Исполнительная власть: содержание, признаки, функции. Субъекты исполнительной власти

                             КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

               ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ  ПРАВУ

 

 

ТЕМА №1 Исполнительная власть: содержание, признаки,

                  функции. Субъекты исполнительной  власти

 

 

 

 

 

 

 

                                ПЛАН РАБОТЫ:

 

 

Введение

 

1. Исполнительная власть, её взаимоотношения с представительной (законодательной) и судебной властями 

1.  Основные признаки и понятие исполнительной власти как   

             самостоятельной ветви единой государственной власти

   

   II.      Функции исполнительной власти

        (государственной   администрации)

 

 III.     Организационная структура исполнительной власти

        1.   Линейная и функциональная власть

2. Организационная структура государственной администрации 

 

4. Полномочия Президента РФ, Правительства РФ  в сфере

             исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной

              власти, территориальные органы федеральных органов

              исполнительной власти. Органы исполнительной власти

              субъектов РФ

Заключение 

 

Список  использованной литературы

 

    Введение

   В условиях проводимых в России преобразований в политической, экономической и социальной сферах перестраивается и исполнительная власть, по-прежнему выполняющая огромный объем работы в сфере управления государственными делами.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила  в качестве принципа конституционного строя разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Исполнительная  власть является одной из самостоятельных и независимых властей и представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые осуществляют вышеперечисленные полномочия.   Проблема определения содержания исполнительной власти приобрела особую остроту в связи с формированием звеньев исполнительной власти и их практической деятельностью.

Однозначного  понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важные изменения во взглядах на эту ветвь власти произошли после принятия Конституции РФ 1993 года.

Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной  власти, ввела понятие единой системы  исполнительной власти, существенно  изменила порядок формирования Правительства, изменила подход к определению полномочий Правительства и предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти.

Тем не менее, новая Конституция оставила и ряд неразрешенных вопросов. Она не определила роли Правительства как высшего органа в системе исполнительной власти, существенно изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами государственной власти, сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления. Более того, Конституция РФ не применяет термин «государственное управление» ни к органам исполнительной власти в плане их функциональной роли, ни к предметам ведения, за исключением управления федеральной собственностью.

       Вопрос об исполнительной власти является одним из труднейших вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в данный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем.

Государственное управление можно определить как  целенаправленное организующее воздействие  органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития. Исполнительная власть представляет собой подсистему, ветвь государственной власти, которая осуществляет исполнительно-распорядительную  деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права¹.

Данная работа описывает структуру исполнительной власти в Российской Федерации, дает определения органов исполнительной власти на различных уровнях, раскрывает их полномочия.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Исполнительная власть, её взаимоотношения с представительной (законодательной) и судебной властями 

Наиболее целесообразным, представляется подход к проблеме исполнительной власти с позиции теории разделения властей, которую можно понимать следующим образом. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие дела решает государство, которое народ создает, оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией, распоряжающейся огромными ресурсами, опирающийся на мощный аппарат принуждения.

Исторический  опыт учит, что сосредоточение государственной  власти в одних руках ведет  к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму, поэтому её следует поделить. Такое разделение необходимо, чтобы недостатки высших руководителей не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует излишней концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов граждан, развития гражданского общества, становления правового государства.

В России принцип  разделения властей впервые закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»².

Поскольку исполнительная власть — одна из властей, то при её характеристике целесообразно выяснить сначала место исполнительной власти в системе властей, т.е. определить взаимоотношение с другими властями. Затем надлежит обратиться к определению признаков, содержания и принципов деятельности исполнительной власти.

       Само название рассматриваемой власти — исполнительная говорит о том, что её задача — исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов.

Однако когда эти взаимоотношения строятся на основе принципа разделения властей, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой, иначе говоря, не должно быть требования всевластия представительных органов в отношении других властей.

