Исполнение федерального бюджета

    Исполнение  федерального бюджета

    Исполнение  бюджета – это этап бюджетного процесса, который начинается с момента  утверждения закона о бюджете  законодательным (представительным) органом  власти и продолжается в течение  финансового года. Его содержание заключается в выполнении доходной и расходной части бюджета  соответствующего уровня – федерального, регионального или местного. Можно  выделить две стороны этого процесса:

    исполнения  бюджета по доходам. Его задачей которого является обеспечение полного и своевременного поступления в бюджет отдельных видов доходов, в первую очередь, налогов и других обязательных платежей, по каждому источнику в соответствии с утвержденным бюджетным планом;

    исполнение  по расходам, которое означает последовательное финансирование мероприятий, предусмотренных  законом о бюджете, в пределах утвержденных сумм.

    Для того, чтобы в процессе исполнения бюджета обеспечить правильное и экономически обоснованное распределение средств, составляется детальный оперативный план поступления доходов и осуществления расходов по отдельным статьям бюджетной классификации и периодам времени, называемый бюджетной росписью. Бюджетная роспись – это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией. Она является основой для исполнения бюджетов всех уровней.

    Бюджетная роспись составляется главными распорядителями  бюджетных средств по подведомственным распорядителям и получателям на основе утвержденного бюджета. Она  формируется в соответствии с  функциональной и экономической  классификациями расходов и имеет  поквартальную разбивку. В течение 10 дней со дня утверждения закона о бюджете роспись должна быть представлена в орган исполнительной власти, который отвечает за составление  бюджета (на федеральном уровне это  Министерство финансов). На основании  росписей, подготовленных главными распорядителями  бюджетных средств, Министерство финансов формирует сводную бюджетную  роспись. Она должна быть составлена и утверждена министром финансов в течение 15 дней со дня принятия закона о федеральном бюджете. Затем  сводная бюджетная роспись передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в  представительный и контрольные органы – Федеральное Собрание и Счетную палату.

    Исполнение  бюджета находится в сфере  ответственности правительства, исполнительной ветви власти. Основная его заключается в реализации закона о бюджете, принятого парламентом. Исполнение отдельных статей бюджета должно осуществляться в соответствии с утвержденным планом, и исполнительная власть не вправе вносить существенных изменений в его структуру. Однако, при этом существует определенная свобода действий правительства. Она необходима для того, чтобы государство могло оперативно реагировать на изменения ситуации в экономике, социальной сфере, внешней политике страны. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения по различным направлениям расходов, но они должны осуществляться в пределах утвержденных ассигнований. Поскольку финансовые ресурсы государства ограничены, на практике используется так называемое лимитирование расходов. Это означает, что финансирование отдельных расходных статей осуществляется в пределах установленных лимитов, превышать которые не допускается.

    Существует  определенная технология взаимодействия участников бюджетного процесса, их деятельность регулируется многими нормативно-правовыми  документами. Это позволяет исполнять  бюджет в значительной степени в  автоматическом режиме. Например, поступление  налоговых доходов в бюджет государства  определяется действующим законодательством, которое устанавливает базу обложения, ставки налогов, порядок их исчисления и сроки уплаты, распределение  по уровням бюджетной системы  и др. В развитие законодательства принимаются методики, инструкции и  другие документы, которые четко  регламентируют работу налоговых органов. Многие виды расходов бюджета также  жестко регламентированы. Это относится, например, к социальным выплатам и  межбюджетным трансфертом. Если бюджетная  система страны функционирует стабильно, в автоматическом режиме может исполняться  большая часть ее доходов и  расходов.

    В процессе исполнении бюджета нередко  возникает экономия по отдельным  статьям расходов или дополнительные поступления из доходных источников. Образующаяся в итоге сумма превышения доходов над расходами, именуемая  свободными бюджетными средствами, зачисляется  в бюджет и не подлежит изъятию. Она  может быть израсходованы только в том случае, если профинансированы все расходы, предусмотренные планом. Решение об использовании свободных  бюджетных средств принимается законодательной властью по предложению соответствующего исполнительного органа.

    Казначейское  исполнение бюджета

    В России установлено казначейское исполнение бюджетов. Это означает, что организация  исполнения и исполнение бюджетов осуществляется органами исполнительной власти. Исполнительные органы управляют счетами бюджетов, являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств. От имени и по поручению бюджетных  учреждений они осуществляют платежи  за счет средств бюджета.

