Контрольная работа по "Государственное управление"

1. Государственная политика и управление как категории  политической науки.

    Государственная политика и управление – одна из отраслей политической науки, которая, вместе с тем, имеет немало пересечений  с иными общественно-научными дисциплинами. Предметом данной науки является организация и деятельность государственных  органов и связанных с ними предприятий и учреждений по удовлетворению общественных интересов. Особое развитие она получила в США, Великобритании, Франции. В Республике Беларусь государственное управление формально относится к юридическим дисциплинам. Между тем, политическая наука является той дисциплинарной областью науки и образования, с которой проблематика государственной политики и управления связана по природе.

    Конечно, нельзя не заметить и тенденцию выделения  управленческой науки в самостоятельную  отрасль знания. Имеются национальные и международные ассоциации административных наук, издаются специализированные журналы, периодически проводятся международные  конгрессы. Действительно, наряду с  политической проблематикой, наука  государственного управления включает и другие аспекты – экономические, психологические, менеджериальные, юридические, социологические. Но тематика публичного управления находится все же ближе  всего к политической науке, что  связано и с историей этого  научного направления, и с современной  практикой изучения государственного и шире – публичного управления.

    Государственная политика и управление связаны со сферой общественных дел и входят в механизм удовлетворения общественных интересов. В эту сферу входят государственное управление, местное  самоуправление, управление связанных  с ними объединений и организаций, управление посредством ассоциаций гражданского общества. Государство  здесь занимает доминирующее место  как по возможностям организации  удовлетворения общественных интересов, так и по способности распространить свое влияние на все общество. Государственная политика и управление как наука анализирует деятельность государственно-публичных институтов по руководству и организации удовлетворения общественных интересов. В этом прежде всего выражается политологический характер науки государственного управления.

    Государственное управление – властное управление. В принципе любое управление связано  с властью, но государственное управление имеет отношение к особой публичной  власти – государственной власти со всеми ее атрибутами: монополизмом на насильственные методы, легитимной природой осуществления воздействия  на общество, суверенностью, распространением властного влияния на все общество, политической организованностью и  др. Хотя государственное управление представляет собой конкретный вид  деятельности по осуществлению единой государственной власти и имеет  свою функциональную специфику и  компетенцию, но ее невозможно отделить от политического характера публичной  власти.

    Государственная власть, осуществляющая государственно-административное управление и государственную политику, выполняет основные, дополнительные и командные задачи или функции. Основные функции связаны с организацией удовлетворения  общественных интересов. Среди них выделяются функции  верховной власти (оборона, поддержание  международных связей, полицейская  служба, судопроизводство, организация  политического процесса и др.), экономические  функции (регулирование денежного  обращения, организация трудовых отношений, регулирование капиталовложений, общая  координация экономической политики и др.), социальные функции (здравоохранение, жилищная и городская политика, перераспределение  доходов и др.), функции в сфере  культуры (поддержка культуры и образования, просвещение, регулирование информационных потоков, организация отдыха и др.). Дополнительные функции связаны  с организацией собственной деятельности органов государственного управления. Среди них можно отметить управление персоналом, имущественные функции, нормативно-юридические функции, документирование и др. Командные функции заключаются в определении и осуществлении административной политики. Они относятся к исследованиям, прогнозированию  и планированию, включают в себя стратегию организационного реформирования, связаны с государственным контролем и организацией отношений с общественностью. Соответственно функциям выделяются и основные организационные структуры, составляющие систему органов государственного управления.

    Базовыми  категориями государственной политики и управления как науки являются понятия государственной администрации  и бюрократии. Государственная администрация  – это рациональная система или  организованная структура, предназначенная  для эффективного квалифицированного исполнения общественной политики. Она  имеет достаточно  строгую иерархию власти, посредством которой ответственность  за выполнение государственных решений  опускается сверху вниз. Бюрократия –  это любая крупномасштабная организация  профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы  осуществлять политику тех, кто принимает  решения.

    Эволюцию  представлений о бюрократии можно  проследить сравнивая характеристики идеального бюрократа М.Вебера и  современного идеального чиновника:

    Современное государственное управление обозначило тенденцию к расширению политических функций бюрократии. Немецкие политологи Г.Шмидт и Х.Трайбер выделили тип  «политической бюрократии»:

2. Функции, виды и критерии эффективности государственного управления.

