизнедеятельность  людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся  на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Правовое регулирование  государственного управления - это  деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования (деятельности). Его предназначением является упорядочение целепологания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

Государственное управление, в широком смысле слова, это управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и во всех ветвях власти (законодательной, исполнительной и судебной).

В узком смысле слова государственное управление можно характеризовать как исполнительную деятельность по непосредственной организация социальных процессов в обществе. В этом случае государственное управление осуществляют органы исполнительной власти; правительство, министерства, администрации краев (областей) и т. д. Именно они непосредственно решают вопросы общего управления, руководят сферами и отраслями, управляют государственными предприятиями, объединениями, учреждениями, организациями, оказывают управленческое воздействие на негосударственные объекты,

Суть данной деятельности состоит во властно-организующем характере. Она направлена на непосредственное практическое, непрерывное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Субъектами  государственного управления являются государственные органы и должностные  лица, которые наделены государственно-властными  полномочиями. Деятельность, которая осуществляется субъектами государственного управления по отношению к объектам, называется исполнительно-распорядительной.

Объекты государственного управления — это предприятия, организации, граждане, которые не имеют властных полномочий.

Государственная власть опирается на законодательство, государственный аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения. При этом она должна быть носительницей определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, т.е. общественным признанием.

Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в РФ осуществляется на основе принципа разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Основные понятия на этот счет сформулированы в Федеральном Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ.

Ветви власти взаимосвязаны, но в то же время характеризуются определенной самостоятельностью. Каждый государственный орган выполняет предназначенную ему часть работы по реализации государственных функций. В России государственную власть осуществляют:

• Президент РФ;
• Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);
• Государственный Совет (совещательный орган);
• Правительство РФ;
• представители Президента в Федеральных округах;
• краевые и областные администрации;
• суды РФ.

Местные органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции), хотя тоже принимают участие в государственном управлении.

Основными чертами государственного управления является то, что:

1) государственное управление  является организующей деятельностью;

2) государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий;

3) государственное управление  — исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного  и непосредственного руководства  хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством;

4) государственное управление  — подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона», а также она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Государственное управление строит свою деятельность на основных положениях, или так называемых принципах.

Принципами государственного управления являются основополагающие начала, руководящие установки, которые определяют правила осуществления данного вида деятельности и ее организации.

Они отражают наиболее существенные стороны организации и деятельности всей управляющей системы страны.

В системе управленческой, исполнительной деятельности выделяются общие (социально-правовые) и организационные принципы.

Общие принципы государственного управления:

1. Объективность управления. Означает строгое соответствие  управленческой деятельности объективным закономерностям, учет реальных возможностей и действительного состояния объекта управления в процессе принятия управленческого решения.

2. Законность и дисциплина  в управлении. Конституция РФ  в прямой форме закрепила принцип  законности как основу деятельности Российского государства и всех его органов. Государственная дисциплина означает повиновение порядкам и правилам, установленным полномочными органами государства, основанным на законах, выполнении распоряжений начальников.

3. Конкретность управления. Этот принцип означает, что в процессе каждого единичного управленческого цикла необходимо строго учитывать конкретные ситуации, т, е. конкретные условия и факторы, влияющие на осуществление поставленной задачи.

4. Участие граждан в управлении. Непосредственно право граждан участвовать в управлении государством закреплено в Конституции РФ. Обозначены и организационные формы такого участия.

5. Эффективность  управления. Суть данного принципа  заключается в том, чтобы достигнуть  целей управления при наименьших затратах сил, средств и времени.

6. Сочетание  централизации и децентрализации.  Соблюдение этого принципа предполагает  сочетание интересов России, ее  субъектов и местного самоуправления. Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к снижению роли федеральных субъектов управления состоянием дел в соответствующей сфере или отрасли управления, а с другой — к мелочной опеке, к ограничению самостоятельности нижестоящих субъектов управления при осуществлении оперативных функций управления.

Организационные принципы:

1. Отраслевой  принцип выступает в качестве  основного в организации аппаратов  и служб, осуществляющих исполнительную  деятельность. Здесь каждый из объектов отрасли, независимо от того, на чьей территории оп расположен, управляется из центра через соответствующие министерства и ведомства и подчиненные им органы на местах.

2. Территориальный  принцип. Суть этого принципа  состоит в формировании аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Территориальный принцип позволяет обеспечивать комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области, округе, городе и т. д.).

3. Линейный принцип.  Здесь каждый руководитель в  пределах своей компетенции обладает  в отношении своих подчинённых всеми правами и функциями управления. Линейный принцип обычно применяется при организации небольших по численности групп и коллективов работников и там, где работа относительно несложна и не требует узкой специализации. Наиболее часто на этом принципе строятся низовые аппараты при управлении непосредственно исполнителями, которые не имеют подчиненных.

4. Функциональный  принцип. На основе этого принципа  формируются специальные органы  и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомствственные функции управления (статистика, стандартизация, метрология и др.).

5. Принцип двойного  подчинения. Этот принцип обеспечивает  сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов Федерации, региональных органов исполнительной власти.

6. Рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом и работником; урегулирование их взаимоотношений о исполнительной деятельности,

7. Ответственность  субъектов исполнительной деятельности  за результаты работы предполагает, что за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей они могут быть привлечены к дисциплинарной или иной ответственности.

8. Сочетание  единоначалия и коллегиальности. Коллегиальность и единоначалие — это две формы устройства органов и организации их деятельности.

Можно выделить три структурных уровня организации  государственного управления. Высший - институциональный - являющийся пограничным между политическим и государственным управлением. На нем определяются общая политика и главные задачи ее осуществления. Средний - административный уровень - сфера функционального управления (администрирования). На нем любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты - планирование, организацию, руководство, контроль и т.д.