Державна  митна служба України

Академія  митної служби України 
 
 
 
 
 
 

КОНТРОЛЬНА  РОБОТА

з дисципліни: «Контроль та нагляд в сфері митної діяльності»

Варіант№8 
 
 
 
 
 

Підготував:

курсант групи П07-3

Іванов  Руслан

Перевірив:

к.ю.н. Ліпинський В.В. 
 
 
 
 

Дніпропетровськ

2011

1. Відомчий контроль у митній службі України, його зміст, цілі та напрямки.

      Конституція України встановлює основні положення  для всіх галузей права. У сучасний період, під час становлення і  розвитку правової, демократичної й  соціальної держави та проведення в  Україні адміністративної реформи  завданням кожного органу державної  влади є забезпечення та реалізація визначених Конституцією України принципів: верховенства права; захисту інтересів, прав та свобод людини, їх гарантованості державою; рівностіь усіх перед законом; законності в діяльності органів  влади; виконання ними повноважень  у межах Конституції та відповідно до Законів України, що фактично є  забороною адміністративної сваволі. Додержання вказаних принципів адміністративного  права стосується насамперед органів  виконавчої влади, які мають здійснювати  організацію й забезпечувати  ефективне виконання Законів  України в різних сферах суспільного  життя. Утілення в життя митної політики України та здійснення митної справи, яка є частиною зовнішньополітичної  та зовнішньоекономічної діяльності держави  і спрямована на захист її економічних  інтересів, покладено на митну службу України, яка відповідно до ст.12 МК України  являє собою єдину загальнодержавну систему, що складається з митних органів (Держмитслужба України  – центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом та підпорядковані їй митниці, у тому числі  регіональні) та спеціалізованих митних установ і організацій. Сьогодні діяльність митної служби реалізується в процесі лібералізації зовнішньоекономічної діяльності (далі – ЗЕД) та відмови  держави від монополії на зовнішню торгівлю, що значно активізувало останню. При цьому спостерігається збільшення товаропотоку через митні кордони  України, а податки й збори, що стягуються митними органами під  час митного оформлення імпортованих товарів, є нині однією з основних статей доходу до Державного бюджету  України. Проте не рідко в діяльності митної служби мають місце певні  порушення і зловживання, тому сьогодні великої актуальності набула проблема забезпечення законності в діяльності митної служби та її посадових осіб.

      У свою чергу Х.Х. Шнейдер звертав увагу на те, що контролю властивий процесуальний аспект. Це водночас є причиною того, чому контроль та інші функції іноді називають також формами прояву управління. Однак, пише він, “…немає форми без змісту. Тому є всі підстави розглядати функції управління як відомого роду діяльність, яка спрямована на реалізацію певних цілей та завдань” і таке твердження науковця, на наш погляд, є цілком слушним. До того ж, процесуальний аспект контролю визначає його активний, владний і динамічний характер. Інтенсивність же контролю залежить не тільки від визначених для певного державного органу виконавчої влади цілей та завдань, а й від стану організації роботи державного органу взагалі та власне від стану організації контрольної діяльності. Це стосується як рівня організації роботи державного органу з планування, документування, залучення до здійснення контролю фахівців, що мають досвід роботи в певній сфері і відповідну кваліфікацію, так і наявності певних якостей управлінської роботи у керівників державних органів та керівників підрозділів державних органів, а також деяких суб`єктивних факторів (моральних і ділових). Тому прихильники цієї точки зору визначають контроль, як “…одну з функцій управління, що полягає в перевірці дотримання принципів законності; виявленні відхилень розміру фактичних параметрів керованої системи від нормативів, які служать критеріями оцінки; визначенні заходів для усунення відхилень і запобігання причин їх виникнення надалі" з чим автор цілком погоджується.

