1. Конституционный статус Президента РФ как главы государства

    Пост  главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах это наследственный монарх, в республиках - выборный президент. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях.

    Это и есть глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями и выступающий как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства призван цементировать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.¹

    При различных формах правления полномочия главы государства выглядят неодинаково. В одних странах функции главы  государства номинальны, в других - они олицетворяют реальную власть. Но при всех условиях глава государства сохраняет определенные собственные полномочия, т. е. высшие представительские функции как внутри страны, так и вне ее, эти функции никому не подконтрольны и не подотчетны.

    Представительская функция влечет за собой определенные властные полномочия - например, подписывать международные договоры, назначать своих полномочных представителей в регионах страны.

    Конкретно положение главы государства  и его фактическая роль в жизни страны определяются в каждой стране в зависимости от политических условий и исторических традиций.

    В правовом государстве статус главы государства максимально точно определяется конституцией и принимаемыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими действиями порождать угрозу конституционным правам и свободам граждан.

    Устойчивость  конституционного строя, гражданский мир и реальность свободы народа в решающей степени зависят от баланса и гармонии между поведением главы государства и других органов власти.

    Конституционный статус закрепляется в нормах конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти  два понятия очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (т. е. не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания и т. д.).²

    Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование конституции.

    В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган — Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с его Председателем. Будучи наделенным по Конституции значительными формальными полномочиями, этот орган играл отнюдь не самостоятельную роль в жизни страны, оставаясь придатком партийного аппарата, Председатель и секретарь подписывали правовые акты без коллегиального рассмотрения.

    Пост  Президента был учрежден в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991г., и в том же году (12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран Борис Николаевич Ельцин. Конституция РФ, принятая в 1993г., установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т. е. до 12 июня 1996г.). Однако с декабря 1993г. положение, функции и полномочия Президента Б. Н. Ельцина определялись уже новой Конституцией.

    По  Конституции РФ  Президент является главой государства. В прежней Конституции  его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение конституционной формулы не означает сужения функции Президента РФ или его «отлучения» от исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении четвертой, основной ветви власти.³

    Когда, тем не менее, употребляют термин «президентская власть», то это может означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном - с исполнительной властью.

    Характеризуя  конституционный статус Президента, необходимо помнить важную особенность  его положения как главы федеративного  государства. Он выполняет функцию  «президента всех россиян» независимо от того, как проголосовало большинство избирателей в том или ином регионе.

    Федеральное Собрание представляет многонациональный народ России в лице своих избирателей, т. е. население различных регионов, и отсюда неизбежность известной несогласованности некоторых выражаемых депутатами парламента интересов.

    Но  Президент РФ, получая свой мандат на прямых всеобщих выборах, представляет совокупные, т. е. общие, интересы всего народа и всей России. Вот почему неправомерны какие-либо его действия в интересах одних регионов при безразличии к другим. Президент РФ как глава федеративного государства вправе контролировать президентов республик и глав администраций других субъектов РФ. Он также вне интересов отдельных политических партий или каких-либо общественных объединений, это своеобразный правозащитник и «лобби» всего народа.

    Взаимодействие Президента и парламента должно обеспечить единство общегосударственных и региональных интересов. Как и в других государствах, Президент РФ обладает неприкосновенностью. Это означает, что до отставки Президента против него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля и т. д. Со временем, возможно, будет решен вопрос о его иммунитете в отношении гражданских исков. В статус Президента РФ также входит право на штандарт (флаг), оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время его пребывания в них.⁴

    Следует отметить, что в отличие от предыдущей Конституции нынешняя Конституция РФ не предусматривает пост вице-президента. В президентских республиках этот пост иногда существует (США), а иногда его нет. В Российской Федерации упразднение поста вице-президента в 1992г. явилось следствием политической борьбы. Это, однако, взвалило на плечи Президента РФ многие, особенно представительские, функции, которые в других странах как раз выполняет вице-президент.

    Основные  функции Президента РФ как главы  государства определены в ст. 80 Конституции РФ, согласно которой он:

    1) является гарантом Конституции  РФ, прав и свобод человека  и гражданина;

    2) в установленном Конституцией  РФ порядке принимает меры  по охране суверенитета РФ, ее  независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

    3) в соответствии с Конституцией  РФ и федеральными законами  определяет основные направления  внутренней и внешней политики государства;

    4) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.⁵

    В ст. 80 Конституции Российской Федерации  определена основная сущностная характеристика статуса Президента РФ: он является главой государства. Такая дефиниция  Президента является традиционной, хотя и выражается иногда в различных формулировках - руководитель государства, регулятор государства, первое лицо республики и др.