    Казначейский  метод имеет ряд преимуществ, поэтому в мире он очень широко распространен. Среди развитых стран, в которых он нашел свое применение, в первую очередь можно назвать  США и Германию. Однако, в мировой практике существует и неказначейское (банковское) исполнение бюджета, при котором управление бюджетными средствами возлагается не исполнительную власть, а банковскую систему. Такой метод вплоть до недавнего времени применялся и в России. Качество управления финансами при неказначейской системе зависит от того, насколько эффективно работает банковская система страны, а также насколько полно и четко сформулированы условия договора на обслуживание бюджетных счетов. При определенных условиях этот метод может работать, однако в период российских экономических реформ он оказался неэффективен. Основные усилия Центрального банка были направлены на денежно-кредитное регулирование, поддержку курса рубля, а вопросы исполнения бюджета отошли на второй план. Поэтому последующее реформирование бюджетной сферы было связано с поэтапным переходом от банковского к казначейскому исполнению бюджета.

    Казначейство  – это орган исполнительной власти, осуществляющий исполнение государственного бюджета. Казначейства существуют в  большинстве стран мира. К их полномочиям  относится ведение операций с  бюджетными средствами: регистрация  поступлений в бюджет, регулирование  объемов и сроков принятия бюджетных  обязательств, выдача разрешения на право  осуществления расходов в рамках утвержденных лимитов, осуществление  платежей от имени бюджетных учреждений. К числу задач, решаемых органами казначейства в России, относятся:

    организация, осуществление и контроль за исполнением государственного бюджета, управление доходами и расходами бюджета на счетах казначейства;

    регулирование финансовых отношений между бюджетом и государственными внебюджетными  фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;

    краткосрочное прогнозирование объемов государственных  финансовых ресурсов, оперативное управление ими;

    сбор, обработка и анализ информации о  состоянии государственных финансов; составление отчетности о финансовых операциях по бюджету и о внебюджетных фондах, представление ее законодательным  и исполнительным органам власти;

    управление  и обслуживание совместно с Центральным  банком и другими уполномоченными  банками внутреннего и внешнего долга РФ;

    разработка  методологических материалов и инструкций, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции  казначейства; подготовка проекта бюджетной  классификации, учет государственной  казны РФ.

    В России органы федерального казначейства представляют собой единую централизованную систему, которая входит в состав Министерства финансов. Федеральное  казначейство организует исполнение и  исполняет федеральный бюджет, а  при наличии соответствующих  соглашений – также бюджеты субъектов  федерации и местные бюджеты. Оно осуществляет операции со средствами бюджета, открывает и закрывает  счета для зачисления и выдачи бюджетных средств в Центральном банке и уполномоченных кредитных организациях, ведет лицевые счета распорядителей средств и бюджетополучателей

    Система органов казначейства в России создана  по территориальному принципу и включает три уровня:

    1. Главное управление федерального  казначейства. Осуществляет свою  деятельность на федеральном  уровне.

    2. управления федерального казначейства  по субъектам федерации;

    3. отделения федерального казначейства  по городам, районам и районам  в городах (кроме городов районного  подчинения). Осуществляют формирование  доходной части бюджета на  соответствующих территориях, обеспечивают  целевое финансирование расходов  по отдельным бюджетополучателям, а также информируют вышестоящие  органы о ходе исполнения федерального  бюджета на данной территории.

    Все органы Федерального казначейства являются юридическими лицами. Поскольку их основной задачей является обеспечение  исполнения закона о бюджете, они  не вправе принимать каких-либо самостоятельных  решений об объемах, целевом назначении доходов и расходов или составе  бюджетополучателей.

    Исполнение  федерального бюджета осуществляется органами казначейства на счетах, открытых для учета доходов и средств в Центральном банке и его учреждениях (главных управлениях, расчетно-кассовых центрах).

    Основным  принципом исполнения бюджета является принцип единства кассы. Он означает зачисление всех доходов и поступлений  из источников финансирования дефицита бюджета на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных  расходов с единого счета.

    Все операции и средства бюджета отражаются в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Осуществлять какие-либо операции с бюджетными средствами, минуя систему балансовых счетов казначейства, запрещено.

    Казначейство  несет ответственность за правильность исполнения федерального бюджета, ведение  счетов и управление бюджетными средствами, полноту и своевременность зачисления средств на счета получателей. Оно  отвечает за своевременность представления  отчетов и других сведений, связанных  с исполнением бюджета, осуществление  контроля за соблюдением бюджетного законодательства. В сферу ответственности казначейства входит также финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, а также финансирование расходов сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств.  