      Учені-адміністративісти  І.Л. Бачило, М.С. Студенікіна, Ежи Старосьцяк, В.С. Основін та В.А. Юсупов, розглядаючи контроль з процесуальної точки зору, кожний за своїм баченням цієї проблеми, визначають місце контролю в процесі управління. Так, І.Л. Бачило називає контроль “етапом циклу управління” Говорячи про циклічність процесу управління, Ежи Старосьцяк та М.С. Студенікіна називають контроль “стадією управлінського циклу”. При цьому М.С. Студенікіна звертає увагу на те, що “контроль є стадією управлінського циклу, якщо розглядати його стосовно кожного конкретно прийнятого рішення”, і наголошує на тому, що “контроль є функцією управління, якщо його розглядати як вид діяльності”  В.С. Основін називає контроль “заключною стадією управлінського циклу” а В.А. Юсупов – “елементом, який завершує логічний ряд процесу управління”, при цьому він звертає увагу на те, що функціональне значення цього виду діяльності полягає не тільки в тому, щоб підвести підсумки управлінського циклу.

      Ряд науковців розглядають контроль зокрема і як діяльність певних органів  держави. “Контроль – явище соціальне, неоднозначне, - пише В.М. Гаращук, яке з позицій більш філософських, аніж правових можна визначити як сукупність різних за формою дій, що здійснюється суб`єктами контролю за поведінкою людей (власною поведінкою) або для встановлення будь-яких наукових та інших пізнавальних фактів при дослідженні об`єктів матеріального світу”.

      Слово функція (від лат. functio – виконання, здійснення) у свою чергу визначається як: 1) діяльність, обов'язок, робота; зовнішній прояв властивостей  якогось об`єкта в даній системі відносин. До того ж, за визначенням авторів підручника “Адміністративне право України”, “Функція управління – це певний напрям спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю”.

      Підсумовуючи  вищевказане, можна зробити висновок, що науковці ряд аспектів контролю поділяють за ознаками, що властиві будь-якій функції управління. Тому слід сказати, що змістом будь-якої функції управління є не тільки напрям діяльності (чи зобов`язання щодо виконання  певних завдань управління), але  й сама така діяльність (процес їх виконання), що здійснюється у певних правових формах. Отже, коло вказаних ознак властиве будь-якій функції управління, у  тому числі і функції контролю, а зазначені прояви та аспекти  контролю (напрям, діяльність, процес та форма) характеризують його саме як функцію  управління. Таким чином, контроль, як функція управління, являє собою певну сукупність дій відповідних суб`єктів, тобто їх активну діяльність, що має цільову спрямованість і втілюється у специфічних формах.

      Г.В. Атаманчук розглядає контроль як зворотній зв`язок в управлінні, процес аналізу результатів управлінських дій, спосіб впливів на об`єкти суб`єктами державного управління . Точку зору щодо визначення контролю як кібернетичного зворотного зв`язку в управлінні також підтримують О.Ф. Андрійко, В.М. Гаращук і Х.Х. Шнейдер. Останній, наприклад, пише : “…контроль виконує в системі управління роль віддзеркалюючої пізнавальної функції, що дає можливість за аналогією порівнювати контроль з кібернетичним зворотнім зв`язком”. При цьому слід сказати, що таке розуміння контролю вказує на його інформаційну природу, яка полягає в тому, що за допомогою інформації, одержуваної в процесі контролю, і забезпечується цей зворотній зв`язок в управлінні.

      Слід  сказати, що у своїх дослідженнях В.А. Юсупов та В.Б. Авер`янов подають потрійне управлінське значення контролю, зокрема останній зазначає, що: “по-перше, контроль виступає в якості інформації стосовно перебігу процесу управління; по-друге, контроль, є фактором оптимізації й кореляції інших функцій управління; по-третє, контроль є джерелом прийняття рішення”. Однак, на думку автора, змістовну частину контролю характеризує й те, що за його допомогою можна впливати на об`єкт управління. Цей вплив виявляється під час застосування дисциплінуючих профілактично-попереджувальних, виховних і примусових заходів контролю, спрямованого на забезпечення законності у певній сфері управління. Отже, управлінське значення контролю має щонайменш чотири основні складові, і четвертою складовою змісту контролю є те, що він, безумовно, є способом забезпечення законності.