    Закрепляя статус Президента Российской Федерации  как главы государства, Конституция  в ст. 80 конкретизирует в обобщенной форме связанные с этим функции. Они касаются важнейших основ жизнедеятельности государства и общества - незыблемости конституционного строя, независимости и целостности государства, определения основных направлений внутренней и внешней политики государства.

      Конституция исходит из ведущего  положения Президента в системе  государственных органов. Российский  Президент наделен большими реальными  полномочиями, которые применяет  самостоятельно, юридически независимо  от других государственных органов,  но взаимодействуя с ними. Президент Российской Федерации не подчинен и не подотчетен никакому органу власти, получая свои полномочия от народа на основе Конституции Российской Федерации, не несет за свой политический курс, проводимую политику, за свой законные действия политической ответственности перед парламентом.⁶

    Первая  из основных функций Президента РФ - быть гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В силу этого он, прежде всего, должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции. Для этого он вправе обращаться к любому федеральному органу власти и органу власти субъекта РФ с требованием привести свои акты или действия в соответствие с Конституцией РФ.

    Президент является гарантом Конституции РФ, а не конституций субъектов РФ, но поскольку последние должны соответствовать  федеральной Конституции, то функцию  Президента РФ следует понимать как  гарантию всей системы конституционной  законности в стране.

    Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или не соблюдает Конституцию РФ, а тем более, когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп населения. Президент не только вправе, но просто обязан принять меры вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая и реальная угроза территориальной целостности, безопасности государства и правам человека в мирное время.

    Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы  и осуществления других акций, прямо  не сформулированных в его полномочиях, - естественно, не вторгаясь в прерогативы парламента. Функция гаранта Конституции предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации.

    Принципиально новая дефиниция статуса Президента РФ, содержащаяся в действующей Конституции  РФ, означает, что Президент занимает особое место в системе органов  государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей.⁷

    Однако  данное положение не дает никаких  оснований трактовать президентскую  власть как стоящую над другими  властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента. В Конституции заложена необходимая система «сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочия Президент реализует в рамках Конституции РФ, в соответствии с ней и федеральными законами, а необходимом взаимодействии с парламентом и Правительством РФ.

    В Конституции РФ заложена система  гарантий, препятствующих превращению Президента в авторитарного правителя. Они заключаются в ограниченности периода полномочий Президента Российской Федерации теперь уже шестилетним сроком, порядком всенародных прямых выборов, их альтернативным характером, в недопустимости занятия поста Президента более двух сроков подряд, в возможности отрешения его от должности, признании не соответствующими Конституции нормативных актов Президента на основе решения Конституционного Суда и др.

    Невключение Конституцией РФ напрямую Президента в исполнительную власть не нарушает закрепленного в ст. 10 Конституции принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Выделение этих ветвей власти не исключает, а предполагает наличие такого органа, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, возлагаемое на Президента.⁸

    Кроме того, традиционно в системе органов  государственной власти любого государства  должно быть лицо, персонифицированно представляющее государство в отношениях с другими государствами.

    Дискреционная власть, неизбежная в любом государстве, не является сама по себе нарушением демократии и не чужда правовому государству, если, конечно, действия главы государства не ведут к репрессиям и широким нарушениям прав человека, не взрывают механизм общественного согласия и

не приводят к массовому неповиновению властям. Дискреция не перечеркивает конституционного права граждан на судебное обжалование действий Президента. Как гарант прав и свобод граждан Президент обязан разрабатывать и предлагать законы, а в случае их отсутствия и впредь до принятия федеральных законов принимать указы в защиту прав отдельных категорий граждан (пенсионеров, военнослужащих и др.), по борьбе с организованной преступностью, против терроризма.

    Столь же широко сформулирована в Конституции  РФ функция Президента по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Ясно, что и здесь Президент должен действовать в пределах своих полномочий, установленных Конституцией, но и в этом случае не исключаются дискреционные полномочия, без которых цели общей функции не могут быть достигнуты. Так, только сам Президент и в меру своего разумения должен определить нарушение или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной целостности и предпринять соответствующие действия, которые могут быть поэтапными, если, конечно, речь не идет о внезапном ядерном нападении или других грубых формах внешней агрессии, когда требуются решительные действия, включая и применение силы.⁹