В этих целях  определены следующие основные организационно-правовые начала взаимоотношений законодательной и исполнительной властей:

1. Каждая власть имеет точно определенную компетенцию без права той      или иной власти вмешиваться в полномочия другой;

2.Приостанавливать и отменять акты исполнительной власти    законодательная власть вправе только в случае противоречия их    Конституции и закону; не допускается отмена актов исполнительной власти по мотивам их нецелесообразности;

3. Осуществляется взаимоконтроль представительной и исполнительной властей с той же, опять, целью, дабы одна власть не превысила своих полномочий в отношении другой;

4. Гарантией же названных взаимоотношений между властями служит власть судебная, которая уполномочена разрешать споры между ними на основе Конституции, — как в центре, так и на местах.

Такое положение  исполнительной власти в системе  властей определяется Конституцией и законодательством, когда структура  центральной власти базируется на принципе разделения властей в правовом государстве.

Далее прейдём к определению основных признаков и понятия исполнительной власти.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

    

 

 

 

 

 

 

1. Основные признаки и понятие исполнительной власти как 

                 самостоятельной ветви единой государственной власти

 

 

         В соответствии с конституцией  Российской Федерации исполнительная  власть является составной частью  государственной власти (ст.10)  и осуществляется в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации (ст.11, 77, 78). Органами, реализующими исполнительные функции этой ветви власти, являются органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

        Органы исполнительной власти  являются органами государственного управления. Они формируются государством, выступают по его поручению и в его интересах. Для выполнения возложенных на них задач и функций органы исполнительной власти наделяются государственно – властными полномочиями, которые носят исполнительный и распорядительный характер.  Поэтому они могут в пределах, очерченных законодательством Российской Федерации, действовать самостоятельно, принимать нормативные правовые акты и осуществлять различные мероприятия по проведению их в жизнь.

        Подчинённость органов исполнительной власти строится чаще всего по вертикальному принципу. Нижестоящие органы исполнительной власти подконтрольны и подотчётны вышестоящим органам, а указания последних обязательны для нижестоящих. 

         Органы исполнительной власти  не подотчётны и не подконтрольны органам представительной власти.  Но это не исключает взаимодействия указанных органов в сфере функционирования исполнительной власти. К примеру, Государственная дума Федерального собрания РФ даёт согласие Президенту РФ на назначение Председателя правительства РФ, решает вопрос о доверии к Правительству РФ,  законодательные акты, принятые парламентом РФ, требуют дальнейшего проведения в жизнь именно в рамках реализации исполнительной власти.

        Органы исполнительной власти так же оказывают соответствующее влияние на деятельность законодательных органов. Так, Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы. Кроме того, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счёт федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ст.104 Конституции РФ).

      Деятельность органов исполнительной власти подзаконна, она осуществляется на основе и во исполнение закона. Это означает, что во всей своей деятельности указанные органы должны следовать требованиям Конституции РФ либо конституциям (уставам) субъектов РФ, а так же законам и указам Президента РФ и другим нормативным правовым актам.

       Правовым основанием для организации  и функционирования органов исполнительной  власти являются законодательные  акты Российской Федерации и  субъектов РФ. Следует отметить, что в отличие от предыдущих конституций, Конституция РФ 1993г. не даёт полного представления об этих органах, их правовом статусе и структуре. Поэтому указанные вопросы решаются федеральными законами, указами Президента РФ, актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, законами субъектов РФ, уставными и иными нормативными правовыми актами.

      Таким образом, под органами  исполнительной власти следует  понимать структурное подразделение  государственно – правового механизма  (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь законов в процессе управления экономической, социально – культурной и административно – политической сферами жизни общества.

Государственную административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:

► в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных

    руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей,

     издавать властные акты;

► в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс

    политико-правовых явлений и, прежде всего публичную администрацию,

    компетенцию её органов и служащих, её деятельность.