      Отже, є підстави визначити контроль як функцію управління, що оптимізує  кореляцію всіх функцій управління і знаходить свою реалізацію в  діяльності уповноважених суб`єктів. Зовнішнє відображення цієї діяльності, спрямованої на забезпечення законності та дисципліни в певних сферах суспільного життя, виявляється на різних етапах процесу управління та в конкретних правових формах. При цьому під час здійснення контролю одержується інформація (про стан об`єкта контролю та сфери управління), яка й забезпечує зворотній зв`язок в управлінні. Крім того, контроль є джерелом прийняття управлінських рішень на різних стадіях його здійснення та породжує особливий вид правовідносин.

      Усе сказане дає змогу зробити висновок, що контроль є функцією державного управління, яка слугує засобом забезпечення законності й знаходить своє відображення в активній управлінській діяльності уповноважених суб`єктів у формах та порядку, визначених нормативно-правовими актами. У процесі контрольної діяльності одержується інформація, крім того, на різних стадіях цієї діяльності приймаються управлінські рішення, що зумовлюють виникнення, зміну та припинення організаційно-контрольних правовідносин. Отже, на підставі аналізу можна виділити такі основні складові контролю (функціональна, інформаційно-аналітична, регулятивна та правоохоронна), що характеризують його чотирискладову природу.

      В.М. Гаращук виділяє чотири основні напрями, за якими здійснюється контроль у сфері державного управління, а саме: а) відомчий (або внутрішньовідомчий) контроль; б) міжвідомчий контроль; в) надвідомчий (або позавідомчий) контроль; г) громадський контроль.

      На  наш погляд, серед зазначених способів забезпечення законності найважливіше місце посідає контроль, який здійснюється у системі органів митної служби України, - внутрішній контроль. Крім того, не можна заперечувати той факт, що цей вид контролю на сьогодні є не тільки найбільш оперативним  з указаних способів забезпечення законності в діяльності митної служби, але  й найменш дослідженим. До того ж, внутрішній контроль у митній службі має власну систему цілей, якими, крім забезпечення законності у власній  діяльності, також є: а) дослідження та аналіз стану справ, як у митній службі України в цілому, так і в окремих митних органах та підрозділах зокрема; б) підвищення якості прийнятих управлінських рішень; в) удосконалення управління в митній службі; г) підвищення ефективності роботи митної служби з виконання повноважень у галузі митної справи тощо.

      З огляду на вищевказане, внутрішній контроль у митній службі є найбільш оперативним  засобом впливу суб`єктів управління на підконтрольні об`єкти, а також основним засобом удосконалення діяльності митної служби. При цьому, оскільки діяльність – це і є функціонування, контрольну діяльність в митній службі з усіма її змістовними характеристиками можна назвати умовою функціонування системи митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій і їх посадових осіб.

Функціональна природа внутрішнього контролю в митній службі України

      Митна служба України являє собою єдину  загальнодержавну систему, на яку покладено  виконання комплексу спеціальних  завдань та функцій, що зумовлюються її особливим конституційно-правовом статусом. До системи митних органів  входять виконавчі та розпорядчі органи держави, які здійснюють реалізацію митної політики України. За визначенням  російського науковця Б.М. Габричидзе, “Система митних органів – це зумовлена функціональною спільністю сукупність митних органів, яка характеризується єдиними цілями і завданнями, а також ієрархічною будовою та підпорядкованістю нижчих за ієрархією органів вищим. Зокрема, відповідно до чинного законодавства України митна служба України складається з митних органів (Держмитслужба України, митниці, зокрема й регіональні) і спеціалізованих митних установ та організацій (експлуатаційні, транспортні, інформаційно-аналітичні, кінологічні спеціалізовані установи, освітні організації та митні лабораторії). Отже, митна служба України являє собою ієрархічно побудовану систему митних органів і спеціалізованих митних установ та організацій як органів спеціальної юрисдикції, що характеризуються єдиною функціональною природою суб`єктів здійснення особливих функцій уповноважених від імені держави здійснювати митну справу на всій митній території України. При цьому структура митної служби України має свої особливості, що безпосередньо пов`язано з обсягом повноважень та сферою її діяльності. Зазначені особливості структури, зумовлені необхідністю здійснення ефективного управління митною службою, організацією її роботи, ефективного виконання покладених на неї завдань та функцій, і в тому числі виконання функцій контролю.