    Весьма  сложной и ответственной является функция Президента РФ по обеспечению  согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В отличие от ряда стран (Франции и др.) Президент РФ не называется в Конституции РФ «арбитром» во взаимоотношениях трех властей, откуда и родилось мнение, будто он стоит «над тремя властями», но по существу Президент РФ и есть арбитр, если основные власти не находят согласованных решений или порождают конфликты во взаимоотношениях. Исходя из этой роли, Президент РФ вправе прибегать к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов и разрешения споров. Эта функция важна для взаимодействия органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов государственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъектами РФ.¹⁰

    Конституция РФ возлагает на Президента функцию  определения основных направлений  внутренней и внешней политики государства, оговаривая, однако, что эта функция должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Упоминание в этой связи федерального закона указывает на то, что в определении основных направлений внутренней и внешней политики участвует также Федеральное Собрание. Взаимоотношения Президента и парламента в данном процессе - весьма болезненный нерв формирования государственной политики. Однако возможностей у парламента, учитывая сложность законодательного процесса, все же меньше, чем у Президента. И практически организовать на теоретической и экспертной базе разработку проблем внутренней и внешней политики, собрать для этого необходимую информацию и т. д. в большей мере под силу Президенту.

    При характеристике статуса Президента следует отметить, что в Конституции  РФ глава 4 о Президенте открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти Российской Федерации. В прежней Конституции глава о Президенте следовала за главой о представительном и законодательном органе. Это было закономерно, так как в ней Президент определялся в качестве главы исполнительной власти. Новое место главы о Президенте в ныне действующей Конституции является правовым доказательством, подтверждающим в прямой форме невключение Президента непосредственно в систему органов исполнительной власти. 
 

    Библиографический список

    Правовые  акты

    1. Конституция Российской Федерации  1993г. (в последней ред. Законов  РФ о поправках к Конституции  РФ от 30.12.2008г. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2008. 31 декабря. 
 

    Научная литература 

1. Авдеенкова  М. П. Основы теории конституционного права. Конституционное право в РФ: Курс лекций. - М. Весь Мир, 2007. - 384с.
2. Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. - М.: Инфра-М, 2010. - 928с.
3. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М.: Норма, 2009. - 800с.
4. Головистикова А. Н., Грудцына Л. Ю. Конституционное право России. - М.: Эксмо-Пресс, 2007. - 511с.
5. Ковешников Е. М. Российское конституционное право. - М.: ИНФРА-М, 2006. - 224с.
6. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. - М.: Проспект, 2009. - 608с.
7. Кукушкин М. И., Кокотов А. Н. Конституционное право России: Учебник. - М.: НОРМА, 2010. - 544с.
8. Чиркин В. Е. Конституционное право России: Учебник. - М.: НОРМА, 2009. - 496с.

    2. Развитие законодательства  о выборах Президента РФ

    Термин  «президент» происходит от латинского языка и означает председатель, старший  член совещательного места. Президентство - это должность, звание, председательство. Само же понятие «президент» в  литературе трактуется как выборный глава государства, а институт Президента - это властный институт, то есть совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления.

    Институт  Президента давно известен мировой  государственно-правовой практике - он насчитывает более 200 лет. Впервые  его научно обосновали в США: в 1788г. должность Президента была закреплена на конституционном уровне. В начале XIX века примеру Соединенных Штатов последовали, прежде всего, страны Латинской Америки, которые учредили пост Президента. В Европе впервые это было сделано в 1848 году в двух государствах - во Франции и в Швейцарии. Наибольшее распространение институт Президента получил в XX веке. После Первой мировой войны этот пост учреждается в таких европейских странах, как Австрия, Польша, Чехословакия.

    Несмотря на значительный опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности института Президента, для России он является новым и, в силу этого, требует специального административно-правового исследования. При этом не следует забывать, что, несмотря на относительную новизну (этот государственный институт существует в Российской Федерации с мая 1991 года), особенность состоит в том, что его развитие происходило в специфических условиях становления государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного государственно-политического устройства к демократии. Это обстоятельство и обусловило потребность в анализе истории рассматриваемого государственно-правового явления.

    До  февраля 1917 года наша страна представляла собой монархию, власть которого (монарха) закреплялась в законодательстве. Вместе с тем в монархической России предлагались конституционные проекты, практические решения, связанные с учреждением в стране поста Президента. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно-правовых институтов в России. К такого рода проектам относится, например, проект Конституции, который был подготовлен крупнейшим государственным деятелем П. А. Столыпиным. Процедура введения поста Президента предусматривалась и в документах комиссии для подготовки проекта Конституции, созданной из специалистов в области государственного права под председательством Н. И. Лазаревского после падения самодержавия в России в 1917 году. В них устанавливалось, что временная исполнительная власть, до установления основных законов, возлагалась на временного Президента. Он избирался Учредительным собранием и осуществлял свои полномочия под его надзором и при содействии Совета министров. В научной литературе отмечается, что такая конструкция очень напоминает положение американского Президента, отражает стремление к сильной власти и установлению диктатуры. Идею введения республиканской формы правления и учреждения поста Президента в России выдвигали и некоторые дореволюционные ученые-юристы. При этом они отмечали необходимость ограничения власти Президента, подчинения ее закону, и, прежде всего, Конституции.¹¹

    В последнее пятнадцатилетие прошлого столетия наблюдается тенденция  к практическому введению поста  Президента.

