Классификация правовых актов

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Одним из необходимых  условий развития правового государства  является формирование единого информационно - правового пространства, обеспечивающего  полную правовую информированность  граждан, юридических лиц, всех государственных  и общественных структур, доступность правовых актов для всех заинтересованных лиц. В современных условиях единое информационно - правовое пространство абсолютно необходимо для обеспечения согласованности, непротиворечивости издаваемых в стране правовых актов.

Классификация, отражающая массив правовых актов во всем их многообразии и динамике и организующая его в систему, является необходимым элементом формирования единого информационно - правового пространства.

В Указе Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. N 966, утвердившем "Концепцию правовой информатизации России", главной целью правовой информатизации России провозглашено построение общенациональной правовой информационной системы. Вертикальная и горизонтальная интеграция имеющихся и вновь создаваемых в стране систем правовой информации различного уровня будет способствовать решению этой задачи.

Система классификации, представляющая законодательство в  систематизированном обозримом  виде, может быть использована в  различных автоматизированных системах. Интеграция классификаторов по отдельным основаниям, образующих систему классификации, имеет большое значение в стандартизации формирования и ведения правовых информационных систем, усовершенствовании и упрощении процессов обмена информацией.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 ОСНОВНЫЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ

1.1 Правовая информация

Под термином правовая информация в настоящей Концепции понимается массив правовых актов с содержащимися  в них нормами права и тесно  связанных с этими актами правоприменительных, нормативно - технических, научных и  справочных материалов, охватывающих все сферы правовой деятельности.

Система классификации призвана классифицировать документы или их части, в то время  как саму информацию (в т.ч. нормы  права), выраженную в этих документах, каждый пользователь системы будет  усваивать самостоятельно.

1.2 Классификатор по отдельному основанию

Правовая информация может быть организована, упорядочена  различными способами, зависящими от того, какое основание положено в основу классификации.

Право на существование  имеют самые разные классификаторы, помогающие осуществлять наиболее полный и достоверный поиск информации. Каждый классификатор имеет большее или меньшее самостоятельное значение, но может быть использован как в отдельности, так и в совокупности с другими классификаторами.

В правовых информационных системах, как правило, используется несколько классификаторов по отдельным  основаниям, предусмотрена возможность  быстрого перехода от одного классификатора к другому, использование одновременно нескольких классификаторов в необходимых для поиска вариантах.

Классификатор строится путем деления объектов классификации  на отдельные группы по установленному основному признаку. Признак, принимаемый  за основной в процессе деления объектов классификации, можно назвать основанием классификации.

Классификатор по отдельному основанию - систематизированный перечень названий групп объектов классификации, отобранных по одному основному признаку. Такой классификатор представляет собой инструмент для организации  и осуществления поиска правовой информации по одному признаку.

Термин классификатор  в настоящей Концепции понимается в широком смысле, т.е. как любое  средство организации и поиска правовой информации.

1.3 Предметный классификатор

Особое место среди  всех классификаторов правовой информации занимает предметный классификатор, являющийся системообразующим средством поиска. Основной классификационный признак предметного классификатора - предмет правового регулирования имеет сложную структуру, состоящую из юридических понятий, отражающих содержание нормативных правовых актов.

По своей структуре  или методу организации юридических  понятий можно выделить 3 основных вида предметных классификаторов:

• алфавитный указатель;
• фасетный классификатор;
• иерархический классификатор.

Алфавитный указатель  предусматривает упорядочение по алфавиту множества юридических понятий, каждому из которых отводится только одно место, где собирается вся относящаяся к этому понятию информация независимо от аспекта, в котором данное юридическое понятие рассматривается, и употребляется в разных актах.

Фасетный классификатор  предусматривает деление юридических  понятий на независимые классификационные  группировки (фасеты), в которые объекты  классификации объединяются в соответствии с определенными свойствами этих объектов. Фасеты представляют собой основные характерные, как правило, устоявшиеся, категории понятий.