      Отже, внутрішній (внутрівідомчий) контроль являє собою систематичну перевірку  керівником особисто або за допомогою  спеціального апарату діяльності підпорядкованих  цьому органу державного управління посадових осіб. Подібний контроль організується також усередині  кожного підрозділу певного державного органу.

      У свою чергу Х.Х. Шнейдер вважає, що “внутрівідомчий” і “внутрішній” контроль не є рівнозначними поняттями й поділяє внутрішній контроль на загальний та спеціальний. “Внутрішній контроль”, - зазначає він, – “це контроль однієї організації, внутрівідомчий контроль - це контроль у системі органів” [249, 56].

      В.І. Туровцев вважає, що “внутрішній” і “внутрівідомчий” контроль здійснюються в системі міністерства, відомства і є тотожними поняттями. “Поряд із центральними органами управління такий контроль здійснюється і в системі місцевих органів галузевого апарату” - пише він. Цей погляд підтримує і К.С. Чекалін, який визначає внутрівідомчий контроль як наскрізну функцію управління в певній системі та в середині кожного апарату управління.

      Таким чином, теорія державного управління, яку представляють такі вчені, як: К.В. Шоріна М.С. Студеникіна , В.І. Туровцев Опілі Енок В.М. Плішкін  та інші, поняття “внутрівідомчий” і “внутрішній” контроль вважають синонімами. З чим, безумовно, можна погодитись, оскільки суттєвої різниці між цими двома поняттями немає, бо для виконання такої управлінської діяльності, як контроль у митній службі, що спрямований на забезпечення її функціонування, а також для визначення природи цього контролю, має значення насамперед його внутрішнє спрямування, яке фактично є умовою функціонування системи органів, їх посадових осіб у митній службі України.

      Крім  того, у своїх дослідженнях В.Ф. Журко та В.Б. Ястребов, хоча й помилково ототожнюючи відомчий контроль з одним із його підвидів - внутрішнім (внутрівідомчим) контролем, справедливо зазначають, що “…державний відомчий або внутрівідомчий контроль - це контроль і всієї системи в певній сфері, чи галузі, і окремого органу цієї системи”. Така характеристика, на думку автора, є правильною, якщо застосовувати її щодо внутрішнього контролю митної служби.

      Виходячи  з вищезазначеного й піддаючи аналізу літературу, у якій досліджувалось це питання, нами зроблено висновок, що відомчий контроль є одним з видів  державного контролю, який має два  напрями, і здійснюється відповідно до основних (зовнішній контроль) та забезпечувальних (внутрішній контроль) функцій митної служби. Між тим  “внутрішній” і “внутрівідомчий” контроль митної служби - фактично одне й те саме, оскільки цей контроль здійснюється в системі органів (або в одному з органів митної системи), а його виконання випливає з самої функціональної природи  цього виду контролю, що спрямована на забезпечення успішного функціонування системи органів та їх посадових  осіб.

      Таким чином, внутрішній (внутрівідомчий) контроль митної служби (далі – контроль у митній службі) – це перевірочна (контрольна) діяльність системи митних органів за всіма або окремими напрямами діяльності, а також контрольна діяльність конкретного митного органу, його підрозділу (підрозділів) чи посадових осіб або ж контроль вищим за ієрархією митним органом (посадовою особою) над нижчим органом (посадовою особою).

      Виходячи  з вищезазначеного, внутрішній (внутрівідомчий) контроль, здійснюваний, як вищим митним органом над нижчим, так і всередині  кожного окремого митного органу чи його підрозділу, - це внутрішня контрольна діяльність єдиної загальнодержавної системи (митної служби України), яка складається з митних органів, спеціалізованих митних установ і організацій.