    Органы, осуществляющие контроль за исполнением бюджета

    Контроль  за исполнением бюджета осуществляется следующими органами:

    1) Счетной палатой Российской Федерации;

    2) представительными органами власти;

    3) финансовыми и налоговыми органами;

    4) контрольно-счетными палатами на  местах.

    В соответствии с законодательством  Российской Федерации, контроль за исполнением бюджета осуществляется в двух формах - парламентской и административной.

    Парламентский контроль осуществляют представительные органы власти. Проведение данного  вида контроля предполагает:

    1) право представительных органов  государственной власти на получение  оперативной информации по исполнению  бюджета от ответственных организаций;

    2) право представительных органов  государственной власти на получение  необходимых сопроводительных официальных  документов (по утверждению бюджета);

    3) право представительных органов  государственной власти на оценку  качества деятельности органов,  исполняющих бюджеты;

    4) право представительных органов  государственной власти на утверждение  или неутверждение отчетов исполнительных органов об исполнении бюджетов;

    5) право представительных органов  государственной власти на создание  контрольно-счетных органов, занимающихся  внешним контролем исполнения  бюджетов.

    Административный  контроль за исполнением бюджета осуществляют:

    1) Министерство финансов Российской  Федерации;

    2) финансовые органы субъектов  Российской Федерации;

    3) главные распорядители бюджетных  средств;

    4) главные бухгалтеры бюджетных  учреждений. Проведение административного  контроля предполагает следующее:

    1) право получения необходимой  информации в нужном объеме  и в определенные сроки;

    2) право проведения проверок деятельности  распорядителей и получателей  бюджетных средств;

    3) право на устранение выявленных  в работе недостатков либо  нарушений;

    4) право оформления необходимых  документов для наложения мер  ответственности на виновных  в выявленных нарушениях.

    Контроль  за исполнением федерального бюджета осуществляют следующие органы: Совет Федерации и Государственная Дума Российской Федерации.

    Заключение  по данному отчету включает в себя:

    1) заключения по каждому из случаев  финансирования, не предусмотренного  в государственном бюджете, который  был утвержден;

    2) заключения по каждому из разделов  и подразделов бюджета о том,  какое количество средств было  использовано по целевому назначению (а также указание обнаружения  случаев нецелевого использования  бюджетных средств);

    3) заключения по каждому из разделов  и подразделов бюджета о том,  какие средства и на какие  нужды были использованы сверх  бюджетных ассигнований разных  уровней в полном объеме;

    Финансовые  органы субъектов РФ и муниципальных  образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

    Главные распорядители и распорядители  бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных организаций. Они осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также предоставления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

    В соответствии со ст. 101-103 Конституции  РФ для осуществления общегосударственного контроля законодательные органы государственной  власти могут создавать свой орган. Таким органом в России является Счетная палата РФ.

    Счетная палата РФ существует в России на основании  Федерального закона «О счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. Она является постоянно действующим  органом государственного финансового  контроля, образуемого Федеральным  Собранием РФ, и подотчетна ему.

    Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

    · организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

    · проведение комплексных ревизий  и тематических проверок по отдельным  разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов внебюджетных фондов;

    · экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов международных договоров  РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы  федерального бюджета и финансов РФ;

    · анализ и исследование нарушений  и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет  Федерации и Государственную  Думу по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом

    · подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную  Думу по исполнению федерального бюджета  и бюджетов внебюджетных фондов в  отчетном году, подготовку и представление  заключений и ответов на запросы  органов государственной власти РФ.

    Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и  учреждения в РФ, на федеральные  внебюджетные фонды. Они распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность, либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

    На  деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в  части, связанной с получением, перечислением  или использованием ими средств  федерального бюджета, использованием федеральной собственности и  управлением ею, а также в части  предоставленных федеральным законодательством  или федеральными органами государственной  власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

    Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета или обслуживания государственного долга РФ.

    Все органы государственной власти в  РФ, органы местного самоуправления, Центральный  банк РФ, предприятия, учреждения, организации  независимо от форм собственности и  их должностные лица обязаны предоставлять  по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения  ее деятельности.

    Большую роль в осуществлении бюджетного контроля играет также Федеральное  казначейство. 