Иерархический классификатор  предусматривает деление юридических  понятий от общего к частному.

Исходя из целей настоящей  работы и методики разработки предметного  классификатора, авторы сочли на данном этапе наиболее целесообразным уделить основное внимание иерархическому предметному классификатору. В связи с этим далее в настоящей Концепции под предметным классификатором понимается именно иерархический предметный классификатор.

Предметный классификатор - иерархическая система юридических  понятий с универсальным охватом  как сложившихся самостоятельных (или основных) отраслей законодательства, каждая из которых имеет развитую общую часть, так и комплексных, соединяющих в себе нормы различных основных отраслей, отражающая весь массив законодательства.

1.4 Полнотекстовое индексирование

Если рассматривать  классификаторы как средства поиска правовой информации, с учетом также  того, что в настоящей работе будут  обсуждаться принципы построения именно поисковых систем, представляется необходимым ввести еще понятие полнотекстового индексирования.

Полнотекстовое индексирование - автоматическая, компьютерная обработка  текстов документов, при которой  все слова, встречающиеся в текстах, заносятся в особый словарь с указанием номера документа, где встретилось данное слово. Такой словарь структурирован в алфавитном порядке, но отличается от алфавитного указателя тем, что в него автоматически включаются все слова из текстов (естественно, без союзов, междометий и т.п.), а не специально отбираемые отдельные правовые термины. Соответственно, полнотекстовый поиск по словам и словосочетаниям - автоматический поиск, основанный на использовании словаря указанного типа.

Среди специалистов нет  единого мнения, следует ли считать словари этого типа также классификаторами или нет. Однако для целей и задач настоящей работы нет необходимости уточнять этот вопрос; достаточно, что полнотекстовое индексирование как специальный поисковый инструмент существует и может быть использовано в тех же целях, что и классификаторы. Это важно для дальнейшего описания концепции классификации. Поэтому для простоты изложения, употребляя термин "классификаторы", мы включаем в него и этот поисковый инструмент.

 

1.5 Система классификации

Совокупность классификаторов  по отдельным основаниям образует систему  классификации правовой информации, которую можно определить как  комплекс классификаторов по отдельным  основаниям, используемых для поиска информации по одному или одновременно нескольким признакам в зависимости от цели поиска.

Значимость классификаторов, входящих в систему классификации, безусловно различна, и, как будет  показано ниже, различные классификаторы удобны для решения различных  задач.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 НАЗНАЧЕНИЕ И ФУНКЦИИ СИСТЕМ КЛАССИФИКАЦИИ

2.1 Информационный поиск - основная задача системы классификации

Нынешний этап развития федерального законодательства России характеризуется увеличением числа  разрозненных нормативных правовых актов, не согласованных с актами, принятыми ранее, отчасти противоречащих им или в какой-то части их дублирующих. Бурный процесс законотворчества делает массив действующего законодательства практически необозримым и поэтому плохо пригодным для применения без использования специальных технических средств.

Чтобы сделать законодательство понятным и доступным, необходимо навести  в нем порядок, провести кардинальную расчистку, освободить законодательство от нормативных "завалов". Пересмотр  действующего законодательства по любому конкретному вопросу должен начинаться с тщательного отбора всех нормативных правовых актов по данной проблеме, то есть с информационного поиска.

В решении этой задачи важную роль играет система классификации  правовой информации. Любой классификатор  системы - это прежде всего инструмент для осуществления информационного поиска, который может осуществляться с разными целями: для систематизации законодательства, для получения сведений в процессе законотворчества, в правоприменительной, педагогической или научной деятельности.

2.2 Использование системы классификации при систематизации законодательства

Максимально полный учет нормативных правовых актов и  создание удобной для практического  пользования системы классификации - необходимые предпосылки систематизации законодательства. Только имея полную и достоверную информацию о действующем законодательстве, можно, не опасаясь грубых ошибок, вносить в него изменения или отменять фактически утратившие силу, но формально действующие нормативные правовые акты.