    В Российской Федерации главой исполнительной власти, по замыслу авторов проекта Конституции, должен был быть Президент, избираемый прямыми всеобщими выборами, а так же Правительство, ответственное перед Парламентом. В необходимости учреждения поста Президента Российской Федерации, избираемого демократическим путем, у авторов первого проекта Конституции России сомнений не было. Спор шел вокруг двух точек зрения, связанных с определением статуса Президента: суть первой сводилась к идее сильного Парламента и недопущению чрезмерного усиления исполнительной власти, возглавляемой Президентом.

    Согласно  второй точке зрения, Президент, избираемый всенародно и наделяемый «весомыми  полномочиями», соседствует с Правительством, формируемым на основе парламентского большинства. Сторонники этой позиции особо оговаривали, что для России неприемлема североамериканская модель президентуры, ибо она, с характерным для нее сильным Президентом, содержит элементы нестабильности и, в конечном итоге, способна привести к конституционному кризису или может периодически их вызывать.

    Верховный Совет Российской Федерации для  учреждения поста Президента России пошел по другому, более демократическому пути в отличие от избрания Президента высшим законодательным органом  страны.

    Особое  значение правовые акты Президента приобрели на втором этапе становления указа как источника права. Это связано с тем, что Президент РФ в целях разрешения кризиса власти в стране прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. И до начала работы нового российского парламента принял на себя соответствующие полномочия. 21 сентября 1993 г. был издан Указ Президента РФ №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым были прекращены полномочия избранных народом депутатов.

    Таким образом, президентский Указ перечеркнул  действующую Конституцию РСФСР, Закон о Президенте РСФСР, в ст. 6 которого говорилось, что полномочия Президента не могут быть использованы для роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, нарушены основополагающие принципы демократии. В результате посредством издания данного Указа был совершен государственный переворот.

    После прекращения существования Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ Президент РФ издает Указ от 7 октября 1993 г. №1598 «О правовом регулировании в период проведения поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». В п. 2 Указа устанавливалось, что правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ вопросам, совпадавшим с вопросами, «предусмотренными Постановлением №1831-1, осуществляется нормативными актами, издаваемыми в форме указов» Президентом РФ.¹²

    Таким образом, данным нормативным Указом Президента РФ произошло закрепление нормативности указов Президента РФ в российском праве. Правовое регулирование Президентом РФ указанных вопросов носило временный характер и осуществлялось до 25 декабря 1993 г., т. е. до принятия Конституции РФ всенародным голосованием.

    В ходе третьего этапа конституционной  реформы в РФ роль правовых актов  Президента РФ существенно изменилась по своему содержанию и объему.

    В настоящее время указ Президента РФ представляет собой внешнюю форму  выражения правовых норм. Правовой основой для издания указов Президента РФ является Конституция Российской Федерации¹³ и федеральные законы. В ст. 90 Конституции РФ указывается на подзаконный характер президентских актов управления - они не должны противоречить Конституции РФ и законам.

    Конституция РФ 1993 г. (ст. 80) закрепила новый статус Президента РФ, подчеркивающий его ответственность непосредственно перед народом, так как он выполняет функции гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обязанности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования органов государственной власти. Президент России из высшего должностного лица и главы исполнительной власти в государстве стал его главой. Поэтому в связи с изменением статуса Президента РФ издаваемые им правовые акты являются актами главы государства по вопросам его компетенции, определенной в Конституции РФ.

    Президент РФ, являясь главой государства, наделен  широкими функциями, которые позволяют  обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. По характеру своих функций Президент не входит непосредственно в «триаду» разделения властей, но в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Полномочия, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в Конституции РФ 1993 г. (ст.ст. 80, 83, 84, 85, 89, 102, 115, 117). Исходные начала правовой природы и юридической силы правовых актов Президента РФ определяются Конституцией РФ, сформулировавшей критерии соотношения федеральных актов, принимаемых различными федеральными органами власти (ст. 90 Конституции РФ). Согласно этому положению должна строиться политика издания правовых актов.