Свою полноту  публичная власть приобретает в  государстве, где она опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной государственной властью, которая одновременно законодательствовала, управляла, судила. Резкое увеличение объема управленческой деятельности связано с возникновением государства, увеличением количества управляемых, размеров подчиненных территорий, ростом разделения труда и другими факторами развития человеческого общества. Высшей власти (магистру, султану, императору, народному вече) потребовались министры, визири и другие служащие люди — администраторы, чтобы они выполняли волю высшей власти. Министр, губернатор и другие администраторы — это люди, которые служат высшей государственной власти, претворяют её решения в жизнь. А для этого они наделяются властью, которая называется административной, то есть властью, находящейся в подчинении высшей власти. Высшее руководство опирается на своих администраторов, на администрацию.

        Французский ученый Р. Драго даёт такое определение администрации: «Администрация — совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов…Цели администрации никогда не бывают, первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами»³.

 

Цели исполнительной власти:

1) обеспечение  безопасности граждан, общества, государства 

2) создание  условий, способствующих благополучию  граждан, общества, государства,  развитию экономики страны;

3) создание  условий для реализации гражданами  и организациями их прав и  свобод, для свободной политической, экономической, социальной, духовной  жизни людей. 

    Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее жителей, осуществляет защиту слабых, создает систему административной опеки. И она же создает условия для того, чтобы механизмы саморегуляции действовали во всех сферах общественной жизни.

       Исполнительная власть — инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов. Общество, создавая государственную администрацию, оплачивая ее содержание, выполняя её требования, ожидает, что деятельность этого инструмента будет эффективной, т. е. поставленные цели будут достигнуты в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.

Чтобы быть эффективной, государственная администрация  должна действовать целесообразно, рационально используя свои полномочия и ресурсы. И в то же время она  должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона — основной принцип административной деятельности. И чем последовательнее он осуществляется, тем она эффективнее. Специфика целей и принципов — одна из существенных особенностей исполнительной власти.

Cфера деятельности исполнительной власти

 

Носителем исполнительной власти служит аппарат государственного управления, который имеет свою структуру. Сфера же деятельности аппарата управления выходит далеко за его пределы, на основе этой деятельности складываются определенные группы отношений по управлению:

►отношение исполнительной власти с гражданином как в отдельности,

    так и всеми гражданами, то есть с гражданским обществом;

►отношения исполнительной власти с многочисленными и разнообразными

    объединениями граждан - с политическими партиями, общественными

    организациями и т.д., в которые вступают граждане с целью своего

    участия в политической, общественной жизни, и т.д., что составляет

    одно из условий упрочения и развития гражданского общества.

►отношения исполнительной власти — в хозяйстве, социальной сфере,

правоохранительной  сфере, области внешних сношений и интересов. Все эти сферы, так или иначе, организационно оформлены и выражены — имеются органы управления государственным имуществом, государственными предприятиями и учреждениями, органы управления в социальной сфере — образованием, наукой, культурой, здравоохранением и др., а также в иных названных выше сферах — министерства и ведомства внутренних дел, иностранных дел, безопасности, обороны, внешнеэкономических сношений и др.

 

Признаки  исполнительной власти:

          Первый признак административной власти — её вторичность, подчиненное положение, зависимость от высшей власти.

          Второй признак — её организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети отношения исполнительной власти непосредственно с предприятиями, общественных связей в экономической, социально-культурной, административной,  политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства.    Она переводит политические проблемы в организационные.

        Административная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях. Закон является только абстрактной нормой, намечающей     модель поведения людей. Для его исполнения необходимы     организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет государственная администрация,   имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и  общественными процессами. Административная деятельность — это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, её укрепление, развитие. Административная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы.

         Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация,   лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых   норм воздействует на граждан и организации.

В процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.). Как композитор из существующего разнообразия звуков создает мелодию (хорошую или не очень), так и администраторы, используя существующие способы воздействия на волю людей, создают организованность, порядок в обществе (хороший или не очень). Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями и в то же время создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции. Основная фигура в администрации — чиновник. Административная власть — власть чиновников.

Как соотносятся  близкие по содержанию понятия «административная  власть» и «исполнительная власть».

Исполнительная  власть — это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества.