Устранение противоречий между актами, отмена фактически утративших силу актов, выявление пробелов в законодательстве - все это возможно после анализа всего массива законодательства, учтенного системой классификации до последнего акта. Можно утверждать, что успех проведения систематизации законодательства во многом зависит от создания научно обоснованной, логически завершенной системы классификации и эффективного ее использования.

Поэтому создание научно обоснованной системы классификации  должно предшествовать проведению всеобъемлющей систематизации законодательства.

Создаваемая с помощью  классификации системность расположения имеющегося нормативного материала  позволит определить оптимальный состав наиболее важных кодификационных актов, их соподчиненность и последовательность разработки и, в конечном счете, выработать программу законотворческой деятельности.

 

 

2.3 Роль системы классификации в процессе законотворчества

Роль системы классификации  в процессе законотворчества заключается  не только в выявлении пробелов в  законодательстве и определении того, какие нормативные акты необходимо принять. Научно обоснованная система классификации оказывает влияние на особенности юридической техники при разработке проектов новых актов. Очень важно использование юридических терминов в их точном смысле, по возможности вкладывание в различных актах единого смысла в каждый термин для обеспечения его устойчивости и тем самым для единообразия понимания законодательства. Оценка существующих юридических терминов с помощью соответствующих классификаторов поможет законодателю в решении этой проблемы.

Стабильная, общеизвестная  система классификации может  стать важным организующим фактором законотворческой деятельности, ориентиром для законопроектных работ. В  частности, такая система классификации  не может не оказывать влияние в процессе законотворчества на распределение нормативного материала между актами, а внутри акта - по главам, разделам, то есть на юридическую конструкцию (структуру) акта.

2.4. Использование системы классификации в правоприменительной деятельности

В правоприменительной  деятельности можно выделить два  основных типа задач, связанных с  правовой информацией. При решении  задач первого типа необходимо комплексно исследовать отдельный вопрос, выявить  и проанализировать все относящиеся  к нему акты и нормы. Такие задачи близки к тем, что решаются при систематизации законодательства. Однако большая часть задач, возникающих в процессе правоприменения, требует быстрого и эффективного поиска конкретного документа или его части, конкретного правового акта или даже конкретной правовой нормы. Эта особенность задач правоприменительной деятельности и определяет специфику работы специалистов в данной области (см. п. 5.1.3).

2.5 Основные требования к системе классификации

Из назначения и функций  системы классификации (см. пп. 3.1 - 3.4) вытекают и основные требования, предъявляемые к ней при использовании во всех названных выше видах деятельности.

1) Удобство практического  пользования отдельными классификаторами  и системой классификации в  целом.

Для предметного классификатора, имеющего самую сложную структуру по сравнению со всеми другими классификаторами, входящими в систему классификации, удобство и доступность для понимания заключается прежде всего в оптимальном количестве рубрик каждого уровня. В первую очередь это относится к верхнему, первому (базовому) уровню.

Пользователю одинаково  сложно воспринимать как большое  количество рубрик первого уровня, которое становится необозримым, так  и небольшое, когда рубрики укрупнены  настолько, что трудно определить, куда входит интересующий его объект классификации. Необходима "золотая середина" между примитивной простотой и наукообразной сложностью. Предметный классификатор должен иметь такое количество рубрик первого уровня, объективно соответствующих системе законодательства, какое обеспечивает его доступность пониманию пользователя и удобность поиска.

2) Соответствие системы  классификации действующему законодательству.

Система классификации  должна полностью отражать действующее  законодательство. Это требование в  большей степени относится к предметному классификатору. Это выражается, во-первых, в том, что система классификации построена таким образом, что каждому правовому акту в ней находится свое место, и, во-вторых, в том, что каждая рубрика классификатора - это юридическое понятие, сложившееся в действующем законодательстве, научно обоснованное, не противоречащее другим используемым в классификаторе понятиям.

3) Относительная стабильность  системы классификации.