    Цели  государственного управления реализуются  через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция – на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций  государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая  система в целом или ее отдельные  элементы для достижения поставленных целей.

    Существуют  различные классификации функций: общие и специальные, внутренние и внешние, и т.д.

    Функции государства отражают основные направления  его деятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.

    Государство, как универсальная организация  общества и субъект управления, выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого его  деятельность теряет всякий смысл, поэтому  следует отражать и общественные функции государства.

    Можно выделить несколько внутренних и  внешних общественных функций государства, которые присущи ему в современный  период. К внутренним функциям относятся:

    Экономическая – выработка стратегии и тактики  экономического развития страны и реализация этой политики; Политическая – обеспечение  ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство; Социальная – определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения; Нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь; Экологическая – регулирование деятельности людей в области использования окружающей среды.

    Внешние функции – это основные направления  деятельности государства на международной  арене: оборонная, дипломатическая, внешнеэкономическая, внешнеполитическая, сотрудничество в  решении глобальных проблем современности.

    Функции по своему характеру можно подразделить на политические и административные. Очень важно, чтобы те и другие выделялись в положении конкретного  министерства, уставе административной службы.

    Выполнение  политических функций означает, что  государственные органы имеют право  издания нормативно-правовых актов  в узаконенной сфере. Государственное  учреждение может издавать нормативные  акты, но они обязательны лишь для  тех граждан (физических и юридических  лиц) и в том случае, если они  являются пользователями услуг данного  учреждения, его клиентами. Политические функции не являются непрерывными.

    Административные  функции в отличие от политических, непрерывны в исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, норм, правил, норм порядка  и предоставлении государственных  услуг юридическим и физическим лицам. Идеалом здесь может служить  автоматизм принятия административных мер, например, по пресечению правонарушений. Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.

    Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые реализуются на всех этапах управленческого процесса – это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими, требующими профессиональной управленческой квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль.

    Прогнозирование и планирование – главное звено  всей системы управления. Прогнозирование  – это предвидение перспектив развития объекта и последствий  его преобразований для общества, конкретной организации. Планирование – это процесс определения  достижимого состояния объекта, а также средств, способов и ресурсов для этого. Прогнозирование и  планирование определяют перспективу  развития и будущее состояние  как объекта, так и субъекта управления. То есть, это – постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых  объектов и процессов, а также  способы достижения намеченных целей. Цели и задачи, определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами.

    Организация. Главная задача данной функции состоит  в том, чтобы сформировать управляющую  и управляемую системы, установить конкретные параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления, взаимосвязей между ними, в том числе:

• степени централизации и децентрализации управления;
• разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;
• уровней организации рабочих мест и условий труда;
• квалификации работающих;
• регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.

    Эта функция выступает как вид  деятельности, который направлен  на разработку и утверждение схем и структур управления, должностных  инструкций, положений, других нормативных  документов.

    Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается  единство отношений управляемой  и управляющей систем, структур объекта  и субъекта управления.

    Регулирование – это целенаправленная деятельность соответствующих государственных  органов, которые посредством системы  различных форм и методов обеспечивают достижение цели и решение важнейших экономических и социальных задач соответствующего этапа развития экономики, регламентирует хозяйственные отношения в обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов, подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является функцией государственного управления в определенной сфере общественной жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых программ, ценовой политики и т.д. Например, применяя процедуры банкротства, государство оказывает регулирующее воздействие.

    Государственное регулирование создает отношения  упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы  и в случае отклонения от заданных параметров приводит в действие весь ее персонал.

      Контроль – это процесс установления отклонений от предусмотренных величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить обратную связь объектов управления с аппаратом управления с тем, чтобы оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль должен удовлетворять следующим требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы: парламент, правительство, министерства, суды, в том числе и конституционный, органы государственного контроля.

    Мотивация, как управленческая функция, чаще рассматривается  применительно к локальным системам. Для управленца главное – уловить  и познать мотивы деятельности людей  с тем, чтобы учитывать их при  руководстве.