Мировой опыт свидетельствует о том, что административная власть всегда стремится к расширению своего влияния, своих полномочий, своего аппарата, числа чиновников. Ее бесконтрольность влечет бюрократизацию общества, коррупцию, административный произвол. Поэтому при последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, профессиональная иерархическая административная власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.

Административная  власть выступает как вторичная  по отношению к представительным (законодательным) органам, которые  определяют ее структуру, полномочия её органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указы Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия администрации не могут противоречить закону, являются его исполнением. Поэтому органы называют исполнительными, а власть — исполнительной.

Конечно, администрация  всегда служила высшей власти, исполняла её веления, подчинялась ей. В правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет не акты монархов, а законы, то есть она становится подзаконной.

В условиях правового  государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью  исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом её контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего, контроль одних чиновников за другими. В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но её вправе контролировать все существующие власти: парламенты, суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.

Уровень подконтрольности государственной администрации резко возрастает в условиях развитой демократии и её проявлений: свободы слова, права на получение информации, многопартийности и др.

Таким образом, можно сформулировать следующее определение понятия «исполнительная власть»: исполнительная власть – это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный предметный и организующий характер, на которую возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами, имеющими возможность, в случае необходимости, самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного  (текущего) функционирования государства и его аппарата.

 

Основные  принципы организации и деятельности

                 исполнительной власти

 

Система органов исполнительной власти строится и функционирует на основе единых принципов.

Первый принцип  – принцип самостоятельности  органов исполнительной власти. Суть его состоит в том, что в деятельность органов исполнительной власти не могут вмешиваться никакие другие органы и что эти органы не находятся в организационном подчинении каких либо иных органов. Но самостоятельность этих органов относительна. Деятельность исполнительной власти, так же как и других государственных и негосударственных органов, подконтрольна. К примеру, органы законодательной власти вправе контролировать выполнение принимаемых ими решений (законов) и реагировать на случаи неэффективного их выполнения, вынося соответствующие решения. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная дума образуют счётную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом (ч.5 ст.101 Конституции РФ). Контрольно – надзорное воздействие на органы исполнительной власти осуществляются так же со стороны органов судебной власти и прокуратуры. Органы прокуратуры вправе проводить общий надзор в отношении соответствия их деятельности российскому законодательству⁴. Значительным объёмом контрольных полномочий в сфере исполнительной власти обладает и Президент РФ, решая, например, вопрос о назначении на должность или освобождение от должности конкретного лица. Так же Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч.2 ст.85 Конституции РФ).

        Следующий принцип, единство системы органов исполнительной власти. Это один из важнейших принципов организации и деятельности органов исполнительной власти. В соответствии с этим принципом в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов они образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст.77 Конституции РФ). Из этого следует, что система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Единство системы исполнительной власти органически перерастает  в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе. Оно связывает воедино по целевому назначению и по соотношению с иными органами государственной власти федеральные органы исполнительной власти с исполнительными органами любого иного внутригосударственного уровня⁵

       Далее рассмотрим принцип федерализма. Его исходные начала нашли своё закрепление в Конституции РФ. Так, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ закреплён круг вопросов, отнесённых к ведению Российской Федерации. В их число включено, в том числе и установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти. Так же ст. 72 Конституции РФ закрепляются предметы ведения, отнесённые к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, которые наряду с другими вопросами включают так же установление общих принципов организации системы органов исполнительной власти. В настоящее время субъекты РФ в своих конституциях и уставах закрепили предметы ведения, относящиеся к их собственной компетенции. К ним относится закрепление системы органов исполнительной власти каждого из субъектов РФ, порядок их организации и деятельности.

Вне названных пределов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной  власти (ст.73 Конституции РФ). К примеру, субъекты РФ вправе определять свой бюджет и статьи его расходования, осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Принцип федерализма выражается и в том, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти так же могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст.78 Конституции РФ).

       Принцип законности проявляется в том, что все органы государственной власти, их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и федеральное законодательство. В соответствии со ст.76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ. В случае противоречия между федеральными законами и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом РФ, изданным вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.