Несмотря на продолжающееся обновление российского законодательства, можно говорить об относительной его стабильности. В его основе лежат федеральные кодексы (в их числе уже приняты новые Гражданский, Семейный, Арбитражный процессуальный, Таможенный, Уголовный, Лесной, Водный кодексы) и ряд крупных федеральных законов, являющихся кодифицированными актами. Поскольку система классификации отражает систему законодательства, она также должна быть относительно стабильной.

2.6 Стандарты в области классификации правовых актов

Для того, чтобы обеспечить устойчивость системы классификации правовых актов, целесообразно ввести определенные стандарты в области их классификации. Естественно, что в качестве стандартов может быть избрана наиболее стабильная и общепризнанная часть системы классификации.

С позиций имеющегося опыта представляется разумным в качестве рекомендованного стандарта в области классификации правовых актов ввести принципиальную структуру предметного классификатора, выражающуюся в его 2 - 3 верхних уровнях рубрик. Предварительный анализ предшествующих разработок показал, что только принципиальная структура предметного классификатора, и только при серьезном научном обосновании, может оставаться относительно стабильной в течение достаточно продолжительного времени. Одним из серьезных условий стабильности системы классификации также является лояльное отношение к такой системе большого числа специалистов в этой области, что достигается такой методикой разработки классификатора, которая предусматривает широкое его общественное обсуждение на каждом этапе работы.

Количество рекомендуемых в качестве стандарта уровней не следует делать единым для всех разделов классификатора - где-то это будут два уровня (например, в семейном праве), где-то - три уровня (для разделов, обнимающих более обширный и более детализированный нормативный материал), но основная идея заключается в том, что не следует стремиться к мельчайшей детализации стандартов.

При таком подходе  детальная доработка предметного  классификатора на более низких уровнях  будет прерогативой отдельных разработчиков  в субъектах Федерации, ведомствах и независимых фирмах. Более того, разработчики сами будут принимать решение об использовании в своих системах нескольких предметных классификаторов.

Введение такого стандарта  позволит сделать важный шаг на пути к единому информационно - правовому пространству в стране и существенно облегчит для сотен тысяч пользователей работу с различными информационными правовыми системами.

Проблема введения такого стандарта очень непроста. Как  показывает практика, очень важно, но и очень трудно добиться того, чтобы значительная часть специалистов - разработчиков на практике восприняла более или менее единую систему классификации. Поэтому методика введения подобного стандарта должна быть тщательно продумана и, как минимум, должна предусматривать три этапа.

Первый этап. Непосредственная разработка стандарта классификации. Обязательно необходимо широкое  обсуждение среди специалистов с  организацией соответствующих публикаций и проведением специальных семинаров.

Второй этап. Практическая апробация новой концепции на реальном массиве правовых актов. Широкая публикация результатов в виде справочно - правовой системы.

Третий этап. Утверждение  нового стандарта.

Очевидно, что такая  процедура займет определенное время, но только такой серьезный подход к проблеме, по мнению авторов, может позволить достичь реальных результатов.

Отметим, что введение стандартов в остальных типах  классификаторов (иных, чем иерархический  предметный) не представляется оправданным. Для классификаторов, где основанием классификации являются реквизиты документов, а также для полнотекстового поиска это не требуется в силу очевидности правил организации поиска. Для алфавитных и фасетных классификаторов ввод стандартов является значительно более трудной задачей в силу того, что соответствующие словари существенно более объемны и, как показала российская практика, менее стабильны.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 ИНФОРМАЦИОННЫЙ МАССИВ, ПОДЛЕЖАЩИЙ КЛАССИФИКАЦИИ

3.1 Основные группы актов, подлежащие классификации

Система классификации  строится так, чтобы максимально учитывать все правовые акты, как нормативные, так и индивидуальные, в том числе судебные решения, а также международные и внутригосударственные договоры. В принципе не исключается возможность использовать эту систему классификации (конечно, только некоторые входящие в нее классификаторы, в первую очередь предметный) и для учета определенных положений научной доктрины.