      Проведене дослідження дає можливість зробити  певні висновки і визначити контроль у митній службі України як перевірочну (контрольну) діяльність внутрівідомчого характеру, змістом якої є виконання правоохоронної, правопоновлювальної, аналітично-інформаційної і виховної функції управління митної служби, що здійснюється з метою забезпечення законності в діяльності митної служби, одержування об’єктивної інформації про функціонування цієї системи щодо стану виконання управлінських рішень у сфері митної справи; правильного застосування норм митного законодавства працівниками митної служби; профілактики (попередження) правопорушень серед особового складу митної служби; припинення порушень і притягнення винних до відповідальності; надання допомоги підконтрольній структурі (посадовій особі) у наведенні порядку на об`єкті; усунення хиб та недоліків у діяльності митної служби, удосконалення управління шляхом відповідного корегування управлінських рішень та підвищення ефективності роботи системи органів митної служби.

      Таким чином, контроль у митній службі наповнений змістом правоохоронного, правопоновлювального, інформаційно-аналітичного, регулятивного  та виховного характеру, і має  певні особливості, пов`язані зі специфікою сфери діяльності митної служби України. Крім того, зазначений вид контролю має велике значення як у забезпеченні законності та дисципліни в митній службі, так і в підвищенні ефективності її діяльності. Отже, природа внутрішнього контролю, за всіма його змістовими характеристиками, полягає в забезпеченні режиму законності діяльності митної служби та її успішного функціонування.

    Для визначення структури правовідносин, які складаються у сфері управління внутрішнім контролем у митній службі, на нашу думку, необхідно розглянути їх особливості. Передусім треба  зазначити, що для виконання внутрішньої (забезпечувальної) функції контролю в митній службі необхідно щонайменше, організувати його виконання. Таким  чином, особливістю правовідносин, що складаються у сфері управління внутрішнім контролем у митній службі, є те, що ці правовідносини мають  організаційно-контрольний характер. Тому для визначення особливостей указаних правовідносин необхідно зупинитися на визначенні терміна "організація". За тлумачним словником В.В. Яременко та О.С. Сліпушко, “організація” – це дія за значенням 1. Створювати, засновувати що-небудь, залучати до цього інших, спираючись на них; 2. Здійснювати певні заходи громадського значення, розробляти їх підготовку й проведення; 3. Зосереджувати, мобілізувати, спрямовувати когось на що-небудь; 4. Чітко налагоджувати, належно впорядковувати. У свою чергу науковці-адміністративісти розглядають організацію в декількох аспектах, а саме: як 1) функцію державного управління, 2) метод управління або різновид адміністративних методів ; 3) діяльність; 4) внутрішні якості зв`язків елементів системи; 5) стан об`єкта або суб`єкта управління; 6) функцію управлінської діяльності; і 7) об`єднання індивідів.

    Як  метод “організацію” досліджували О.Є. Луньов, М.І. Піскотін, І.Л. Бачило та ін. Так, М.І. Піскотін зазначав, що порядок діяльності кожної організації та її складових частин досягається завдяки методам організації, які він поділяє на дві групи: 1) методи розподілу праці з виконання функцій і завдань; 2) методи організації роботи з виконання завдань та функцій органу (розробка регламентів, складання організаційних планів тощо).

      Саме  за допомогою компетенції забезпечується єдність та співвідношення (кореляція) функцій з іншими елементами змісту управління, а точніше: цілей, завдань  та функцій, з одного боку, функцій  і методів – з іншого [3, 11].

      Відзначимо, що за “Новим тлумачним словником  української мови” “завдання” - це: “1) Визначений, запланований для  виконання обсяг роботи. 2) Мета, замисел” [137], “функція” - це: “1) Явище, яке залежить від іншого явища, є формою його виявлення і змінюється відповідно до його змін. 2) Робота кого, чого-небудь, обов’язок, коло діяльності когось, чогось; повинність, місія” [137], “повноваження” - це “право, надане кому-небудь для здійснення чогось, компетенція, доручення, повновладдя”.