    Подготовка, рассмотрение и утверждение  отчета об исполнении бюджета

    Завершающей стадией бюджетного процесса является составление отчета об исполнении бюджета, его рассмотрение и утверждение  законодателями. В конце каждого  года министр финансов издает распоряжение, в соответствии с котором начинается подготовка отчета об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Отчет составляется казначейством в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении закона о бюджете. Исходными данными для него служат отчеты главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

    На  основании распоряжения министра финансов все получатели бюджетных средств  составляют свои годовые отчеты, в  которых отражается информация об их доходах и расходах, выполнении заданий  по предоставлению государственных  или муниципальных услуг, использовании  выделенных субвенций, бюджетных кредитов и ссуд, а также закрепленного  за ними государственного имущества. Государственные  заказчики готовят сводный отчет  об использовании бюджетных средств, выделенных им по госзаказам. Отчеты по всем подведомственных учреждений сводятся и обобщаются главными распорядителями.

    Отчет от исполнении федерального бюджета за истекший год утверждается в форме закона. Для этого он должен быть представлен Правительством в Государственную Думу не позднее 1 июня следующего года. В этот же срока законопроект должен быть направлен в Счетную палату для подготовки заключения. Одновременно с ним в Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов, а также ряд других материалов:

    отчет о расходовании средств резервных  фондов Правительства и Президента РФ;

    отчет Министерства финансов и других уполномоченных органов о предоставлении и погашении  бюджетных ссуд, кредитов;

    отчет Министерства финансов о предоставленных  государственных гарантиях;

    отчет о внутренних и внешних заимствованиях РФ;

    отчет о доходах, полученных от использования  государственного имущества;

    сводные отчеты о выполнении заданий по предоставлению государственных и муниципальных  услуг;

    сводные отчетные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным  распорядителям бюджетных средств;

    реестр  федеральной собственности на начало и конец года;

    отчет о состоянии внешнего и внутреннего  долга РФ на начало и конец года;

    отчет Федерального казначейства о рассмотренных  делах и наложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства.

    В течение полутора месяцев после  того, как отчет был направлен  в Думу, Счетная палата проводит его проверку. При этом используются материалы контрольно-ревизионной  деятельности. Итогом работы Счетной  палаты является заключение по отчету Правительства об исполнении федерального бюджета, которое включает в себя:

    1) заключение по каждому разделу  и подразделу функциональной  классификации расходов и каждому  главному распорядителю, в котором  отражаются суммы расходов по  целевому назначению и факты  нецелевого использования средств.  Если часть средств была израсходована  нецелевым образом, в заключении  указывается, кто из руководителей  организации принял такое решение,  а также кто из должностных  лиц казначейства допустил осуществление  платежа;

    2) заключение по каждому разделу  и подразделу функциональной  классификации расходов и каждому  главному распорядителю, по которым  допущено расходование средств сверх утвержденных ассигнований или сверх бюджетной росписи;

    3) заключение по каждому случаю  финансирования расходов, не предусмотренных  законом о бюджете или бюджетной  росписью;

    4) анализ предоставления и погашения  бюджетных кредитов и ссуд; заключения  по фактам предоставления кредитов  и ссуд с нарушением закона;

    5) анализ предоставления и исполнения  обязательств по государственным  гарантиям; заключения по фактам  незаконного их предоставления; расследование случаев, в которых  такие обязательства исполнялись  за счет средств бюджета;

    6) анализ бюджетных инвестиций  и заключенных договоров с  точки зрения соблюдения государственных  интересов; заключения по фактам  незаконного предоставления инвестиций;

    7) анализ выполнения заданий по  предоставлению государственных  услуг, соблюдения установленных  для них нормативов финансовых  затрат.

    В заключении Счетной палаты могут содержаться и другие материалы, определенные постановлениями Думы или Совета Федерации.

    После того, как заключение Счетной палаты было направлено в Думу, нижняя палата парламента начинает рассматривать  отчет об исполнении федерального бюджета. Продолжительность его рассмотрения определена Бюджетным кодексом и  составляет полтора месяца. Государственная  Дума заслушивает доклад руководителя Федерального казначейства, доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета; доклад Генерального прокурора  о соблюдении законности в области  бюджетного законодательства; а также  заключение Председателя Счетной палаты. Могут быть также заслушаны доклады  руководителей высших органов судебной власти о том, какие бюджетные  споры и нарушения бюджетного законодательства рассматривались  судами в отчетном году.

    После рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает  решение о его утверждении. Если фактически исполненный бюджет не соответствует  принятому закону, и при этом режим  сокращения и блокировки расходов не вводился, отчет может быть отклонен.