3.1.1 Правовые акты

Правовые акты можно  разделить на две основные группы: нормативные правовые и индивидуально - правовые.

3.1.1.1 Нормативные правовые акты

Нормативный правовой акт - это правовой акт, который содержит правовые нормы, общие установления, рассчитанные, как правило, на длительное применение и распространяющиеся на неопределенный круг лиц. Нормативный  акт, являясь предписанием общего значения, распространяет свое действие не на одно конкретное отношение, а на тот или иной вид общественных отношений.

Нормативные акты характеризуются  многообразием в зависимости  от вида регулируемых общественных отношений, методов воздействия на эти отношения, органов, принявших акты, формы актов, их юридической силы. В информационных правовых системах необходимо учитывать весь нормативный массив в его многообразии: законы и подзаконные акты, включая акты министерств и ведомств.

Учету подлежат не только нормативные акты, принятые уже в Российской Федерации, но и акты Совета Министров СССР и РСФСР, законы и постановления Съезда народных депутатов СССР и РСФСР, Верховного Совета СССР и РСФСР, не утратившие силу, а также декреты и постановления СНК РСФСР, СНК СССР, постановления ЦИК СССР и РСФСР, если они действуют до сих пор.

В существующие информационные правовые системы входит большое  число ведомственных нормативных  актов, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации, а  также подлежащих регистрации, но фактически тем не менее не зарегистрированных. Информация о таких актах необходима пользователям.

3.1.1.2. Индивидуально - правовые акты

В отличие от нормативных  правовых актов индивидуально - правовой акт адресован конкретному субъекту, применяется однократно и не сохраняет свое действие после того, как прекратились конкретные отношения, предусмотренные данным актом.

Определенный круг организаций  и специалистов интересуют индивидуально - правовые акты органов власти (решения  по кадровым вопросам, о присвоении званий, о награждениях и т.п.), акты, касающиеся отдельных предприятий, и другие акты, не имеющие нормативного значения.

Представляется вполне возможным  введение в систему классификации  без дополнительных сложностей рубрик, отражающих и акты, не имеющие общего нормативного значения, при условии, что это не окажет влияния на общую концепцию системы классификации.

Такая полнота позволит в дальнейшем достичь единообразия в классификации  правовых актов для разных потребностей.

3.1.1.3 Договоры публичного права

Из правовых актов  в особую группу выделяются договоры публичного права, которые, в свою очередь, можно разделить на международные  и внутригосударственные.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации международные  договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Среди внутригосударственных  договоров важное значение имеют договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3.1.1.4 Судебная практика

В информационный массив, подлежащий классификации, входят и акты судебной практики:

• решения Конституционного Суда Российской Федерации;
• разъяснения по вопросам применения законодательства Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, обязательные не только для судов, но и для других органов и должностных лиц, применяющих нормативный акт, по которому дано разъяснение;
• обзоры судебной практики, в которых по существу содержатся рекомендации для судов и других органов;
• опубликованные решения судов общей юрисдикции, арбитражных судов, институционных коммерческих арбитражей по конкретным делам, которые на практике часто служат образцом для решения аналогичных дел.

Все вышеперечисленные  судебно - правовые акты входят в информационный массив, подлежащий классификации, и распределяются с помощью предметного классификатора по соответствующим разделам.

3.1.2 Научная доктрина

Представляется в принципе возможным, чтобы система классификации, отражающая объективно существующую систему права и законодательства, позволяла бы в определенной (но, разумеется, не исчерпывающей) мере учитывать и научную доктрину (теоретические работы, комментарии законодательства, комментарии юридической практики и т.д.). Работу в этом направлении целесообразно начинать с создания библиографической базы данных, отражающей научную доктрину. После накопления библиографического материала появится возможность для создания информационного массива, включающего в себя положения, более широко отражающие научную доктрину (например, высказанные в литературе предложения о совершенствовании действующего законодательства).