      Отже, така категорія, як “завдання“ є тільки запланованим для виконання обсягом  роботи, замислом, а не самою цією роботою, обов`язком чи колом діяльності, які охоплюються поняттям “функція”, а надання права на здійснення певної діяльності охоплюється поняттям “повноваження”. Тому розглядаючи зазначені поняття у порівнянні, у нас не виникає сумнівів, що ці три категорії характеризують окремі аспекти компетенції державного органу виконавчої влади, і відсутність хоча б однієї із зазначених складових компетенції може негативно вплинути на процес практичної реалізації покладених на такі державні органи завдань. Наявність же і збалансованість зазначених вище категорій, а також визначеність форми реалізації завдань митних органів у нормативно-правовому акті, що має силу закону, попередить будь-які непорозуміння та складнощі у втіленні до життя поставлених перед митними органами завдань у сфері митної справи.

      Виходячи  з вищезазначеного, компетенцію  митної служби можна визначити як сукупність завдань, функцій і владних  повноважень, покладених на них державою, що мають юридичну форму закріплення  в нормативно-правових актах відповідного рівня.

      У Проекті Закону України "Про митну  службу України" передбачено розділ 4, який називається "Повноваження митної служби України", однак у ньому  перелічені тільки обов`язки митної служби, норма ж щодо прав митної служби є бланкетною і відсилає до МК України, у той час, коли в ньому визначено  завдання, але відсутні статті, де були б конкретно визначені права  митних органів. Отже, для забезпечення законності в діяльності митних органів  України конче необхідним є вдосконалення  нормативно-правової бази, якою регламентується  сфера діяльності, статус та компетенція  митних органів України. Тому, на нашу думку, необхідне визначення у МК України або в Законі України "Про митну службу України", не тільки завдань митних органів, а  також їх функцій і прав.

      Зважаючи  на вищевказане, організаційно-контрольні правовідносини безпосередньо пов`язані  з поняттям компетенції митної служби, оскільки її організаційно-контрольна діяльність являє собою частину  загальної компетенції митної служби поряд із здійсненням митного  контролю та оформлення товарів, боротьби з контрабандою і порушенням митних правил та ін. Крім того, ця частина  загальної компетенції митної служби є одночасно й одним із засобів, що має сприяти покращенню всіх сторін її діяльності, завдяки з`ясуванню дійсного стану справ у системі та оперативному виправленню виявлених недоліків тощо.

      Таким чином, складовими компетенції є  повноваження митної служби відносно предметів їх ведення: сукупності прав та обов`язків у зв`язку з участю в організаційно-контрольних правовідносинах  та підвідомчості, тобто кола предметів  і справ, на які розповсюджуються повноваження суб`єктів організаційно-контрольних  правовідносин.

      Юридичні  факти також є передумовою правовідносин. У загальній теорії права їх класифікують за різноманітними критеріями, одним з яких є критерій очевидності. За ним юридичні факти можна поділяти на аксіоматичні (вихідні загальновідомі положення, які приймаються без доказів), теоретичні (такі, що потребують доказування) та презюмуючі факти (ті, які нормативно вважаються такими, що існують, доки не доведене протилежне).

      Зміст внутрішньої організаційно-контрольної  діяльності в митній службі становить  фактична поведінка суб`єктів організаційно-контрольного процесу. При цьому суб`єктний склад організаційно-контрольних правовідносин залежить, перш за все, від виду контролю.

      Виходячи  з вищезазначеного, структуру організаційно-контрольних  правовідносин у митній службі можна  визначити таким чином: 1) ці відносини  виникають, розвиваються, змінюються та припиняються у встановленій нормативно-правовими  актами митної служби формі, ознаками якої є наявність контрольного провадження, стадій та специфічного організаційно-контрольного режиму суб`єктів правовідносин; 2) елементами процесуальних організаційно-контрольних правовідносин у митній службі є контролюючі та підконтрольні суб`єкти, об`єкт, зміст правовідносин, юридичні факти (дії та події). 
 
 
 

1. Складіть  план тематичної перевірки  підрозділів митниці  на наступний рік з урахуванням того, що діяльність підрозділу митної статистики, підрозділу  БК та ПМП, підрозділу кадрової роботи перевірялась у першій половині поточного року, стан діловодства й роботи зі зверненнями громадян перевірявся 2 роки тому, а стан справляння податків, зборів та інших обов’язкових платежів перевірявся у липні поточного року.

План тематичної перевірки підрозділів Івано-Франківської митниці на наступний 2012 рік