    Специфические функции находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства – это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления.

    В следствие своей практической и  теоретической значимости, проблемы, связанные с определением понятия  эффективности государственного управления, разработкой методов повышения  эффективности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым предметом  исследования отдельных научных  дисциплин (например, экономики общественного  сектора или муниципального менеджмента). Однако любая наука рассматривает  эти проблемы под специфическим  углом зрения.

    Само  понятие эффективности, благодаря  присущей ему многоаспектности имеет  множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них  или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной  методологии. Так, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую  зависимость затрат и выпуска  или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг  с применением ресурсов определенной стоимости. В административной теории наряду с экономической составляющей понятия эффективности часто  выделяют также и техническую (или  организационную) составляющую. Техническая  эффективность обозначает степень  соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам клиентов, то есть отражает соответствие управленческой организации внешним условиям.

    Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной парадигмы другой, понятие  эффективности изменялось и постепенно приобретало все более широкий  круг толкований.

    Приверженцы «классической школы» нередко трактовали эффективность как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки. Однако такой  механистический подход предполагал, что цели организации четко установлены  и измеряемы и для достижения этих целей используются стандартные  методы. Этот подход оказался уместен  лишь для анализа эффективности  простых организаций, персонал которых  подчинен четким правилам и выполняет  простые рутинные операции.

    При механистическом подходе к теории и практике организации эффективной  работы персонала фактически не затрагивались  психологический, социальный и политический аспекты эффективности (последний  намеренно опускался, поскольку  в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого  разделения компетенции политиков  и администраторов). Постепенно противоречия идеальных бюрократических моделей  и реальной управленческой практики, а значит, противоречия между предписываемыми  и реальными результатами деятельности государственного управления стали  столь очевидными, что потребовалась  корректировка управленческой парадигмы, включение в нее широкого круга  аспектов управленческой деятельности.

    «Школа  человеческих отношений» отвергла механистическое  понимание эффективности, определяемое через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее  практике. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени  удовлетворения персонала организации  совей работой и ее результатами; уровню текучести кадров в организации; мотивации персонала и др. В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процедуры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложившимися в коллективе. Иными словами, в исследование феномена эффективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации.

    Представители кибернетического, а затем и синергетического подходов к анализу эффективности  сделали это понятие более  сложным, постаравшись при этом избежать как индивидуалистического, так  и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала  открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим  моделям, а также индивидуализм, атомистичность и чрезмерный психологизм, характерные для теоретических  разработок представителей школы человеческих отношений.

    Кибернетика и, позднее, синергетический подход определили также и новые условия  эффективности:

    - отказ от искусственного навязывания  направлений развития систем;

    - определение эффективности управленческой  деятельности не через анализ  количества затраченных ресурсов, а посредством исследования качественного  распределения управленческого  воздействия;

    - признание множественности потенциальных  сценариев развития сложноорганизованных  систем (принципиально важно для  эффективного управления учитывать  максимальное количество такого  рода сценариев или моделей).

    Проблема  эффективности государственного управления, выбора принципов ее анализа и  оценочных критериев оказалась  гораздо более сложной, нежели проблема анализа эффективности в сфере  частного производства и рыночного обмена. Это объясняется прежде всего отсутствием универсального и объективного оценочного механизма работы системы государственного управления. В частном секторе таковым являются цены, устанавливаемые в ходе свободного рыночного обмена, а основным критерием эффективности работы фирмы является собственно ее прибыль.

    В последние годы в западной и отечественной  литературе появляется тенденция говорить о «социальной эффективности», противопоставляя ее ранним и более узким значениям  эффективности и производительности. Очевидно, это связано с ограниченностью  применения рыночных методов оценки в сфере государственного управления. Термин «социальная эффективность» призван подчеркнуть социальную сущность процесса управления, гуманизировать образ управленческой организации. Другой подход к интерпретации социальной эффективности, также довольно часто  встречающийся в литературе, связывает  этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созданием  и распределением общественных благ. Третий подход определяет «социальную  эффективность» как разницу между  произведенным управленческой организацией общественным продуктом и затратами  общества на ее содержание.