3.2 Единица классификации

Для осуществления точного  поиска правовой информации по определенному  вопросу нормативный акт должен классифицироваться (рубрицироваться) не только в целом, но и по нормативным частям, из которых он состоит. Это становится особенно необходимым с увеличением в российском законодательстве количества комплексных актов, содержащих нормы разных отраслей права.

При этом очень важно  правильно выбрать единицу классификации.

В связи с тем, что  норму права далеко не всегда можно  выделить как отдельную, целостную  единицу текста, представляется целесообразным за единицу классификации принять  структурную единицу акта. При  таком подходе не будет "потеряна" ни одна содержательная часть акта, каждая найдет свою "нишу" в классификаторе.

Нормативные правовые акты в зависимости от вида акта, как  правило, структурированы по-разному, что видно из следующей таблицы  соответствия основным видам нормативных актов определенных структурных единиц.

 

Вид акта	Структурная единица
Конституция, кодексы, законы, иные акты	Разделы, главы, статьи, части  статей, пункты, подпункты, абзацы
Указы, постановления, положения, приказы	Пункты, подпункты, абзацы

 

Наиболее целесообразным является такой подход: рубрицируются структурные единицы, носящие нормативный характер и имеющие четко очерченные границы, обозначения (статьи, пункты, подпункты). Часть статьи или абзац рубрицируются лишь в отдельных случаях, когда содержат отдельное нормативное положение, не связанное с предыдущей или последующей частью статьи или с предыдущим или последующим абзацем.

Ведомственные акты, небольшие  по объему, структурированные только по абзацам, рубрицируются в целом. Это связано с тем, что их содержание обычно относится к одной - двум рубрикам предметного классификатора и рубрицировать каждый абзац в таких случаях нецелесообразно.

 

 

 

 

4 ОСНОВНЫЕ ГРУППЫ ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ. ОСОБЕННОСТИ ВОСПРИЯТИЯ ИИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМИ СИСТЕМЫ КЛАССИФИКАЦИИ

 

Система классификации правовых актов строится так, что может быть использована различными категориями пользователей, среди которых можно выделить пользователей с юридическим образованием, пользователей, не имеющих юридического образования, но постоянно работающих с правовой информацией, и пользователей, не имеющих юридического образования, нерегулярно, эпизодически обращающихся к правовой информации.

Внутри каждой из этих категорий пользователей возможно более дробное деление.

4.1 Пользователи с юридическим образованием

Из всех классификаторов, входящих в систему классификации  правовых актов, пользователи - юристы чаще всего предпочитают обращаться к предметному классификатору, используя  его как основное средство поиска информации вместе с другими классификаторами по отдельным основаниям, играющими в этом случае вспомогательную роль. В зависимости от поставленной задачи варианты использования классификаторов при таком поиске могут быть самые разнообразные, но при этом предметный классификатор имеет первостепенное значение. Это объясняется тем, что предметный классификатор отражает систему права и систему законодательства, а именно системность материала и нужна юристу для достижения поставленных целей.

4.1.1 Специалисты по систематизации законодательства

Специфика работы в данной области рассматривалась в п. 3.2.

Юристам, занимающимся систематизацией  законодательства, важно сформировать полный перечень правовых актов и  весь массив норм по исследуемой проблеме и определить их взаимосвязи друг с другом и другими актами и  нормами, а также их место в системе законодательства. Для решения этих задач более всего приспособлен предметный классификатор.

Остальные классификаторы имеют вспомогательное значение.

4.1.2 Специалисты, занятые законопроектной деятельностью

Особенности применения системы классификации в данной области рассматривались в п. 3.3.

Специалистам, занимающимся законопроектной работой, важно  выявить пробелы в законодательстве, определить, какие нормативные акты требуется разрабатывать в первую очередь, определить место, какое займут проекты актов в системе законодательства. Именно предметный классификатор, прежде всего, помогает в решении этой задачи.